מוכנות הממשלה להטמעת היעדים לפיתוח בר קיימה (SDGs) בעבודתה

"דּוֹר הֹלֵךְ וְדוֹר בָּא וְהָאָרֶץ לְעוֹלָם עֹמָדֶת" (קהלת א, ד) - האומנם? 

פיתוח בר קיימה (Sustainable Development) - שנגזר מהמונח קיימות (Sustainability) - נועד למלא את הצרכים של הדור הנוכחי בלי לפגוע ביכולת של הדורות הבאים לספק את צורכיהם, והוא מבוסס על עקרונות של צמיחה כלכלית תוך שיפור איכות החיים, צמצום 

אי-השוויון החברתי ושמירה על משאבי כדור הארץ. פיתוח בר קיימה אינו מושג חדש. כבר לפני כ-50 שנה - בתחילת שנות השבעים של המאה העשרים - דנו בו במסגרת הכינוס הבין-לאומי הראשון שעסק בקיימות (ועידת האו"ם בנושא הסביבה האנושית, שבה השתתפה גם ישראל) . מאז התפתח הנושא וצבר תאוצה תודעתית ומעשית בקרב הקהילה הבין-לאומית ובמדינות רבות, ובהן מדינת ישראל.

תרשים 1: היוזמות של מדינת ישראל לקידום פיתוח בר קיימה בעשורים האחרונים (עד שנת 2015)

 התרשים בקובץ הדוח

בשנת 2015 קיבלו - פה אחד - כלל המדינות החברות באו"ם, ובהן ישראל, החלטה בשם "אג'נדה 2030 לפיתוח בר קיימה" - תוכנית פעולה שהעיקרון המנחה שלה הוא יצירת בסיס לשותפות גלובלית שתביא לגיבוש וליישום של תוכניות עבודה אסטרטגיות ברמה הבין-לאומית, המדינתית והמקומית לפיתוח בר קיימה. התוכנית כוללת 17 יעדים (מטרות-על) לפיתוח בר קיימה (Sustainable Development Goals) בעלי חשיבות קריטית לאנושות ולסביבה, שמהם נגזרים 169 יעדי משנה (מטרות ממוקדות) ויותר מ-230 מדדים (אינדיקטורים) . פרק הזמן שנקבע ליישומה של התוכנית הוא 15 שנים - החל בינואר 2016. 

תרשים 2: היעדים לפיתוח בר קיימה (SDGs)

  התרשים בקובץ הדוח​

המאפיין המרכזי של היעדים הוא שכולם סובבים סביב שלושה תחומים מרכזיים הקשורים זה לזה בקשרי גומלין הכרחיים בהיבטי פיתוח בר קיימה - כלכלה, חברה וסביבה, והאג'נדה מעודדת להתבונן בהם כמערכת אחת בעלת השפעות הדדיות ולקבוע מדיניות משופרת בנוגע לקשרי הגומלין ביניהם. 

תרשים 3: חלוקת היעדים לפי התחומים המרכזיים בפיתוח בר קיימה: כלכלה, חברה וסביבה​

 התרשים בקובץ הדוח

היעדים והמדדים שנקבעו באג'נדה 2030 משמשים כלי מנחה בקביעת מדיניות, ויש בהם כדי לתרום תרומה משמעותית לתכנון אסטרטגי-לאומי של מדינות, שכן: (א) הם משמשים מסגרת מוצקה של נתונים ומידע סטטיסטיים שמתעדכנים כל הזמן בשיטתיות, ובכך מאפשרים למדוד ולהעריך את ההתקדמות של המדינה הן פנימה בהשגת היעדים שהיא קבעה לביצוע, והן בין מדינות בראייה בין-לאומית; (ב) הם מבקשים לשלב בין כלכלה, חברה וסביבה במסגרות פעולה שגובשו בראייה אינטגרטיבית ובכך ממנפים שיתופי פעולה בין-משרדיים ובין-מגזריים בנושאי רוחב, ומאפשרים ראייה מקיפה יותר, ריכוז משאבים, איגום תקציבים והגברת היעילות בפעילותם של משרדי הממשלה. 

