בשנת 2009 העסיקה עיריית ראשון לציון (להלן - העירייה) כ-4,200 עובדים בכ-5,400 משרות, מהן כ-1,820 משרות ייעודיות (בתחום החינוך והרווחה) וכ-3,580 משרות מוניציפליות. בשנים 2009 ו-2010 קלטה העירייה 506 עובדים חדשים. מרבית העובדים שנקלטו הם עובדי הוראה, עובדים סוציאליים כשירים ועובדים אחרים שהעסקתם לא חייבה פרסום מכרז. באותן שנים פרסמה העירייה 218 מכרזים לאיוש משרות פנויות.
בפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות) ובתקנות העיריות (מכרזים לקבלת עובדים), התש"ם-1979 (להלן - תקנות המכרזים או התקנות), נקבעו הוראות בדבר דרכי מינוי עובדים. ההוראות נועדו להבטיח כי עירייה תאייש משרות פנויות בתחום שיפוטה משיקולים ענייניים בלבד לפי כישוריהם המקצועיים של המועמדים, ולכל מועמד תינתן הזדמנות שווה לזכות במשרה.
פעולות הביקורת
בחודשים אוקטובר-נובמבר 2010 בדק משרד מבקר המדינה את המכרזים שפרסמה העירייה לאיוש משרות פנויות הטעונות מכרז. נבדקו הליכיהם, תנאיהם, ניהולם ומינוי ועדות הבחינה.
עיקרי הממצאים
1. על פי נוהל גיוס עובדים ומיונם (להלן - נוהל גיוס עובדים) של העירייה, לצורך איוש משרות פנויות בעירייה יש לפרסם מכרז פנימי לפני שיפורסם מכרז פומבי.
הדבר נועד לאפשר קידום של עובדי עירייה קבועים, אלא אם כן קבע ראש העירייה אחרת. הנוהל מקנה לראש העירייה שיקול דעת בלתי מוגבל לעניין ההחלטה אם לאייש משרה רק באמצעות מכרז פומבי או להקדים לכך פרסום מכרז משולב פנימי-חיצוני (מכרז פומבי). לא נקבעו כללים או אמות מידה שמטרתם ליצור אחידות בנושא.
2. אף שהעירייה והתאגידים העירוניים הם גופים משפטיים נפרדים, טיפלה העירייה באיוש משרות פנויות בתאגידים העירוניים וקיימה מכרזים פנימיים לאיושן.
3. במכרזים פנימיים שהיו מיועדים לאקדמאים נכללה התחייבות של המועמדים לסיים את הלימודים בתוך פרק הזמן שנקבע. לנוכח העובדה שבמכרזים נכללו תנאי סף שהמועמדים יידרשו לעמוד בהם בעתיד, היה ראוי שייקבע בהם מפורשות כי רק מועמדים שיעמדו בהם - במסגרת פרקי הזמן שנקבעו - ימונו מינוי קבע לתפקיד. העירייה נתנה למועמדים אפשרות להשלים תואר אקדמי בתוך שלוש שנים ובכך ויתרה על תנאי מהותי מתנאי המכרז שאינו מתיישב עם עצם הדרישה בנוגע להשכלתם של המועמדים ואפשרה גם למי שטרם החל את לימודיו האקדמיים להתמודד במכרז כמועמד שווה ערך למועמדים שהשלימו את השכלתם האקדמית.
בהיעדר קובץ ניתוח עיסוקים בידי העירייה שאמור להיות בסיס לדרישות הנקבעות בכל מכרז, עלול להתעורר חשש להתאמת דרישות הסף לכישוריו של מועמד מסוים, כדי לסייע בעקיפין לבחירתו לתפקיד.
פרק הזמן לסיום הלימודים האקדמיים שנדרש ממועמדים שאינם עומדים בתנאי ההשכלה הנדרשת במכרזים לא היה אחיד לגבי תפקידים דומים ובדרגות דומות ולא נמצא הסבר להבדלים בעניין זה.
