דבר מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור ונשיא יורוסאי (EUROSAI)
הבינה המלאכותית - AI - אינה עוד סוגיה עתידית. כבר היום היא משנה את אופן פעולתן של ממשלות, את הדרך שבה ניתנים שירותים לציבור, את תהליכי קבלת ההחלטות ואת מערכת היחסים שבין האזרח למדינה. טכנולוגיות בינה מלאכותית מאפשרות למדינה לשפר שירותים, לחסוך משאבים, להאיץ תהליכים ולסייע לה להתמודד עם אתגרים מורכבים. ואולם לצד ההזדמנות הגדולה שהן מספקות, טמונים בהן גם סיכונים ממשיים: פגיעה בפרטיות, יצירת הטיות ואפליה, שימוש בלתי מוסדר בנתונים, תלות בספקים חיצוניים, חולשות אבטחת מידע, היעדר שקיפות וקושי בקביעת האחריות כאשר החלטות ציבוריות נתמכות במערכות אלגוריתמיות.
על רקע זה יזם משרד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור של ישראל, במסגרת יורוסאי - ארגון מוסדות הביקורת העליונים של אירופה, שמבקר המדינה של ישראל מכהן כנשיאו - ביקורת מקבילה רב-לאומית בנושא היערכות ממשלות למהפכת הבינה המלאכותית, בהובלת משרד מבקר המדינה של ישראל. המדובר בביקורת נוספת על הדוח שפרסמתי בנובמבר 2024 בנושא ההיערכות הלאומית בתחום הבינה המלאכותית. בביקורת הרב-לאומית שממצאיה מתפרסמים בדוח זה השתתפו מוסדות ביקורת עליונים מ-12 מדינות: צרפת, איטליה, שווייץ, פולין, רומניה, סלובקיה, אסטוניה, ליטא, לטביה, אלבניה, צפון מקדוניה וישראל. עצם קיומה של ביקורת מקבילה בתחום דינמי, חדשני ורב-מערכתי זה מבטא את תפקידם המשתנה של מוסדות ביקורת המדינה: לא להמתין עד שהסיכונים יתממשו, אלא לבחון כבר בשלב ההיערכות אם המדינה בונה את התשתיות, הכללים והיכולות שיאפשרו שימוש אחראי, בטוח ומועיל בטכנולוגיה.
בביקורת נבחנה מוכנות הממשלות בתשעה תחומים מרכזיים: אסטרטגיה לאומית, תקציבים, אסדרה (רגולציה), תשתיות, אבטחת מידע, בשלות דיגיטלית וממשל נתונים, פרויקטים ממשלתיים, הון אנושי ועיבוד שפה טבעית. התמונה הבין-לאומית שעלתה מן הביקורת היא של ביצוע פעולות להיערכות במדינות מסוימות, אך לא בכולן. מדינות רבות כבר פועלות לקידום השימוש בבינה מלאכותית, אך רמת המוכנות שלהן תלויה ביכולת לחבר בין חזון אסטרטגי, תקציב, תשתיות מחשוב, ממשל נתונים, הון אנושי, אסדרה ובקרה. במקום שבו רכיבים אלה מתקדמים בנפרד - האסטרטגיה נותרת לעיתים בגדר הצהרה, התקציב אינו מתורגם לתוצרים, והפרויקטים אינם הופכים ליכולת ממשלתית רחבה ובת-קיימה.
בכל הנוגע לישראל עולה תמונה מורכבת. מצד אחד, ישראל נכנסת למהפכת הבינה המלאכותית מנקודת פתיחה מתקדמת. היא נהנית מסביבה כלכלית טכנולוגית (ecosystem) מפותחת, מיכולות מחקר ופיתוח, מהון אנושי איכותי ומתעשיית חדשנות משמעותית. בדירוגים בין-לאומיים שונים ישראל נמנית עם מדינות בעלות פוטנציאל גבוה בתחום הבינה המלאכותית, ובפרט בתחומי המחקר, הפיתוח והכישורים האנושיים. כמו כן נמצאו בישראל יוזמות ממשלתיות חשובות: קידום פרויקטי בינה מלאכותית בשירות הציבורי, מיפוי השימושים הממשלתיים בבינה מלאכותית, פעילות בתחום עיבוד השפה הטבעית בעברית ובערבית, מדיניות בתחום עקרונות האסדרה והאתיקה וקיומן של יוזמות בתחום ממשל הנתונים ושיתוף המידע.