האג'נדה מכירה בשונות בין מדינות - בעיקר בין מדינות מפותחות למדינות מתפתחות - ובצורך של כל מדינה לפעול בהתאם ליכולותיה ולסדרי העדיפויות הלאומיים שלה לפי קביעותיה . כמו כן אין מדובר בשאיפה אבסולוטית להשגה מוחלטת של כל 17 היעדים. זו מפת דרכים שמשמשת מכוון ומצפן - מקומיים ובין-לאומיים - לשם הבאת תועלת לאנושות כולה, מתוך שאיפה לעולם טוב יותר. 

תרשים 4: דוגמה הממחישה את מרכיבי מפת הדרכים של האג'נדה (יעדים, מטרות ומדדים)

 התרשים בקובץ הדוח

​מדי שנה (בחודש יולי) מתקיים אירוע רם-דרג (HLPF - High Level Political Forum, הפורום הפוליטי הבכיר) בחסות המועצה הכלכלית והחברתית של האו"ם, ובו המדינות מדווחות בהתנדבות על המידה והאופן של יישום האג'נדה באמצעות מסמך דיווח לאומי (VNR - Voluntary National Review). ביולי 2019 השתתפה ישראל ב-HLPF בניו יורק והציגה את הדיווח הלאומי (VNR) מטעם המדינה. 

ההיערכות הנדרשת להנעת תהליך הטמעה מוצלח של היעדים במישור המדינתי היא בראש ובראשונה הקמה ואסדרה של מנגנון מוסדי תומך ביצוע.

בשנת 2019 - כארבע שנים לאחר שממשלת ישראל קיבלה על עצמה את האג'נדה  ובאותו חודש שבו השתתפה ב-HLPF כאמור - היא יזמה ואישרה החלטת ממשלה שקידמה את שילוב היעדים בעבודת הממשלה לשם "שיפור המשילות ותהליכי תכנון אסטרטגי בממשלה" (החלטת הממשלה משנת 2019) . בהחלטה מוטלת על שר החוץ ועל השר להגנת הסביבה (הג"ס), בתיאום עם ראש המועצה הלאומית לכלכלה במשרד ראש הממשלה (רה"ם) ועם משרדי הממשלה הרלוונטיים, האחריות להציע מדדי פיתוח בר קיימה בהתאם למנגנון שנקבע בהחלטה ומתבסס על הערכת המצב האסטרטגית כלכלית-חברתית של הממשלה; לסייע למשרדי הממשלה בהטמעת היעדים בתוכניות העבודה שלהם; ולעקוב בסיוע הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (הלמ"ס) אחר המידה והאופן של ההטמעה ולדווח על כך לממשלה (דיווח שנתי) ולאו"ם (דיווח תקופתי). 

ההחלטה ביטאה את הכוונה לאמץ ולהטמיע את היעדים בתכנון, באסטרטגיה ובתוכניות העבודה של הממשלה ואת השאיפה שישראל תיתפס בשיח הבין-לאומי כמובילה בתחום, כפי שעלה מדבריו של ראש הממשלה בדיון מיולי 2019 שבו התקבלה ההחלטה: 

"נביא היום לאישור הממשלה את התוכניות לשילוב מדדי פיתוח הבר קיימא של האו"ם בתוכניות העבודה של הממשלה... בחלק מהמדדים הללו [שנקבעו במסגרת היעדים] אנחנו מאוד מתקדמים ומקדימים את האו"ם, בחלק לא וצריך להדביק את הפער. אבל אני חשבתי לפני שנה שזה דבר ראוי, דבר שנותן להצעיד את מדינת ישראל למקום שבו היא תהיה מן המובילות בעולם בתחומים חיוניים ולכן ביקשתי לשלב את זה בתוכניות הממשלה" (ההדגשה אינה במקור). 

