עמדות בכירים בדרג המדיני ובדרג הצבאי בנוגע לתפיסת הביטחון הלאומי
"אירועי 7.10.2023 הובילו לשינוי יסודי של הבנת הביטחון ותחושת הביטחון במדינת ישראל. שינוי זה ידרוש התאמה מן היסוד של תפיסת הביטחון הלאומי, ובתוך כך שינוי מהותי באופן בו אנו בונים את כוחנו הביטחוני לעתיד"
ראש הממשלה ח"כ בנימין נתניהו, בדיון בנוגע לתקציב הביטחון ובניין הכוח הביטחוני, ינואר 2024
"... ניתן כבר לעמוד על מספר תובנות מובהקות שעלינו להפיק מאירועי ה-7 באוקטובר 2023 ומהמלחמה עד כה. ביניהם: א. מלחמת 'חרבות ברזל' תהווה נקודת מפנה בתפיסת הביטחון הלאומית של ישראל... "
שר הביטחון דאז יואב גלנט, מכתבו לראש הממשלה, ינואר 2024
"חשוב שיהיה לכל זירה מצפן מדיני-ביטחוני, שהוא מהווה תפיסה ומכווין את צה"ל ואת גופי הביטחון, ובכלל זה את הכנתן של תוכניות אופרטיביות ותהליכים סדורים של בניין כוח רב-שנתי. בהינתן מצב שבו אין מצפן מדיני-ביטחוני לכל זירה שקובע סדרי עדיפויות, תורם לקבלת החלטות ומכווין את צה"ל ואת גופי הביטחון, קשה לדרג המדיני לאתגר את המערכות הביטחוניות ובסוף צה"ל, שהוא גוף דומיננטי מאוד, מוביל את הביטחון הלאומי"
ראש הממשלה לשעבר נפתלי בנט, בפגישתו עם צוות הביקורת, מרץ 2024
"מטרתה של תפיסת ביטחון היא להכווין את צה"ל ואת גופי הביטחון ולהכתיב להם דפוסי עבודה. הדרג המדיני לא גיבש תפיסת ביטחון, והוא מתקשה לנהל ולאתגר את הדרג הצבאי"
ח"כ ושר הביטחון לשעבר אביגדור ליברמן, בפגישתו עם צוות הביקורת, ינואר 2024
"ללא תפיסת ביטחון הדרג המדיני מתקשה לאתגר את צה"ל ולבחון את תקציב הביטחון בראי ההכוונה של הדרג המדיני... תפיסת ביטחון היא כלי חשוב שיכול לסייע לדרג המדיני.
בדיוני הקבינט המדיני-ביטחוני הצבא מעלה לדיון את החלופות שהוא מעוניין בהן, ולכן נוצר מצב בעייתי שבו הקבינט הוא לרוב תוצאתי"
שר האוצר וחבר הקבינט המדיני-ביטחוני בצלאל סמוטריץ', בפגישתו עם צוות הביקורת, יולי 2024
"עלינו לתקף את תפיסת הביטחון ולהפוך אותה למסמך מכונן שישמש 'מצפן' בפני מקבלי ההחלטות. זהו לקח מה-7.10 להתמודדות עם האיומים הפרוסים בפני המדינה"
ח"כ ושר הביטחון לשעבר בני גנץ, בתגובתו על ממצאי הביקורת, נובמבר 2024
"היעדר התפיסה הוא ליקוי מתמשך. הדרג המדיני לדורותיו 'בורח מאחריות' לספק מעטה תפיסתי, ובהיעדר אסטרטגיה הדרג המדיני משחרר את עצמו מחשיבה ומאחריות"
ח"כ והרמטכ"ל לשעבר רא"ל (במיל') גדי איזנקוט, בפגישתו עם צוות הביקורת, יולי 2024
"בפועל לא נקבעה בישראל תפיסת ביטחון מכיוון שלדרג המדיני לדורותיו נוח פוליטית שלא להכריע בסוגיות משמעותיות, דוגמת סוגיית הפלסטינאים. נוח יותר לפוליטיקאים לחיות באזור אפור ולא לאסוף מידע וידע, לחשוב ולהתמודד עם המצב... צה"ל מעצב תוכניות עבודה בעצמו, ללא הכוונה של הדרג המדיני הנבחר, ובכלל זה מגדיר סדרי עדיפויות וקובע את תמהיל התקציבים והמשאבים"
ח"כ לשעבר ויו"ר ועדת המשנה לתפיסת הביטחון ובניין הכוח של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת לשעבר עפר שלח, בפגישתו עם צוות הביקורת, ינואר 2024
סיכום
תפיסת ביטחון קובעת יעדים אסטרטגיים וסדרי עדיפויות; מסייעת לתיאום בין גופי הביטחון; משמשת מצפן לבניין הכוח של צה"ל ושל יתר גופי הביטחון ולהפעלת כוח על ידיהם; תומכת בקבלת החלטות מתוך הבנת יכולות הצבא והתאמת המטרות לאמצעים; יוצרת שפה משותפת בין הדרג המדיני לגופי הביטחון; ותומכת בקבלת החלטות לגבי הקצאת התקציב. תפיסת ביטחון לאומי חשובה במיוחד למדינת ישראל, מדינת הלאום של העם היהודי, עקב היותה מוקפת אויבים ומצויה במלחמת קיום מתמשכת.
