שטח השיפוט של המועצה המקומית תל-מונד (להלן - המועצה המקומית) משתרע על כ-8,000 דונם, ובסוף שנת 2009 מנתה אוכלוסיית היישוב 10,210 תושבים. המועצה המקומית שוכנת במרחב התכנון המקומי (כמשמעותו בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965; להלן - חוק התכנון והבנייה או החוק) שעליו מופקדת הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה "שרונים" (להלן - הוועדה המקומית שרונים או הוועדה המקומית). בוועדה המקומית יש שמונה חברים ובהם ראש המועצה המקומית תל-מונד, מר שלמה רצבי, ובראש הוועדה עומד נציג הממונה על מחוז מרכז במשרד הפנים.
פעולות הביקורת
בחודשים מאי-נובמבר 2010 בדק משרד מבקר המדינה את הליכי התכנון ורישוי הבנייה של המרכז המסחרי שבלב תל-מונד (בצומת הרחובות "הדקל" ו"הנרקיס") ושל כביש הגישה לתל-מונד מכביש 553. במסגרת זו נבדקו היבטים קנייניים וכן נבדק אם ההליכים בוצעו לפי כללי מינהל תקין. בדיקות השלמה נעשו בלשכת הוועדה המקומית שרונים ובלשכת הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז מרכז של משרד הפנים (להלן - הוועדה המחוזית).
עיקרי הממצאים
הליכי תכנון המרכז המסחרי
בשנים 2000-2007 קידמה חברה פרטית (להלן - חברה א') תכנית מתאר מקומית מפורטת להקמת מרכז מסחרי בלב היישוב תל-מונד (להלן - התכנית). בשנת 2001 היא הגישה לוועדה המקומית את התכנית, שכללה הוראות לאיחוד המגרש שבבעלותה עם מגרשי המועצה המקומית ולחלוקת המגרשים מחדש "ללא הסכמת בעלים" ואפשרה להקים במגרשה החדש של חברה א' מבנה ובו בתי עסק ומשרדים במקום מבנה ציבורי.
בשנת 2002 ביקשה חברה א' להעלות את התכנית לדיון בישיבת הוועדה המחוזית, אף שלא התקבלה המלצת הוועדה המקומית בנוגע לתכנית, בטענה כי בשל "שיקולים מוטעים ולא מקצועיים" מעכבת המועצה המקומית את קידום התכנית במסגרת הוועדה המקומית. התכנית אכן נידונה בישיבות הוועדה המחוזית, כשם שביקשה החברה, ובמסגרת ישיבות אלה התנגד ראש המועצה לתכנית, ואולם המועצה המקומית לא הגישה התנגדות לתכנית ולבסוף אף הייתה בין מגישיה. יוצא אפוא שעמדת המועצה המקומית בנוגע להקמתו של מרכז מסחרי במרכז היישוב לא הייתה עקבית וברורה. יתר על כן, לא היה תיאום בין גורמים שונים במועצה בנוגע לתכנית, והם ביטאו עמדות סותרות בלי ללבן את הסוגיות ובלי להביאן לדיון בישיבות מליאת המועצה.
איחוד מקרקעי הרשות וחלוקתם מחדש - היבטים קנייניים
מאפריל 2002 הוועדה המחוזית דנה לסירוגין בתכנית הנזכרת לעיל, והיא אושרה למתן תוקף בדצמבר 2007. במסמכי התכנית המאושרת צוין שהיא כוללת הליך איחוד וחלוקה של מקרקעין בהסכמת בעלים. למעשה הליך מסוג זה כמוהו כעסקה במקרקעין, ועל כן לשם אישורה של עסקה כזו נדרש, על פי צו המועצות המקומיות (א), התשי"א-1950, כי רוב חברי מועצת הרשות יצביעו בעדה וכי שר הפנים יאשרה. אולם העניין לא הובא כלל לדיון בישיבת מליאת המועצה המקומית, ושר הפנים לא אישר את העסקה.
היתר הבנייה
במאי 2006, בעת שהוועדה המחוזית דנה בתכנית, רכשה חברה פרטית אחרת (להלן - חברה ב') את המגרש מחברה א', אך חברה א' המשיכה לקדם את התכנית. ביוני 2008 הגישה חברה ב' לוועדה המקומית שרונים בקשה להיתר בנייה במגרש, וכחודש לאחר מכן אישרה מליאת הוועדה את הבקשה על דעת מהנדס הוועדה. ואולם, אישורה לא עלה בקנה אחד עם חוות דעתן של היועצת המשפטית ושל בודקת התכניות של הוועדה המקומית, שסברו כי השטחים שנכללו בבקשה להיתר אינם תואמים את שטח הבנייה המותרת של אזורי שירות שנקבעו בהוראות התכנית.
לישיבת מליאת הוועדה המקומית שדנה בבקשה להיתר הבנייה קדם באותו היום דיון בהשתתפות נציגיו של מגיש הבקשה, מהנדס הוועדה, היועצת המשפטית לוועדה ושניים מחברי הוועדה המקומית. בדיון ביקשו נציגיו של מגיש הבקשה לשכנע את הצוות המקצועי של הוועדה לתמוך באישור הבקשה. הדיון האמור לא תועד, אולם דבר קיומו צוין לאחר מכן בישיבת מליאת הוועדה. מאחר שהדיון המקדים בבקשה להיתר התקיים זמן קצר בלבד לפני שהתקבלה ההחלטה בנושא, ספק אם לגורמים המקצועיים הייתה שהות מספקת לשקול ביסודיות את הטיעונים שהועלו בפניהם על כל היבטיהם.