בחודשים פברואר עד יולי 2024 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא מוכנות הממשלה להטמעת היעדים לפיתוח בר קיימה (SDGs) בעבודתה. 

מטרת הביקורת הייתה לבחון את המנגנון שהגדירה ממשלת ישראל בהחלטת הממשלה משנת 2019 להטמעת היעדים בתהליכי התכנון והאסטרטגיה שלה ואת מימושו. הביקורת נעשתה רק בגופים המובילים, כפי שנקבעו בהחלטת הממשלה, ובממשקים ביניהם: במשרד החוץ, במשרד להג"ס, במועצה הלאומית לכלכלה ובלמ"ס, זאת מאחר שהיא התמקדה בבדיקת המוכנות להטמעה של היעדים בראייה אסטרטגית ובאופן שמקדם מדיניות אינטגרטיבית ושיטתית (המנגנון הממשלתי או המנגנון המוסדי). בדיקות השלמה בוצעו באגף ממשל וחברה במשרד רה"ם.

הביקורת נשענה על מודל בדיקה בין-לאומי שגיבש הארגון הבין-לאומי למוסדות ביקורת עליונים (INTOSAI - The International Organization for Supreme Audit Intuitions). הארגון הבחין בין ביקורת מוכנות - SDGs Preparedness Audit, שבוחנת את מוכנותה של המדינה לביצוע תהליך של הטמעת היעדים, לביקורת הטמעה - SDGs Implementation Audit, שבוחנת את הטמעת היעדים בפועל. 

תרשים 5: סוגי הביקורות על פי הקווים המנחים של IDI*, זרוע הפיתוח של INTOSAI

 התרשים בקובץ הדוח​

המתודולוגיה שיושמה בביקורת זו מתבססת על מודל של שבעה שלבי בדיקה , שמחולק לבדיקת המוכנות להטמעה של היעדים במסגרת המדיניות הממשלתית (שכוללת ארבע בדיקות) ולבדיקת המוכנות לניהול המידע שנדרש לצורך ניטור ודיווח (שכוללת שלוש בדיקות). 

תרשים 6: מודל שבעת השלבים של INTOSAI לביצוע ביקורת מוכנות להטמעת ה-SDGs

  התרשים בקובץ הדוח

ביקורת זו מתבססת כאמור על המודל של INTOSAI תוך ביצוע התאמות לתהליכים ולמנגנון שנקבעו בהחלטת הממשלה משנת 2019. להלן עיקרי מודל הבדיקה ששימש את משרד מבקר המדינה:

תרשים 7: המודל לביקורת מוכנות הממשלה בישראל להטמעת ה-SDGs בעבודתה שיושם בביקורת זו

התרשים בקובץ הדוח

בשנת 2015 כלל המדינות החברות באו"ם, ובהן ישראל, הסכימו - פה אחד - על אימוץ 17 יעדים אוניברסליים ובעלי חשיבות קריטית לאנושות ולסביבה, הכוללים יעדי משנה ומדדים לבחינת השגתם. התקופה להטמעת היעדים לפיתוח בר קיימה ולביסוסם במדיניות נוהגת של מדינות הוגדרה לשנים 2016 עד 2030. 

ממצאי הביקורת שביצע משרד מבקר המדינה בנושא מלמדים כי ממשלת ישראל הביעה מחויבות ליישומה של האג'נדה (בקבלת החלטת הממשלה משנת 2019), אך מחויבותה זו נותרה הצהרתית ותו לא. כך, במועד סיומה של ביקורת זו - בסימן עשור שחלף מאז ישראל קיבלה על עצמה את היעדים, ובפתחו של השליש האחרון לתקופת ההטמעה - אין מנגנון שיש בו כדי להבטיח תהליך הטמעה מוצלח של ה-SDGs בעבודת הממשלה. 

