ארגונים נתונים כל הזמן בתהליכי שינוי בשל הצורך להתאים את עצמם לסביבה המשתנה, ולפיכך הם רואים בהדרכת עובדיהם השקעה חשובה שתשתלם בטווח הארוך. להדרכה מטרות ארגוניות ועסקיות - היא נועדה להעשיר את הידע המקצועי של העובדים ולהגביר את המוטיבציה שלהם, ובכך לשפר את איכות עבודתם ולהגדיל את פריון העבודה.
הדרכת עובדים ברשויות המקומיות נחלקת לשלושה סוגים: הכשרה מקצועית במסגרת התפקיד, השתלמויות בתחום העיסוק שתכליתן שמירה על כשירות העובד והשכלה כללית. הגופים העיקריים המארגנים את ההדרכות לעובדי הרשויות המקומיות הם משרד הפנים באמצעות מרכזי הדרכה ופיתוח בשלטון המקומי (להלן - המפעמים), מחלקת ההדרכה של מרכז השלטון המקומי, מרכז המועצות האזוריות והרשויות המקומיות עצמן. הרשויות המקומיות נושאות בחלק מעלות ההדרכות ומעלות ימי העבודה של עובדים המשתתפים בהן.
פעולות הביקורת
בחודשים מאי-נובמבר 2010 בדק משרד מבקר המדינה את שלושת סוגי ההדרכה של העובדים ברשויות המקומיות. הבדיקה כללה את בחינת מערך ההדרכה ברשות המקומית ותפקודו - תכנון פעילויות ההדרכה, הכנת נהלים וקביעת אמות מידה לבחירת העובדים המשתתפים בהדרכות, תקציב ההדרכה וניצולו ואופן הפיקוח של הרשות המקומית על השתתפות העובדים בהדרכות. עוד בדק משרד מבקר המדינה את תפקיד משרד הפנים ומעורבותו בהדרכת עובדי הרשויות המקומיות באמצעות המפעמים. הביקורת נעשתה בעיריות נתניה, אשקלון, קריית אתא, נצרת, טבריה ותמרה ובמועצות האזוריות הגליל העליון ומרום הגליל (להלן - הרשויות המקומיות שנבדקו). בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים, במטה המפעמים השוכן בעיריית ירושלים, בשני מפעמים אזוריים ובמחלקת ההדרכה של מרכז השלטון המקומי.
עיקרי הממצאים
תפקיד משרד הפנים בהדרכת עובדי הרשויות המקומיות באמצעות המפעמים החוק מקנה למשרד הפנים (להלן גם - המשרד) סמכות להתערב בניהולן ובביצוען של פעולות הרשויות המקומיות ולשמש גוף מאסדר (רגולטור) בעניינים הנוגעים לפעולות מסוימות שלהן. תפקידו של אגף בכיר למינהל מוניציפלי (להלן - האגף המוניציפלי) במשרד הוא, בין היתר, לקדם את הפעילות המקצועית והניהולית ברשויות המקומיות על מנת לשפר ולייעל את תפקודן. באמצע שנות השמונים של המאה העשרים הקים המשרד את מערכת המפעמים שמטרתם, בין היתר, לשמש זרוע אסטרטגית ליישום ולהטמעה של מדיניותו ברשויות המקומיות. המפעמים עוסקים בניהול ובארגון של פעולות הדרכה לעובדי הרשויות המקומיות, והאגף המוניציפלי מנחה ומלווה את פעילותם.
משרד הפנים לא התווה קווים מנחים להדרכה בשלטון המקומי ולא קבע במסגרתם את יעדיו בנושא, ובשנים 1999-2009 הוא הפחית את שיעור השתתפותו בתקציב המפעמים בלמעלה מ-60%. המשרד לא קבע הוראות המגדירות את מטרת ההדרכה של עובדי הרשויות המקומיות ואת תפקידיה וסמכויותיה של יחידת ההדרכה במסגרת הרשות המקומית. כמו כן הוא לא פרסם הנחיות, הוראות וכללים בנוגע להכשרת בעלי תפקידי מפתח ברשויות המקומיות במסגרת תפקידם ולשמירה על כשירותם, וחלק מהרשויות סברו כי הן אינן חייבות לשלוח את עובדיהן להכשרות, אף לא להכשרות שהיו נחוצות לתחום העיסוק של אותם עובדים. משרד הפנים לא השלים את גיבוש תוכני ההכשרה המתאימה לפקחי סביבה כתנאי להסמכתם בהתאם לחוק הרשויות המקומיות (אכיפה סביבתית - סמכויות פקחים), התשס"ח-2008.
