עובדים זרים בתחום הסיעוד

1. כ-10% מכלל אוכלוסיית ישראל הם בני 65 ומעלה  (להלן - קשישים ). רבים מן הקשישים לוקים בבריאותם ובתפקודם הפיזי, ההכרני (קוגניטיבי) והנפשי וזקוקים להשגחה בכל שעות היממה ולעזרה בפעולות היום יום. הטיפול בהם יכול להינתן בביתם ובקהילה או במוסדות המיועדים לכך, אבל הטיפול במסגרת המשפחה והחברה (הסביבה הטבעית) נתפס עדיף מן הטיפול במסגרת מוסדות , ולרוב עלותו נמוכה יותר.

אחת הדרכים להשאיר בקהילה קשישים המוגבלים בתפקודם והזקוקים להשגחה בכל שעות היממה היא טיפול בהם בביתם. קשה לגייס עובדים ישראלים לטיפול בהם במשך כל שעות היממה, והפתרון לכך הוא הבאת עובדים זרים (להלן - עו"ז או עו"זים). זכאותו של הקשיש לקבל היתר להעסקת עו"ז (להלן - היתר העסקה) נקבעת על פי תוצאות מבחני תפקוד שבהם נבחנת מידת תלותו בזולת לצורך ביצוע פעולות היומיום . לאחר שנקבעת זכאותו של הקשיש ניתן לו היתר העסקה לפי חוק עובדים זרים, התשנ"א-1991 (להלן - החוק או חוק עו"ז) . בספטמבר 2006 אימצה הממשלה  המלצות של צוות בין-משרדי בדבר שיטה חדשה של העסקת עו"ז בענף הסיעוד  (להלן - השיטה החדשה).

2. משרד הפנים מופקד, בין השאר, על קביעת המדיניות בנושא כניסתם של עו"זים לישראל ויציאתם ממנה על פי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (להלן - חוק הכניסה לישראל), ועל פי התקנות שהותקנו מכוחו. לפי חוק הכניסה לישראל, לא יינתנו לעו"ז  אשרה ורישיון ישיבה (להלן - רישיון עבודה או רישיון ישיבה) אלא אם כן המבקש להעסיקו מחזיק בהיתר העסקה.

3. על פי נתוני רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול שבמשרד הפנים (להלן - רשות ההגירה), בתחילת אוגוסט 2010 היו בישראל כ-57,000 היתרים תקפים להעסקת עו"זים בסיעוד . באותו מועד היה רשום בנוגע ל-73% מהם (כ-42,000) כי בעל ההיתר העסיק לפחות עו"ז פעיל אחד , והיתר - 27% - לא העסיקו עו"ז פעיל.

במועד זה שהו בישראל כ-56,000 עו"זים שניתנה להם אשרת כניסה לארץ לצורך עבודה בסיעוד, אבל רישיון העבודה של 10,543 (19%) מהם לא היה תקף.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל-אוגוסט 2010 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי טיפולה של רשות ההגירה במתן שירותים לקשיש לצורך העסקת עו"ז . אלה הנושאים שנבדקו: גיבוש השיטה החדשה להעסקת עו"ז בסיעוד; איכות השירות הניתן לקשיש; סדרי העסקתם של עו"זים בסיעוד; מיצוי אפשרויות ההעסקה של עו"זים בני השמה בסיעוד ועידוד העסקתם של ישראלים בתחום זה; היתרים ללשכות פרטיות ופיקוח עליהן ועל מעסיקי עו"זים בסיעוד. הבדיקה נעשתה ברשות ההגירה: אצל הממונה כהגדרתו בסעיף 1 לחוק (להלן - הממונה), אצל מרכז יחידת הסיעוד, אצל מרכז הלשכות הפרטיות בסיעוד ואצל הממונה על האכיפה המינהלית. בדיקות השלמה נעשו ברשות ההגירה: באגף מרשם ומעמד, במדור תשלומים ואצל המפקחת הארצית על העובדים הסוציאליים שבלשכות הפרטיות; במשרד האוצר; ובמשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת).

