הצורך בניהול כולל של התחומים האזרחיים בעת מלחמה עלה במלוא עוזו עוד בשנת 2006, כ-17 שנים לפני פרוץ מלחמת חרבות ברזל, במהלך מלחמת לבנון השנייה. לנוכח התוצאות החמורות והכואבות של אירועי שבעה באוקטובר, ומאחר שמאות אלפים מתושבי המדינה פונו או התפנו מבתיהם, מאות אלפים גוייסו לשירות מילואים ובעלי עסקים נקלעו לקשיים - עמדו לפני גופי הממשלה אתגרים כבדי משקל בזירה האזרחית, אשר הצריכו ניהול-על של פעולות גופי הממשלה, בין השאר כדי להבטיח שכל אחד מהתחומים האזרחיים ימשיך לתפקד ברציפות, כי יינתן המענה הממשלתי לעובדים ולבעלי עסקים וכדי להקל את ההתמודדות עם פגיעות שחווה הציבור, בפרט התושבים המפונים. באוקטובר 2024, שנה לאחר פרוץ המלחמה, עשרות אלפי תושבים עדיין היו מפונים מבתיהם, ומאות אלפים מתושבי הצפון התגוררו ביישובים המצויים תחת איום תדיר במהלך הלחימה ופעילותם מוגבלת, וזאת בין היתר על רקע הסלמה בעימות בחזית הצפונית בחודשים יולי עד ספטמבר 2024.
במשך 17 השנים שחלפו ממלחמת לבנון השנייה, הממשלה לא השלימה את הפעולות למינוי גוף בעל סמכות ואחריות כוללת לניהול הטיפול בעורף בשעת חירום. בהיעדר גוף בעל סמכות ואחריות כאלה, הממשלה קיבלה לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל החלטות הנוגעות לריכוז הטיפול הממשלתי בתחום האזרחי של המלחמה, אך החלטותיה לא השיגו את תכליתן ולמעשה התפוגגו. המנגנון לניהול התחום האזרחי, שעליו החליטה הממשלה כשלושה שבועות לאחר פרוץ המלחמה - הסמכת הקבינט החברתי-כלכלי, בראשות שר האוצר, לניהול מכלול הצרכים האזרחיים והקמת המשל"ט האזרחי לריכוז עבודת הקבינט, לא עלה על המסילה ולא יצא אל הפועל. הקבינט החברתי-כלכלי מיעט להתכנס במהלך המלחמה, עד סוף אוגוסט 2024, ובדיוניו המעטים לא דן בפעילות המשל"ט האזרחי או בתכלול פעילות משרדי הממשלה במלחמה.
על רקע החלטת הממשלה להסמיך את הקבינט החברתי-כלכלי לטפל בכל ההיבטים האזרחיים של המלחמה ולהקים משל"ט אזרחי, שאמור היה למלא תפקיד מרכזי ומהותי בניהול משימות הממשלה בשעת חירום, היה מקום שכל הגורמים הנוגעים בדבר במשרד האוצר ובנציבות שירות המדינה, יפעלו במהירות וביעילות האפשריות לצורך הקמת המשל"ט. ואולם, במבחן התוצאה, משרד האוצר - הנהלתו וגורמי המקצוע שבו וכן נציבות שירות המדינה, לא נתנו מענה על הקשיים במהלך הניסיון לממש את מדיניות השר לעניין הקמת משל"ט אזרחי ופעילותו בשעת המלחמה. שר האוצר מצידו לא פעל להבטחת יישום החלטתו בנושא.