מאז קום המדינה נעשו ניסיונות הן על ידי הדרג המדיני הן על ידי מערכת הביטחון לגבש ולאשר תפיסת ביטחון לאומי, ניסיונות שממחישים את הבנתם כי הדבר חשוב ונדרש למדינת ישראל. בין הניסיונות הרשמיים הבולטים - גיבוש תפיסת ביטחון עדכנית לישראל משנת 1998 ביוזמת שר הביטחון דאז יצחק מרדכי ובריכוז מנכ"ל משרד הביטחון דאז דוד עברי; גיבוש תפיסת הביטחון של ישראל והתאמתה למציאות המשתנה בשנת 2006 ביוזמת שר הביטחון דאז שאול מופז ובראשות השר לשעבר, דן מרידור; גיבוש תפיסת הביטחון של ישראל והתאמתה למציאות העדכנית בשנת 2017 על פי מינוי מנכ"ל משרד הביטחון דאז האלוף (במיל') אודי אדם את סגן הרמטכ"ל דאז האלוף יאיר גולן וגיבוש תפיסת ביטחון ועקרונות למדיניות ביטחון בשנת 2021 על ידי האגף הביטחוני-מדיני במשרד הביטחון לבקשת מנכ"ל משרד הביטחון דאז אלוף (במיל') אמיר אשל. ואולם ראשי הממשלה, הקבינט המדיני-ביטחוני או הממשלה מעולם לא אישרו תפיסת ביטחון לאומי רשמית ולא פרסמו לציבור מסמך בנוגע לאסטרטגיית הביטחון הלאומי של המדינה, כנהוג במדינות מערביות שונות, כגון ארה"ב, בריטניה, גרמניה, צרפת ויפן. זאת בין היתר משום שתפיסה רשמית מחייבת את הדרג המדיני לקבוע סדרי עדיפויות, לעיתים גם בנושאים שנויים במחלוקת שהוא אינו מעוניין להכריע לגביהם, וכן מייצרת אחריותיות (Accountability) של הדרג המדיני כלפי אזרחי המדינה.
אף שראש הממשלה בנימין נתניהו יזם כתיבה של תפיסת ביטחון לאומי למדינת ישראל בשנים 2017 - 2018 ופעל להטמעתה באמצעות הצגתה לקבינט המדיני-ביטחוני ולגופי הביטחון ולעדכונה ולמתן דירקטיבות לגופי הביטחון על בסיס תפיסתו, הוא לא סיים את אשר החל ולא הביא לידי אישור תפיסת ביטחון לאומי רשמית למדינת ישראל ואף לא הביא לקבלת החלטה מחייבת בנוגע לאבן היסוד של יישום התפיסה - שינוי בסדרי העדיפויות הלאומיים והקצאת תוספות תקציב ניכרות לצורכי הביטחון על חשבון צרכים אחרים; זאת, חרף החשיבות שהוא ייחס לנושא והעובדה שהוא עצמו הכיר בצורך שבו. בכך הוא לא מימש את אחריותו בנושא ותפיסתו נותרה ללא יכולת לממשה כהלכה וללא תוקף מחייב.