עיקרי הממצאים

גיבוש שיטה חדשה להעסקת עו"ז בסיעוד והיערכות ליישומה

כאמור, בספטמבר 2006 אימצה הממשלה המלצות של צוות בין-משרדי בדבר שיטה חדשה של  העסקת עו"ז בסיעוד. לפי השיטה החדשה, את העו"זים המיועדים לעבודה בסיעוד יביאו לישראל גופים מקצועיים המתמחים והעוסקים באופן בלעדי בהבאה, בתיווך ובטיפול בעו"ז בסיעוד. גופים אלו יהיו מורשים מטעם המדינה ונתונים לפיקוחה (להלן - לשכות פרטיות או לשכות). השיטה נועדה לשפר את השירות לקשיש ואת טיפולו של העו"ז בקשיש, להבטיח את זכויות העו"ז ולבטל את כבילתו למעסיק מסוים, ובה בעת להגביר את פיקוח המדינה על העו"זים הנמצאים בארץ. במאי 2007 עוגנו עיקרי השיטה ב"נוהל לשכות פרטיות להבאה, לתיווך ולטיפול בעובדים זרים בענף הסיעוד" (להלן - נוהל הלשכות או הנוהל).

1. היערכות ליישום השיטה החדשה: מספטמבר 2008 הועבר בהדרגה הטיפול בהעסקתם של עו"זים ממשרד התמ"ת לרשות ההגירה שבמשרד הפנים. ואולם הועלה שאף שעברו שנתיים מאז העברת האחריות לרשות ההגירה, עד מועד סיום הביקורת (אוגוסט 2010) היא טרם השלימה את היערכותה ליישום כל מרכיבי השיטה החדשה.

2. מעקב אחר יישום השיטה החדשה: בדיון בבית המשפט העליון  בעתירה בנושא השיטה החדשה ויישומה דיווחה המדינה שהוקם צוות ליווי בין-משרדי לעניין הפעלתה. הועלה שמאז מתן פסק הדין בעתירה, בינואר 2008, התכנס הצוות רק פעם אחת,  ולמעשה הוא לא פעל. וכך לא זו בלבד שהצוות לא קיים את ההסדר שדוּוח עליו לבית המשפט, אלא שהוא גם לא ליבן בעיות ולא גיבש המלצות בנוגע להפעלת השיטה החדשה.

איכות השירות לקשיש

בתכלית השיטה החדשה גלומה גם השאיפה לשיפור השירות לקשיש והטיפול בו

1. הנגישות לקבלת היתר העסקה: כדי לקבל היתר העסקה, על הקשיש להגיש בקשה לרשות ההגירה, וזאת באמצעות הדואר או באמצעות הגעה למוקדים שבהם ניתנים ההיתרים. הועלה ששירותיה השונים של רשות ההגירה לציבור הרחב ניתנים באמצעות כ-30 לשכות הפזורות ברחבי הארץ, ולעומת זאת בקשה להיתר העסקה אפשר להגיש בארבעה מוקדים בלבד, מה שמקשה על הקשישים מיישובי הפריפריה; מה גם שארבעת המוקדים אינם ממוקמים בלשכות של רשות ההגירה. בכך נפגע טיב השירות שנותנת רשות ההגירה לקשיש הנזקק להעסקת עו"ז.

2. התאמת עו"ז לקשיש ופיקוח על טיב הטיפול בו: כדי להבטיח את הטיפול המיטבי בקשיש, על הלשכה הפרטית לעמוד על צרכיו הייחודים; לבחור את העו"ז המתאים לו מתוך עמידה על יכולותיו ועל התאמתו לתחום הסיעוד, ובייחוד לעבודה עם הקשיש; להדריכו לטפל בצרכיו המיוחדים של הקשיש; למסור לקשיש פרטים על הכשרתו ועל כישוריו של העו"ז המיועד לטפל בו; ללוות את הטיפול בקשיש באמצעות עובד סוציאלי (להלן - עו"ס).