4. ראש העירייה מינה לוועדת בחינה למכרזי מנהלי בתי ספר נציג ציבור שהייתה לו זיקה פוליטית אליו, אף שלפי הדרישות שנקבעו בתקנות המכרזים ובנוהל גיוס עובדים של העירייה, אין לכלול בהרכב ועדות הבחינה נציגי ציבור שיש להם קשר לנבחרי ציבור או לפעילים פוליטיים. אותו נציג ציבור השתתף בכל ישיבות ועדת הבחינה למכרזי מנהלי בתי ספר.
5. בפרוטוקולים של המכרזים לא צוינו נימוקי ההחלטות של ועדות הבחינה, ומכל מקום לא ניתן ללמוד מהם מדוע נבחר למשרה מסוימת מועמד זה או אחר, כפי שנקבע בפסק דין של בית המשפט העליון . בהיעדר נימוקים לא ניתן לפקח על החלטות הוועדה ולבקרן, ולא ניתן לדעת אם שיקוליה היו ענייניים ואם אכן נבחר במכרז המועמד בעל הכישורים הטובים ביותר לתפקיד.
6. בדוח ביקורת משנת 2001 שעסק בקבלת עובדים בעיריית אשדוד המליץ מבקר המדינה למשרד הפנים לשקול לפרסם הנחיות לנימוק בחירותיהן של ועדות בחינה למכרזי כוח אדם ברשויות המקומיות. במועד סיום הביקורת משרד הפנים טרם תיקן את התקנות ועדיין לא הוציא לעיריות נהלים המחייבים לנמק את החלטות ועדת הבחינה.
7. הוראות נוהל גיוס עובדים של העירייה העוסקות בהרכב ועדת בוחנים לא הגדירו את המושג "משתתפים" בוועדה, ואי-אפשר ללמוד ממנו אם יש הבדל בין "משתתפים" בוועדה ובין חבריה בכל הנוגע למעמדם בה, ובעיקר בכל הנוגע לזכות ההצבעה שלהם.
8. בין החברים שמינה ראש העירייה מר דב צור בכתב מינוי לוועדת בחינה למכרזי כח אדם נכללו חבר המועצה, מר ציון כהן, שראש העירייה אצל לו מסמכויותיו בתחום כוח האדם, ויו"ר ועד העובדים, מר רוני כהן. ציון כהן ורוני כהן הם אחים. הוועדה המייעצת לניגוד עניינים העלתה בחוות דעתה בעניין זה מנובמבר 2010 כי יש חשש לניגוד עניינים של מר ציון כהן במסגרת חלק מתפקידיו בעירייה ובגופים הקשורים אליה, נוכח העובדה שקרובי משפחתו מועסקים בה בתפקידים שונים. על ראש העירייה היה להימנע מלכתחילה ממתן כתב מינוי לוועדת בחינה למר ציון כהן בגלל הקשר עם אחיו, יו"ר ועד העובדים.
סיכום והמלצות
ממצאי הביקורת מלמדים על ליקויים באיוש משרות פנויות בעירייה: בקביעת תנאי הסף ודרישות ההשכלה מן המועמדים במכרזים שפורסמו, במינוי חברי ועדות הבחינה למכרזים ובדיווח על החלטותיהן.
על העירייה לתקן את הליקויים שהועלו, ובכלל זה להימנע מפרסום מכרזים לאיוש משרות בתאגידיה העירוניים, להימנע ממינוי נציגי ציבור בעלי זיקה פוליטית לוועדות הבחינה ולהקפיד כי פרוטוקולי ועדות בחינה יכללו את הנימוקים להחלטותיה. על העירייה להקפיד על תקינות הליכי המינוי של ועדות הבחינה ופעילותן על מנת להבטיח שאיוש משרות העובדים בעירייה יהיה תחרותי והוגן, והזוכים במכרזים יהיו המועמדים המתאימים ביותר למשרות. על משרד הפנים לבחון אם ראוי להרחיב את הוראות תקנות המכרזים בעניין הרכב ועדת הבחינה ולקבוע בהן הסדרים מפורטים יותר. על המשרד גם לפעול לתיקון התקנות ולפרסם נהלים לעיריות בעניין חובת ההנמקה של החלטות ועדות הבחינה.