בהיעדר תפיסת ביטחון לאומי מאושרת רשמית ובעלת תוקף מחייב, שמגובה בהקצאת משאבים לאומיים בהתאם לסדרי עדיפויות, יכולתו של הדרג המדיני להכווין את צה"ל בראייה אסטרטגית ארוכת טווח, לאתגר אותו ולפקח עליו לוקה בחסר ובמקרים מסוימים לא קיימת. אף בדוח ועדת נגל לבחינת תקציב מערכת הביטחון ובניין הכוח מדצמבר 2024 צוין כי הכיוונים המרכזיים בתוכניות העבודה של צה"ל מוכוונים בעיקר על ידי ראשי מערכת הביטחון, ואילו ההשפעה של הדרג המדיני אינה מספקת, ממוקדת בתחומים מצומצמים מאוד, ובשלבים מאוחרים כשההשפעה כבר שולית. במצב זה, אף שהדרג המדיני הוא האחראי לגורל המדינה, יש לו קושי לעצב את תהליכי התכנון המרכזיים בצה"ל. במבחן התוצאה צה"ל נדרש לתכנן את תוכניות העבודה שלו ואת בניין הכוח שלו בעיקר בהתאם לאופן שבו הוא מבין את המצב או על פי דירקטיבות הדרג המדיני, שעשויות להשתנות עם החילופים התכופים של ממשלות ישראל ואינן נשענות על תפיסת ביטחון סדורה. גם גופי ביטחון אחרים בנו מנגנוני עבודה להתמודדות עם מצב של היעדר תפיסת ביטחון סדורה ורשמית - הם גוזרים את הדירקטיבה של הדרג המדיני המכהן ו"מלקטים" את התייחסויותיו, ולפיה בונים את תהליכי העבודה המרכזיים, כל גוף בדרכו. במצב זה, גוברים הסיכונים להיעדר הגדרה ברורה של האינטרסים הלאומיים של מדינת ישראל; להיעדר סנכרון והסדרה בין גופי הביטחון בנוגע לתחומים שבאחריותם ובסמכותם; להיעדר קביעה מחייבת של הדרג המדיני בנוגע לסדרי העדיפויות לעניין ההתמודדות עם איומים ואתגרים; להיווצרות מרחב פרשנות עצמאי של כל גוף לגבי הנדרש והמצופה ממנו, דבר שעלול להוביל לסיטואציות של חוסר התאמה ואף סתירה בנוגע למטרות שאינן מוצהרות באופן רשמי ופומבי של הדרג המדיני ולהחמצה של תהליכי עומק ואירועים משמעותיים המתרחשים בסביבה האסטרטגית, כגון היווצרות אזורי עיוורון לגבי איומים המצריכים מתן מענה, הערכת חסר או יתר של האיומים והאתגרים שעימם מתמודדת המדינה.
ייתכן שאילו היה מתקיים תהליך עיתי וסדור של גיבוש תפיסת ביטחון לאומי ואישורה באופן רשמי, הדרג המדיני והדרג הביטחוני היו מקיימים תהליכי חשיבה סדורים ודנים ומכריעים בשאלות יסוד ביטחוניות כגון הגישה העקרונית להתמודדות עם איומים רב-זירתיים בגבולות המדינה והרחק ממנה, וזאת תוך הבנת המגבלות של ההישגים האפשריים במלחמה א-סימטרית וההשפעה של מלחמות ארוכות על חוסנה של המדינה, הבנת רמת הכשירות והמוכנות של צה"ל ושל יתר גופי הביטחון בטווח המיידי ובטווח הארוך, הבנת הפערים ככל שקיימים ביכולת לתת מענה על איומים והמשמעויות הנובעות מכך ועוד. כפועל יוצא מכך, כנגזרת מגיבוש תפיסת ביטחון לאומי, ייתכן שהייתה מוגדרת אסטרטגיה אחרת לגבי אופן ההגנה על גבולות המדינה, לרבות לגבי הסד"כ הנדרש ואופן הפעלתו, אשר היו מביאים את צה"ל להיערכות טובה יותר בהגנה על גבול עזה ב-7.10.23.