לשם השגת מטרות אלה נקבע במתכונת הראשונה של נוהל הלשכות, שהייתה תקפה עד יוני 2010, כי עו"ס של הלשכה יבקר לפחות ארבעה ביקורים שוטפים בשנה בבית הקשיש. הועלה שרשות ההגירה לא אכפה באופן סדור ושוטף על הלשכה לקיים את חובתה זו. יתר על כן, ביוני 2010 קבעה רשות ההגירה כללים שצמצמו את השירותים שהלשכות מחויבות לתת לקשיש: מספר ביקורי הבית הופחת לשניים בשנה בלבד, ואחד מהם - אצל מרבית הקשישים - יכול להיעשות שלא בידי עו"ס של הלשכה. רשות ההגירה לא ערכה עבודת מטה מקדימה לבחינת תקצובן של הלשכות קודם שהחליטה להפחית ממחויבותן למתן השירותים. הרשות גם לא פירטה בנהליה הוראות בנוגע לדרכי הפיקוח על פעולות העו"סים של הלשכות.

אחד ההסברים של רשות ההגירה להפחתת מספר ביקורי הבית מטעם הלשכה הוא שאצל מרבית הקשישים מבקרים, מלבד העו"סים של הלשכות, גם עו"סים של חברות סיעוד הפועלות מטעם המוסד לביטוח לאומי , כן מבקרים בבתי הקשישים עו"סים מטעם הלשכות לשירותים חברתיים של הרשויות המקומיות . ואולם הועלה שקודם לקביעת ההסדר החדש לא דאגה רשות ההגירה להסדיר עם השירות לזקן במשרד הרווחה והשירותים החברתיים (האחראי על פעילותן של הלשכות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות) כיצד יועבר המידע מביקורי בית אלו אל רשות ההגירה לצורך מתן טיפול נאות לקשיש.

3. בדיקת כשירותו של העו"ז: חוק עו"ז קובע שקודם להבאת עו"ז לארץ עליו לעבור, בין השאר, בדיקה רפואית כדי לוודא שאינו נשא של אחת המחלות המנויות בתוספת לחוק או חולה בה.

עלה שנוהלי רשות ההגירה חסרים כללים בדבר הטיפול בהזמנת עו"ז מחו"ל, ובשל כך אירעו תקלות בהליך הבאתם, בהן תקלות הנוגעות לבדיקות רפואיות ולהצגת מסמכים מזויפים.

סדרי ההעסקה של העו"ז בסיעוד

אחת ממטרות השיטה החדשה היא להבטיח לעו"ז תנאי העסקה הוגנים. לפיכך נקבע בנוהל הלשכות שתפקידן של הלשכות לוודא, בין השאר, שמעסיקיהם של העו"זים ישמרו על זכויותיהם ועל תנאי העסקתם של אלה, על פי החוקים והתקנות הנוגעים לעניין ועל פי הנקבע בחוזי ההעסקה, ובכלל זה תשלום שכרם ותשלום דמי הביטוח הרפואי.

1. תבנית העסקת העו"ז: בית המשפט העליון נדרש בפסק דינו מנובמבר 2009 , לבעייתיות שבתבנית ההעסקה של עו"ז בתחום הסיעוד ופסק כי יש להסדיר בחקיקה את מכלול השאלות הקשורות לתבנית העסקה זו.

משרד התמ"ת, שהסדרת הנושא באחריותו, טרם הביא זאת לידי סיום עד מועד סיום הביקורת, כשנה אחר כך. העניין יובא לדיון נוסף בבית המשפט העליון. אשר לרשות ההגירה - זו לא הסדירה נושאים אחרים הנוגעים לעו"ז, שעליהם הורתה הממשלה בהחלטתה מינואר 2010 , בהם הסדרת תשלום שכרו של העו"ז על ידי הלשכה הפרטית, אם לא עבד בשנה הראשונה לבואו לארץ.

2. בחינת התאמתם של חוזי ההעסקה לדיני העבודה בישראל: על פי נוהל הלשכות, על הלשכה להכין חוזה העסקה שנועד להסדיר את תנאי העסקתו של העו"ז. החוזה יינתן לקשיש ולעו"ז. כן עליה להגיש לממונה דוגמה של החוזה בצירוף אישור מטעם עורך דין שהוא בדק את החוזה ומאשר כי הוראותיו תואמות את דיני העבודה בישראל ואת הנהלים וההתחייבויות החלים על המעסיקים ועל הלשכות הפרטיות בכל הקשור להעסקת עו"ז בסיעוד.

