מועצות הייצור החקלאיות - היבטים תפקודיים ופיננסיים

​מועצות הייצור החקלאיות בישראל הן צורת התאגדות של חקלאים אשר החלה בשנות הארבעים של המאה העשרים כדי להסדיר את הייצור והשיווק החקלאי על ענפיו השונים ולהתמודד עם מגוון האתגרים הנובעים מהמאפיינים הייחודיים שיש למגזר החקלאי. הקמת מועצות הייצור נועדה להבטיח אספקה סדירה של מזון ותוצרת חקלאית במחירים נאותים לאוכלוסייה לצד הבטחת מחיר הוגן למגדלים. בעשורים האחרונים חלו תמורות בתפקידיהן של מועצות הייצור, כך שבפועל מרביתן עוסקות במתן שירותים לחקלאים - הדרכה, מחקר, איסוף מידע והפצתו וביטוח. בישראל פועלות מועצות ייצור שונות לצד משרד החקלאות ופיתוח הכפר ומשרד הכלכלה והתעשייה. בדוח זה נבחנה הפעילות של חמש מועצות ייצור: מועצת הצמחים, מועצת הדבש, מועצת אגוזי האדמה, מועצת גפן היין ומועצת מוצרי הפירות והירקות.

בחודשים פברואר עד דצמבר 2023 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים בעבודתן של חמש מועצות ייצור: מועצת הצמחים, מועצת הדבש, מועצת אגוזי האדמה, מועצת גפן היין ומועצת מוצרי הפירות והירקות. בדיקות השלמה בוצעו בחודשים אפריל עד מאי 2024. בביקורת נבדקו היבטים רוחביים במועצות הייצור ובהם הדוחות הכספיים, הממשל התאגידי, עדכניות המסד הנורמטיבי, מבנה המועצות והשפעות עקיפות שלהן על יוקר המחיה. במסגרת הביקורת לא נבחנה פעילותן של מועצת הלול ומועצת החלב; פעילותן נבחנה בדוחות מבקר המדינה שפורסמו במאי 2022​ ובמאי 2023​ בהתאמה. 

הביקורת נעשתה במועצות הייצור ובמשרד החקלאות. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר ובמשרד הכלכלה.

החל משנות הארבעים של המאה העשרים הוקמו בישראל מועצות ייצור חקלאיות שתפקידן היה להתמודד עם אתגרי המגזר החקלאי באמצעות ויסות השוק, קידום היצוא של התוצרת החקלאית לחו"ל והבטחת התשתית הדרושה לייצור ולשיווק החקלאי, בכלל זה מחקר ופיתוח, הדרכה והטמעת הידע, ביטוח מפני נזקי טבע, הדברה, קידום מכירות ועוד. בעשורים האחרונים צומצם מספר מועצות הייצור הפעילות בישראל וחלו תמורות בתפקידיהן. דוח זה מעלה ליקויים תפקודיים ופיננסיים בהתנהלות מועצות הייצור, הבאים לידי ביטוי בחמישה היבטים שונים:

1. ההיבט הפיננסי - בפן הפיננסי נמצא כי למעט מועצת אגוזי האדמה, הוצאותיהן המינהליות של המועצות גבוהות, והן חורגות מהסביר בתאגידים ציבוריים ובחברות הפועלות ללא מטרות רווח, שהן בעלות מאפיינים דומים למאפייני המועצות. עוד נמצא כי מועצת גפן היין צברה יתרת עודפים שחרגה מהנדרש למימון פעילותה השוטפת ופעילותה בשנת השמיטה. כמו כן נכון לשנת 2022 למועצת הדבש עודפים צבורים בסך כ-5.3 מיליון ש"ח (כ-156% ממחזור הכנסותיה).
   