חברה ב' שילמה היטל השבחה של כ-1.4 מיליון ש"ח על פי שומה מוסכמת, שהתייחסה להוראות התכנית ולפיהן החברה הייתה זכאית לבנות במרכז המסחרי כ-3,000 מ"ר של שטחים עיקריים וכ-670 מ"ר של שטחי שירות, אולם שומה זו לא עודכנה לאחר שניתן לחברה היתר לבנות במרכז המסחרי כ-1,150 מ"ר של שטחי שירות.
היעדר גילוי נאות בדבר זיקה
בעת שמר משה כהן כיהן כמנכ"ל החברה הכלכלית לפיתוח תל-מונד בע"מ (להלן - החברה הכלכלית) וטיפל במסגרת תפקידו הציבורי בענייני נדל"ן ביישוב, היה קרוב משפחתו מדרגה ראשונה שותף בחברה ב', שרכשה את המגרש שעליו תוכנן להיבנות המרכז המסחרי. אמנם החברה הכלכלית לא הוסמכה לטפל בתכנית להקמת המרכז המסחרי, אך נוכח ייעודה הציבורי של החברה וזיקתה לתחומי המקרקעין ראוי היה שמר כהן ידווח על זיקתו האמורה למיזם. ואולם, מר כהן לא דיווח לגורמים המוסמכים במועצה על זיקתו לשותף בחברה כדי לקבל את הנחייתם בנושא ולפעול על פיה.
סלילת כביש הגישה לתל-מונד
באמצע שנות התשעים של המאה העשרים סללה מחלקת העבודות הציבוריות במשרד התחבורה (להלן - מע"צ) כביש גישה חדש לתל-מונד מכביש 553. בבדיקה לא נמצאו מסמכים המלמדים על ההליך התכנוני ועל השיקולים לסלילת הכביש. לא נמצאו גם מסמכי התכנית המאושרת, והדבר מלמד שהכביש נסלל שלא כדין.
לאחר שנסלל כביש הגישה קידם מר משה כהן, אשר כיהן בתקופה הנדונה כסגן ראש המועצה, תכנית מפורטת שנועדה להוסיף זכויות בנייה לחלק מהמגרשים בתחומה ולעגן את המצב שנוצר לאחר סלילת כביש הגישה. התכנית שחלה על שטח מצומצם של כ-48 דונם כללה בתחומה גם את מגרש מגוריו של מר כהן. נמצא כי מר כהן היה מעורב באופן אקטיבי בגיבוש פרטי התכנית ואף חתם בשם המועצה על הוראותיה. הגם שהתכנית לא שינתה את הוראות הבנייה החלות על מגרשו אלא רק את ההוראות החלות על סביבת מגוריו הקרובה, פעולותיו לקידום התכנית עלולות היו לעורר ולו מראית עין של חשש כי פעולותיו היו נגועות בניגוד עניינים.
סיכום והמלצות
ראוי שעמדת המועצה המקומית תל-מונד בעניינים חשובים בתחום התכנון והבנייה תגובש לאחר שהעניין יידון במליאת המועצה.
כדי שפעולות איחוד וחלוקה של מקרקעי רשויות מקומיות לפי חוק התכנון והבנייה ייבחנו מהבחינה הכלכלית והציבורית בשים לב להוראות שנקבעו בדיני הרשויות המקומיות, על משרד הפנים לקבוע ולפרסם בהקדם הנחיות ברורות לרשויות המקומיות ולוועדות התכנון בכל הנוגע להליכי אישורן של תכניות הכוללות הוראות בדבר איחוד וחלוקה של מקרקעי רשויות מקומיות בהסכמה ושלא בהסכמה.
ככלל, ראוי שדיונים מקדימים עם גורמים שיש להם עניין בתכנית בנייה יתקיימו זמן סביר לפני גיבוש ההחלטה כדי שיתאפשר לגורמים המקצועיים ללמוד את הסוגיות ולבחון אותן. נוכח העובדה כי לכאורה נדרשה פרשנות להוראות התכנית בכל הנוגע לזכויות הבנייה, על משרד הפנים, על הוועדה המחוזית מחוז מרכז ועל הוועדה המקומית שרונים להבטיח שבמסמכי התכניות יוצגו בבהירות ההוראות בדבר זכויות הבנייה המותרות כדי שהן לא יהיו נתונות לפרשנות.
מאחר שמבנה מערכת התכנון מדרגי, הרי שכאשר שוררת מחלוקת בין גורמים מקצועיים בוועדה המקומית בנוגע להוראות תכנית שאישר מוסד תכנון מחוזי או ארצי ראוי להיוועץ בעניין עם הגורמים המקצועיים במוסד התכנון שאישר את התכנית כדי לקבוע עמדה מושכלת בנושא.
על המועצה המקומית תל-מונד להקפיד על כך שחברי המועצה ועובדיה יימנעו מלעסוק בעניינים ציבוריים שיש להם זיקה לענייניהם הפרטיים כדי להסיר חשש, ולו למראית עין, שפעולותיהם נגועות בניגוד עניינים.
על הוועדה המקומית שרונים, על הוועדה המחוזית מחוז מרכז ועל מעצ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ לפעול בהתאם לחוק - לסלול דרכים על פי תכניות מאושרות ולהקפיד כי התכניות והמסמכים הנוגעים לכך יתועדו ויישמרו כנדרש.