כמו כן, משרד ראש הממשלה, בראשות מנכ"ל המשרד, לא פעל כמתחייב מתחום אחריותו - לטפל בעיתות שגרה וחירום בנושאים המצויים בתחומי אחריותם של כמה משרדי ממשלה שנדרש לקבל במהירות החלטות בעניינם וכן לטפל ביישום מדיניות הממשלה והחלטותיה ובכלל זה הכרעה במחלוקות בין-משרדיות. פורום המנכ"לים של משרדי הממשלה הופעל על ידי מנכ"ל משרד רה"ם ללא קביעת סדרי עבודה, שלא בהתאם להגדרת ייעודו, ללא קבלת החלטות שמקדמות מענה ישיר ומעשי על צרכים בזירה האזרחית והחל מאמצע דצמבר 2023 - לא בתדירות הנדרשת במצב חירום אזרחי.
בשעתה הקשה של מדינת ישראל החל מפרוץ מלחמת חרבות ברזל, הניהול הכולל של הצד האזרחי היה לקוי, חסר וחלש בגין שישה פערים יסודיים:
- היערכות לקויה לפני המלחמה להעמדת גורם מוביל אחד הנתמך במערך אופרטיבי לצורך ניהול הצד האזרחי של המלחמה;
- פעילותם הלכה למעשה של גופי החירום שפעלו תחת משרד הביטחון - רח"ל ופקע"ר ואי-מימוש "אחריות-העל" של שר הביטחון לטיפול בעורף, עקב אי-השלמת הטיפול הממשלתי בהקניית סמכויות מתאימות לגורם מוביל ומרכז;
- כישלון הניסיון להעמיד מבנה תפקודי יציב לאחר פרוץ המלחמה, ותחת זאת קיום מבנה משתנה, לא סדיר, אשר לבש ופשט צורה מפעם לפעם;
- פעולה מצומצמת ודלילה של הפורום המדיני המוביל - הקבינט החברתי-כלכלי;
- פעולה לא אפקטיבית של פורום המנכ"לים בראשות מנכ"ל משרד רה"ם;
- המל"ל לא סיפק באמצעות המנ"ל את תמונת המצב הלאומית והאינטגרטיבית בזמן המלחמה - בפרט בהיבטי הטיפול האזרחי, כנדרש ממנו.
מאפיינים אלה של הניהול הכולל היו תשתית רעועה לטיפול הממשלה בצורכי הציבור במהלך המלחמה. זאת, עקב מחדל מתמשך של ממשלות ישראל מאז מלחמת לבנון השנייה לרבות הממשלה ה-37 בראשות ח"כ בנימין נתניהו, אשר לא השלימו את הפעולות להסדרת סמכות ואחריות כוללת לניהול ההיבטים האזרחיים של הטיפול בעורף בעת מלחמה ולהסדרת פעילותו.
האחריות לממצאים העיקריים שעלו בדוח זה, מוטלת על הגורמים האלה:
- ראש הממשלה ח"כ בנימין נתניהו - אשר במשך שנות כהונתו לא הבטיח על ידי שימוש בסמכויותיו, ובכלל זאת סמכותו לקבוע את סדר היום של הממשלה, מתן מענה על החסר היסודי הידוע מאז מלחמת לבנון השנייה בהסדרת הסמכויות לניהול ההיבטים האזרחיים בעת חירום; ובפרט לא הוסדרו באופן מלא הסמכות והאחריות הכוללת לניהול ההיבטים האזרחיים של הטיפול בעורף בעת מלחמה. לצד האמור יוער כי גם ראשי הממשלה מר נפתלי בנט בשנת כהונתו מיוני 2021 ועד יוני 2022, וח"כ יאיר לפיד בתקופת כהונתו (כראש ממשלה חלופי במהלך שנה, וכראש ממשלה בתקופה של חצי שנה לאחר התפזרות הכנסת, מיוני 2022 ועד דצמבר 2022) לא פעלו בנושא.