ואולם החוזים הללו לא נמצאו אצל הממונה, וממילא ברור שרשות ההגירה לא וידאה באופן שיטתי שעורכי דין מטעם הלשכות אכן בדקו ואישרו שהחוזים תואמים את דיני העבודה בישראל ואת הנהלים האחרים הקשורים לנושא.

מיצוי העסקת עו"זים הנמצאים בארץ

החלטת הממשלה מספטמבר 2006 שאימצה את השיטה החדשה להעסקת עו"ז בסיעוד נועדה בין היתר להבטיח שלא יימצאו בארץ עו"זים בסיעוד יותר מהנדרש. לפיכך נקבעו בנוהל הלשכות כמה מגבלות שנועדו למנוע הבאת עו"זים חדשים לישראל כל עוד נמצאים בישראל עו"זים בעלי אשרה תקפה לעבודה בסיעוד שאינם מועסקים. לצורך זה יוקם מאגר מידע ממוחשב של עו"זים בעלי אשרה תקפה אך חסרי מעסיקים (להלן - המאגר), והבאת עו"זים נוספים לארץ תהיה מותנית במיצוי הפוטנציאל שבמאגר.

הועלה שעד יוני 2010 לא הקימה רשות ההגירה מאגר מידע כזה, ולכן בפועל לא הוגבל עד אז מספר העו"זים שאפשר להביא מחו"ל. משום כך לא מוצה פוטנציאל ההעסקה של עו"זים בני השמה בסיעוד, ולמרות זאת הובאו מחו"ל עו"זים נוספים להעסקה בסיעוד.

פיקוח ואכיפה בתחום הסיעוד

בנוהל נקבע שהלשכות יהיו נתונות לפיקוח ממשלתי הדוק, כדי לוודא שהקשישים יקבלו שירות נאות, שיובטחו זכויותיהם של העו"זים ושלא יובאו עו"זים נוספים מחו"ל כל עוד נמצאים בארץ עו"זים בני השמה.

1. קביעת גודלן של הלשכות: כדי למנוע פיצול יתר של השוק לחברות קטנות וכך לאפשר לרשות ההגירה לקיים עליהן מערך פיקוח ובקרה יעיל , נקבע בנוהל הלשכות כי היתר של לשכה יהיה תקף כל עוד רשומים בה 200 מעסיקים ו-200 עו"זים לפחות. בד בבד עם זאת החליטה רשות ההגירה ביוני 2010 להתיר ללשכות להעלות את מספר המעסיקים והעו"זים הרשומים אצלן מ-3,000 מעסיקים ו-3,000 עו"זים בו-זמנית ל-4,000 מעסיקים ו-4,000 עו"זים בו-זמנית.

אמנם צמצום מספר הלשכות באמצעות קביעת סף מזערי של מעסיקים ושל עו"זים וכן העלאת הגבול המרבי - יש בו כדי להקל על רשות ההגירה לפקח עליהן פיקוח יעיל. עם זאת, מתן היתר ללשכות להעלות את מספר המעסיקים והעו"זים ל-4,000 עלול להביא לידי יצירת מספר מצומצם של לשכות גדולות מאוד. אלה יזכו ליתרון רב בזכות גודלן, ומנגד עלולה להיפגע יכולת התחרות של יתר הלשכות, ובעיקר של הקטנות שבהן. התוצאה עלולה להיות פגיעה ביכולת הקשיש ובני משפחתו לבחור לשכה ולקבל שירותים ראויים.

2. פיקוח על הלשכות הפרטיות ועל המעסיקים: על פי הנוהל, אם יימצא שלשכה הפרה הוראות, תינתן לה אפשרות להשמיע את טענותיה (להלן - שימוע) על פי חוק שירות התעסוקה, התשי"ט-1959 (להלן - חוק שירות התעסוקה), ואם לאחר קבלת תגובתה יימצא שבכל זאת התלונה מוצדקת, יהיה אפשר לבטל, להתלות, להגביל, להתנות או לא לחדש את ההיתר שניתן לה.