בביקורת עלה כי החלטת הממשלה, שהאחריות למימושה הוטלה על שר החוץ והשר להג"ס, בתיאום עם ראש המועצה הלאומית לכלכלה, לא יושמה מאז קבלתה: (א) מדדי פיתוח בר קיימה הרלוונטיים למדינת ישראל - לא פותחו; (ב) אינטגרטיביות בין גורמים בממשל ושיח בין הממשל לגורמים אזרחיים לשם הגברת המודעות לנושא - אינם מתקיימים כיום; (ג) מנגנון היישום שנקבע אינו תואם ליכולות הגופים שעליהם הוטלה האחריות או לסמכויות שהופקדו בידיהם; (ד) לפי החלטת הממשלה הערכת מצב אסטרטגית כלכלית-חברתית היא התנאי הראשוני וההכרחי לתהליך ההטמעה - אך יוני 2015 היה המועד האחרון שבו היא הוגשה ואושרה בממשלה; (ה) תקציבים ייעודיים למימוש התהליך - לא הוקצו; (ו) דיווח לממשלה בנושא מעולם לא נמסר, ודיווח לאו"ם נמסר באופן חד-פעמי (בשנת 2019); (ז) תוכניות יישום להטמעת היעדים - לא פותחו; (ח) קיימים פערים גם ביכולת איסוף המידע הנדרש לתהליך ההטמעה ובמדידתו.

משרד מבקר המדינה ממליץ למשרדי רה"ם, החוץ והג"ס לקבוע בראי הממצאים שהוצגו בדוח זה מנגנון ישים להטמעת היעדים לפיתוח בר קיימה בעבודת הממשלה בישראל. על מנגנון זה להבטיח תהליך הטמעה בר ביצוע - בהובלת גורם מתכלל, בעל סמכויות ויכולות מתאימות, תוך הקצאת המשאבים הנדרשים, במטרה לגבש תוכניות יישום קוהרנטיות ואינטגרטיביות שיקדמו שיתופי פעולה וייתנו מענה לצרכים רוחביים תוך ראייה אסטרטגית ולהבטיח ניטור ומעקב מדויקים בנוגע להשגת היעדים ודיווח עליהם בהתאם. משרד מבקר המדינה מדגיש שעל משרדי רה"ם, החוץ והג"ס לפעול למימוש אחריותם כקבוע בהחלטת הממשלה משנת 2019 עד אשר וככל שיקבעו מנגנון אחר להטמעת היעדים כאמור, ויפעלו לשינוי החלטת הממשלה בהתאם.    

מנכ"ל משרד רה"ם מסר כתגובה לממצאי הביקורת שהוא רואה חשיבות רבה ביישום החלטת הממשלה משנת 2019, ושבכוונתו לפעול ליישומה המיטבי לשם קיום תהליכי מדידה והערכה בישראל שיתאמו למסגרות המדידה הבין-לאומיות לטובת קידום פיתוח בר קיימה. 

היעדים לפיתוח בר קיימה הפכו מרכזיים בשיח הבין-לאומי - 190 מדינות הגישו לאו"ם 366 דיווחים לגבי המידה והאופן של יישום האג'נדה בשנים 2016 עד 2024; ו-73 מוסדות ביקורת עליונים (SAIs) ביצעו ביקורות מוכנות להטמעת היעדים. הצפי הוא שהערכים המגולמים ביעדים ימשיכו להיות אלה המנחים את השיח הבין-לאומי במישור החברתי, הציבורי והכלכלי למשך שנים קדימה. לישראל קיים פוטנציאל רב להיחשב מדינה מובילה בתחומים רבים, על פי אג'נדה 2030 והמדדים הקבועים בה, וראוי כי היא תמצה את התועלות הגלומות בהטמעת האג'נדה - למען הדור הנוכחי ולטובת הדורות הבאים.

​