על ראש הממשלה להוביל יחד עם הקבינט המדיני-ביטחוני או הממשלה תהליך סדור של גיבוש תפיסת ביטחון לאומי כתובה; שבמסגרתו הם יקבעו בין היתר את האינטרסים הלאומיים של המדינה בהיבטים ביטחוניים, מדיניים, כלכליים וחברתיים-תרבותיים, את יעדי-העל שלה ואת סדרי העדיפויות שלה בראייה כוללת; ולאחר מכן עליהם לאשר את תפיסת הביטחון הלאומי ולתת לה תוקף רשמי. עוד מומלץ כי ראש הממשלה יפרסם לציבור בחתימתו את תפיסת הביטחון הלאומי הרשמית, זאת כחלק מיישום עקרון האחריותיות של הממשלה כלפי אזרחיה. נוסף על כך, מומלץ כי תפיסת הביטחון הלאומי שתאושר תשמש את הדרג המדיני בין היתר לקבלת החלטות בנושאי בניין הכוח והפעלתו והקצאת משאבים.
מתקפת הפתע הרצחנית על ישראל של ארגון הטרור חמאס ב-7.10.23 המחישה קריסה באחת של שלושה עקרונות היסוד: ההרתעה, ההתרעה וההגנה, שהם שלושה מארבעת עקרונות היסוד של תפיסת הביטחון הבלתי רשמית שהשתרשה בישראל המבוססת על משנתו של דוד בן-גוריון. קריסת העקרונות היא תמרור אזהרה מהדהד בנושא האיזונים שבין העקרונות, ובפרט בין עקרון ההתרעה לעקרון ההגנה. הישענות על התרעה ללא היערכות מספקת להגנה על גבולות המדינה עלולה להביא לתוצאות טרגיות ולהישנות אירועי 7.10, ואף חמור מכך.
משרד מבקר המדינה ממליץ כי נוכח אירועי 7.10, ראש הממשלה יבחן יחד עם הקבינט המדיני-ביטחוני או הממשלה, במסגרת גיבושה של תפיסת ביטחון לאומי סדורה, את האיזונים הנכונים בין עקרון ההרתעה, עקרון ההתרעה ועקרון ההגנה, וכן את אופן התאמת מימושם של עקרונות אלה לנסיבות המשתנות ולמאפייני האיומים במציאות הקיימת והצפויה, מתוך הבנה שלא תמיד תהיה התרעה ו"קו המגע לעולם ייפרץ". גיבושה של תפיסת ביטחון עדכנית אינה יכולה להבטיח כי לא יישנו אירועים דוגמת אירועי 7.10. ואולם עצם קיומו של תהליך עיתי וסדור לבחינה של תפיסת הביטחון הלאומי העדכנית יסייע לדרג המדיני, בשילוב הדרג הביטחוני, לבחון הנחות יסוד, לברר לעומקן שאלות מהותיות כגון האם האויב מורתע והאם המודיעין מספק, להגדיר יעדים ולבחון את היכולת להשיגם, לנהל סיכונים ולהגדיר מהו הסיכון השיורי שמדינת ישראל יודעת להתמודד איתו, להקצות משאבים בהתאם לכך וליצור שיח ושפה משותפת בין הדרגים השונים.
יצוין כי לקראת סיום הביקורת ולאחר שנשלחה טיוטת הדוח להתייחסות נחקק ביוני 2025 חוק אסטרטגיית הביטחון הלאומי, התשפ"ה-2025. על פי חוק זה, עם כינונה של ממשלה חדשה, יגבש המל"ל את הצעת האסטרטגיה המדינית-ביטחונית של מדינת ישראל, שתתייחס להנחות היסוד בנוגע לאתגרים ולהזדמנויות המדיניים והביטחוניים הניצבים בפני מדינת ישראל, יפורטו בה האיומים והאתגרים ודירוגם וכן האמצעים והדרכים להתמודד עימם, לרבות הצגת חלופות לפירוט האמור. עוד נקבע בחוק כי הממשלה או הקבינט המדיני-ביטחוני יאשרו את האסטרטגיה המדינית-ביטחונית בתוך חמישה חודשים מיום כינון ממשלה חדשה, לאחר שהונחה לפניה הצעת אסטרטגיית הביטחון הלאומי שגיבש המל"ל והוצגו בפניה החלופות.