בעת הביקורת הועלה שבדיקתן של 18 מתוך 125 הלשכות (14%) בידי רשות ההגירה העלתה כי הן הפרו לכאורה הוראות שונות. ממוני מחוזות האכיפה של רשות ההגירה המליצו להודיע בכתב ל-15 מהן על החשדות שהועלו נגדן (להלן - כתב שימוע), כדי שיוכלו לטעון את טיעוניהן נגד החשדות. ואולם הועלה שעד מועד סיום הביקורת לא גיבשה רשות ההגירה כתבי שימוע לאותן הלשכות; וזאת אף שבדיקתן של לשכות רבות הסתיימה כבר בתחילת 2010. לשכות אלו, חוץ מאחת, המשיכו לפעול. אשר לשלוש הלשכות האחרות, אף שבדצמבר 2009 שלח להן הממונה כתב שימוע, במועד הביקורת ביולי 2010 הן עדיין היו בטיפול הלשכה המשפטית של רשות ההגירה, והממונה טרם החליט סופית בעניינן.

בדומה לאכיפה על הלשכות, הועלה שהאכיפה המינהלית על בעלי היתר העסקה שנחשדו בהפרה לכאורה של הוראות שונות - אף היא התעכבה לאורך זמן והוזנחה בשלבים שונים של הטיפול.

סיכום והמלצות

אחת מדרכי הטיפול בקשישים המוגבלים בתפקודם והזקוקים להשגחה בכל שעות היממה היא טיפול בהם בביתם בידי עובד זר (שכישוריו מתאימים לעבודה בסיעוד). טיפול כזה מאפשר לשמר את סביבתם המשפחתית והחברתית. קשישים שנבחנו במבחן תלות, ועל פיו נקבע שהם זקוקים להשגחה, לטיפול ולסיוע בכל שעות היממה, זכאים לקבל היתר להעסקת עו"ז בסיעוד.

בספטמבר 2006 אימצה הממשלה את המלצותיו של צוות בין-משרדי בדבר שיטה חדשה להעסקת עו"ז בסיעוד. השיטה החדשה נועדה בעיקר לשפר את השירות הסיעודי לקשיש, להבטיח את זכויותיו של העו"ז ולפקח פיקוח הדוק על הלשכות, שימנע בין היתר הבאת עו"זים מחו"ל כל עוד נמצאים בארץ עו"זים בני השמה. מספטמבר 2008 הטיפול בהעסקתם של עו"זים הועבר בהדרגה ממשרד התמ"ת לרשות ההגירה שבמשרד הפנים, והיה על הרשות להפעיל את השיטה החדשה.

ואולם נמצא שרשות ההגירה טרם השלימה את היערכותה ליישום כל מרכיבי השיטה החדשה, אף שעברו שנתיים מאז הועבר הטיפול לאחריותה, וכך עדיין לא יושמו עקרונות השיטה באופן מיטבי. אשר למשרד התמ"ת, למרות קביעתו של בית המשפט העליון, משרד זה טרם סיים להסדיר את תבנית העסקתו של העו"ז.

על רשות ההגירה לפעול ביתר שאת להסדרתם וליישומם של מכלול הנושאים הקשורים להעסקת עו"ז בסיעוד. עליה לבחון, לנתח ולאבחן תמיד את צורכיהם של הקשישים ולהתאים את הנחיותיה לצרכים אלו. כך יקלו המנגנונים הפועלים מטעמה על הקשישים ויסייעו לשפר את איכות חייהם, וזאת מתוך שמירה על זכויותיו של העו"ז. כן על הרשות למנוע בעד הלשכות מלהביא עו"זים מחו"ל כל עוד שוהים בארץ עו"זים בני השמה, ועליה לשוב ולשקול עם גופים אחרים, כמשרד האוצר, מה ראוי להיות מספרם המזערי והמרבי של המעסיקים והעו"זים הרשומים בכל לשכה.