מצד אחר, דווקא לנוכח נקודת פתיחה זו בולטים הפערים ביכולת הממשלתית לתרגם את היתרון הלאומי לתוכנית פעולה ממשלתית כוללת, מתואמת ובת ביצוע. אומנם בספטמבר 2025, במסגרת החלטת הממשלה 3375, אימצה הממשלה את המלצות ועדת נגל והורתה על הקמת המטה הלאומי לבינה מלאכותית במשרד ראש הממשלה. החלטה זו קבעה כי המטה יפעל בתיאום עם מערך הדיגיטל הלאומי בכל הנוגע להטמעת הטכנולוגיה במגזר הציבורי. אולם בביקורת עלה כי בישראל טרם אושרה, נכון למועד סיום הביקורת, תוכנית לאומית ארוכת טווח ומקיפה בתחום הבינה המלאכותית, הכוללת חזון, יעדים, אבני דרך, אחריות ממשלתית ברורה, לוחות זמנים, תקציב ומנגנוני מדידה ובקרה. ישראל פעלה בשנים ייעודיות או שילבו את התחום בתוכניות דיגיטליות רחבות, בלט הצורך בגיבוש מסגרת ממשלתית מחייבת שתעגן את התחום כמאמץ לאומי מתמשך לרבות גיבוש אסטרטגיה ותוכנית לאומית כוללת.
פער נוסף שליווה את הטיפול בנושא הוא הפער שבין תקצוב לבין מימוש. גם כאשר אושרו תקציבים משמעותיים, מימושם היה חלקי, ובתחומים מסוימים נמוך במיוחד. הדבר בלט בתחום תשתיות המחשוב המתקדמות, ובפרט מחשוב-על ותשתיות לאימון מודלים גדולים - רכיבים שהם תנאי בסיסי למחקר, לפיתוח ולהטמעה ממשלתית של בינה מלאכותית בקנה מידה רחב. ממצאי הביקורת מלמדים כי תשתית אינה עניין טכני בלבד; היא קובעת מה המדינה מסוגלת לפתח, באיזה קצב, באיזו רמת עצמאות ובאיזו רמה של בקרה על מידע רגיש ושירותים חיוניים.
גם בתחום ממשל הנתונים נדרש חיזוק. בינה מלאכותית ממשלתית תלויה בנתונים איכותיים, זמינים, מתועדים, מאובטחים וניתנים לשיתוף בין משרדי ממשלה. בישראל קיימת מדיניות לשיתוף מידע, אך קיימים חסמים של ממש: תהליכי אישור ממושכים, מגבלות אסדרתיות ובירוקרטיות, פערי אכיפה, מערכות מידע שאינן מתממשקות זו עם זו ותלות בתהליכים ידניים. בהיעדר אסטרטגיית נתונים ממשלתית סדורה ומדידה קשה להפוך את מאגרי המידע הממשלתיים לתשתית אמינה לשימוש חוזר בנתונים, לניתוח מתקדם שלהם ולהטמעת בינה מלאכותית אחראית בשירות הציבורי.
נודעת חשיבות להון האנושי בשירות הציבורי. ישראל חזקה בהון אנושי טכנולוגי ובמחקר, אך בקרב גורמי הממשלה נדרשת גם יכולת אחרת, משלימה: עובדי ציבור, מנהלים, מאסדרים, אנשי רכש, יועצים משפטיים, אנשי אבטחת מידע ומבקרי פנים המסוגלים להבין את טכנולוגיית הבינה המלאכותית לעומקה, להעריך את סיכוניה, לפקח על ספקים חיצוניים ולוודא שהשימוש בה משרת את הציבור. הכשרה נקודתית אינה מספיקה; נדרשת מדיניות רוחבית לפיתוח אוריינות וכשירות בתחום זה בשירות הציבורי.
ניתן אפוא לסכם: ישראל היא מהמדינות המובילות בתחומי החדשנות, המחקר וההון אנושי בתחום הבינה המלאכותית, אך הפער המרכזי הוא ביכולת הממשלתית לתרגם את היתרון הזה לאסטרטגיה סדורה, לתשתיות נדרשות, לממשל נתונים ולהטמעה רחבה ואחראית בשירות הציבורי. זהו פער שאפשר וצריך לצמצם. לשם כך נדרשים הנהגה ממשלתית ברורה, תוכנית לאומית מאושרת הכוללת יעדים, אבני דרך ותקציב רב-שנתי, מנגנוני מדידה ובקרה, תשתיות מחשוב ונתונים, אסדרה מותאמת סיכון והכשרה שיטתית של עובדי הציבור. למטה הלאומי לבינה מלאכותית חשיבות מרכזית בקידום נושאים אלו.
אני מבקש להודות לכל מוסדות הביקורת העליונים שהשתתפו בביקורת המקבילה ולצוותי הביקורת שתרמו לגיבוש תמונה השוואתית רחבה, מקצועית ורלוונטית. שיתוף פעולה זה ממחיש את הערך המוסף של יורוסאי ושל מוסדות הביקורת העליונים בעידן של שינוי טכנולוגי מואץ. תפקידנו לוודא כי תהליכי האימוץ וההטמעה של טכנולוגיות חדשניות אלה ייעשו בדרך שמגינה על זכויות האדם, מחזקת את אמון הציבור, מבטיחה שימוש אחראי במשאבי המדינה ומקדמת שירות ציבורי איכותי, יעיל ומועיל, בטוח ושקוף יותר.
מתניהו אנגלמן
מבקר המדינה
ונציב תלונות הציבור
סיוון התשפ"ו, יוני 2026