   
2. השפעות עקיפות על יוקר המחיה - בביקורת נבחנו גם השפעות עקיפות של מועצת הצמחים על יוקר המחיה בישראל: נמצא כי להיטלים שגובה מועצת הצמחים מהמגדלים השפעה זניחה על עליית מחירי הפירות והירקות בעשור האחרון, אך לפעולותיה בייצוג ענפי הצמחים מול הרשות המבצעת ובאספקת מידע על מחירים - השפעות עקיפות על המחיר לצרכן. תפקידי המועצה המעוגנים בחוק - ובהם אחריותה וחובותיה כלפי המגדלים - עשויים לסתור את אחריותה כלפי כלל הציבור. נמצא כי בסקר שעורכת המועצה עבור המגדלים היא מפרסמת באופן עקבי תעריפי תוצרת במחירים גבוהים יותר מאלו שמפרסם משרד החקלאות, והדבר עלול להוביל להתייקרות המחיר המגולגל לצרכן. יתרה מזו, המועצה פעלה לשכנע את מקבלי ההחלטות לפעול באופן שייטיב עם החקלאים, תוך שהיא נותנת משקל יתר לתפקידה הנוגע להבטחת המחירים למגדל על פני תפקידה הנוגע להבטחה של אספקה סדירה של צמחים במחירים נאותים לכלל האוכלוסייה.
   
   
3. ממשל תאגידי - בתחום הממשל התאגידי נמצאו מינויים חסרים של נציגי הממשלה במועצות, משכי כהונה ארוכים של שומרי הסף (רו"ח מבקר, יועץ משפטי ומבקר פנים), איחורים באישור הדוחות הכספיים והיעדר שקיפות ציבורית לגבי פעילותן של המועצות וביצועיהן.
   
   
4. תשתית חוקית - בתחום המסד הנורמטיבי שמכוחו פועלות המועצות נמצא שהוא אינו מעודכן, ברובו נחקק בין שנות החמישים לשנות השבעים של המאה העשרים, חלקו הוא בגדר אות מתה, וחלקו מייצר חוסר בהירות לגבי המצב החוקי הקיים. עוד נמצאו בביקורת אי-התאמות בין נורמות וחיקוקים שונים שמכוחם פועלות מועצות הייצור ובין אופי הפעילות של המועצות והסביבה הכללית שבה הן פועלות בעת הזו.
   
   
5. מבנה ארגוני וסמכויות - בסוגיית המבנה הארגוני והסמכויות שהוענקו למועצות הייצור השונות: בביקורת עלה כי הם אינם עקביים, ולא ברור אם קיימת הצדקה עניינית לשונות בין המועצות. כן נמצא כי ניכרת בעולם המערבי מגמה של מעבר למועצות ייצור חקלאיות וולונטריות בעיקרן או למועצות סטטוטוריות שהחברות בהן מותנית בעריכת משאל ובהסכמתם של רוב המגדלים של כל ענף, וזאת בניגוד למצב הנהוג בישראל. 

בביקורת נמצאה שונות בין מועצות הייצור בכל הנוגע למבנה הארגוני שלהן וסמכויותיהן. תפקודן של מועצות מסוימות אינו מצדיק את הארגון והסמכויות שיש להן. מצב דברים זה מחייב את משרד החקלאות בשיתוף מועצת הצמחים, מועצת הדבש, מועצת אגוזי האדמה, מועצת גפן היין וכן את משרד הכלכלה בשיתוף מועצת מוצרי הפירות והירקות - לערוך בחינה וניתוח מקיפים בנושא כדי לבחון אם יש צורך בשינויים מבניים בתאגידים אלה ובהתחשב בסוגיות הנוגעות לכל אחת מהמועצות. מומלץ כי במסגרת בחינה זו ייבדקו ביצועיהן הפיננסיים של מועצות הייצור כפי שאלה עולים מדוחותיהן הכספיים; כן ייבחנו ההתאמות הנדרשות במסד הנורמטיבי שמכוחו פועלת כל אחת מהמועצות, מבנה המועצות והמסגרת התאגידית הרצויה בהן וכן תפקידן בעת הנוכחית. עם פרוץ מלחמת חרבות ברזל באוקטובר 2023 הודגש גם הצורך הלאומי בביסוס החקלאות בישראל בעיתות שגרה וחירום. למועצות הייצור תפקיד חשוב בסיוע לחקלאים ובאספקת תוצרת חקלאית לאוכלוסייה. לפיכך תוצרי הבחינה של כלל הנושאים האלה יוכלו לסייע לשר החקלאות, לשר הכלכלה ולגורמים האמורים לקבל החלטות על ייזום אסדרה חדשה בעניין תאגידים אלה ועל שינויים אחרים, אם יידרשו. 

​