- שר הביטחון בתקופת הביקורת מר יואב גלנט ושרי הביטחון שקדמו לו אשר עמדו בראש גופי החירום הפועלים במשרד הביטחון ובצה"ל - רח"ל ופקע"ר - אשר לא השכילו להסדיר את מעמדם של גופי החירום במשך שנים. ולפיכך, על רקע החסר החמור במינוי גוף ממשלתי בעל סמכות ואחריות כוללת לניהול הטיפול בעורף, גופי חירום אלו והעומדים בראשם לא נתנו הלכה למעשה מענה מספק על פערים שונים במהלך מלחמת חרבות ברזל. רח"ל לא היוותה גוף חירום לאומי, המנהל את ההיבטים האזרחיים של הטיפול בעורף בעת המלחמה, ופקע"ר, שהוא גוף בעל משאבים גדולים ביותר, אשר מופקד על ההתגוננות האזרחית ואמון על התמיכה בעורף האזרחי בזמן חירום ונדרש בידי הממשלה להקצות כוח אדם לתמיכה בפעולות רח"ל בנוגע לקליטת מפונים במתקנים, לא נתן מענה לצורכיהם של המפונים ותפקיד נציגיו באתרי המפונים לא היה ברור.
- שר האוצר ח"כ בצלאל סמוטריץ' - על שלא השתמש בסמכויותיו כמי שעומד בראש הקבינט החברתי-כלכלי, לצורך הפעלת המנגנון שעליו החליטה הממשלה לטיפול בהיבטים האזרחיים של המלחמה; ועל שכשל ביישום החלטת הממשלה, אשר היה שותף לקבלתה, בדבר הקמת המשל"ט האזרחי והפעלתו ועל שלא פעל לשוב לממשלה ולדווח על כך, כדי לפעול לכך שהממשלה תקבל החלטה בדבר הגורם אשר יופקד על ניהול ההיבטים האזרחיים במלחמה. לנוכח התמשכות הכשל על פני חודשי המלחמה, היה על ראש הממשלה להידרש לנושא, כדי להביא ליישום את החלטת הממשלה בכל הנוגע להובלת הטיפול בתחום האזרחי במהלך חודשי המלחמה.
- כמו כן משרד מבקר המדינה מעיר למנכ"ל משרד ראש הממשלה מר יוסי שלי - על האופן שבו הפעיל את פורום המנכ"לים של משרדי הממשלה - בין השאר ללא קביעת סדרי עבודה וללא קבלת החלטות המקדמות מענה כולל על צרכים בזירה האזרחית. לליקויים בפעולות פורום המנכ"לים היו השלכות שפגעו בטיפול הממשלתי הכולל בתחום האזרחי במהלך המלחמה.
לצד האחריות לממצאים העיקריים שעלו בדוח והערת המבקר כאמור, הרי שבמבחן התוצאה, משרד האוצר - הנהלתו וגורמי מקצוע שבו, לרבות בתחום המינהלי והמשפטי, הממונה על השכר וכן נציבות שירות המדינה, לא הצליחו להביא ליישום של החלטת הממשלה להקים את המשל"ט ולהפעילו בשעת מלחמה ולא נתנו מענה על קשיים במהלך הניסיון לממש את מדיניות השר לעניין הקמת משל"ט אזרחי ופעילותו בשעת המלחמה.
מדינת ישראל נמצאת בעיצומה של מלחמה נרחבת מתמשכת. על כן על הדרג המדיני, ובפרט ראש הממשלה, שר האוצר ושר הביטחון, וכן מנכ"ל משרד רה"ם, המל"ל ורח"ל, לנקוט לאלתר את כל הפעולות הנדרשות כדי להביא לתיקון הליקויים המפורטים בדוח ביקורת זה. פעולה מהירה ותכליתית לתיקון הליקויים חיונית ביותר כדי לבסס מערך ניהול ממשלתי כולל ואיכותי של ההיבטים האזרחיים במלחמה, כדי שמדינת ישראל תנהל כראוי את ההיבטים האזרחיים של המלחמה המתמשכת בעת הזו ותהיה ערוכה לאירועים המלחמתיים הבאים כמו גם לאירועי חרום אחרים.