ניהול ההדרכה ברשויות המקומיות
רשויות מקומיות שנבדקו לא הפעילו מערך הדרכה מתאים שימלא את צורכי ההדרכה של עובדיהן ולא ניהלו תהליך הדרכה שיטתי, מובנה ואפקטיבי. עקב כך חלק מהן ניצלו חלק מתקציב ההדרכה באופן בלתי יעיל, בלי שקיימו הליך קבלת החלטות ראוי המאופיין בשקיפות ובלי שפרסמו את הנימוקים שבהתבסס עליהם הן אישרו את הוצאות ההדרכה.
רשויות מקומיות שנבדקו לא ניהלו מאגר ממוחשב של נתונים על השתתפות עובדיהן בפעילויות הדרכה ולא הנחו אותם להמציא להן את תעודות הסיום של הפעילות כאישור לכך שסיימו אותה בהצלחה, אף שהדבר נדרש לצורך בקרה.
השתתפות מנהלים ועובדים של הרשויות המקומיות בהכשרות ובהשתלמויות משרד מבקר המדינה בדק את הכשרתם הניהולית והמקצועית של כ-70 מנהלים בשמונה הרשויות המקומיות שנבדקו ומצא כי הרשויות המקומיות שנבדקו העסיקו מנהלי יחידות ללא הכשרה ניהולית ומקצועית. למשל, אחדים מהמנהלים שנבדקו בעיריית טבריה ובמועצה האזורית מרום הגליל לא עברו הכשרה מקצועית וניהולית במסגרת תפקידם; מנכ"ל עיריית נצרת המכהן בתפקידו משנת 2006 לא הוכשר מקצועית במסגרת תפקידו, ומנכ"ל עיריית תמרה שמונה לתפקידו בשנת 1997 לא השתתף בהכשרות ניהוליות.
עובדים בכירים וזוטרים ברשויות המקומיות שנבדקו המועסקים בכמה תחומי מפתח - המערך הכספי, משאבי אנוש וכוח אדם, רכש, רישוי עסקים, פיקוח עירוני ופיקוח על הבנייה בוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה - לא השתתפו בהכשרות ובהשתלמויות בתחום עיסוקם אף שהדבר חיוני למילוי תפקידם. חברי ועדות המכרזים בשש מהרשויות המקומיות שנבדקו לא הוכשרו ולא השתתפו בהשתלמויות לצורך מילוי תפקידם כחברי הוועדה.
סיכום והמלצות
משרד הפנים לא פעל באופן מקיף ומתוכנן למסד הדרכה ראויה בשלטון המקומי, ורשויות מקומיות שנבדקו לא ייחסו להדרכה את החשיבות הראויה, אף שמדובר בכלי עיקרי להקניית ידע לעובדיהן ולשיפור מיומנויותיהם. הדבר מתבטא בכך שמנהלים ועובדים לא השתתפו בהכשרות במסגרת תפקידם ולא השתתפו בהשתלמויות בתחום עיסוקם לצורך שמירה על כשירותם.
על משרד הפנים, כגוף המופקד על פעולתו של השלטון המקומי, להכין קווים מנחים בנושא ההדרכה בשלטון המקומי שבמסגרתם ייקבעו יעדי ההדרכה, ועליו להנחות את הרשויות המקומיות להכשיר את עובדיהן כראוי במסגרת תפקידם ולקיים בקרה על ניהול מערך ההדרכה ברשויות. כמו כן על המשרד לבחון את השפעת הקיצוץ המתמשך בתקצוב המפעמים על יכולתם לקדם את הפעילות המקצועית והניהולית בשלטון המקומי.
נוכח הצורך של הרשויות המקומיות בהדרכה אפקטיבית לעובדיהן, עליהן להקים מערך הדרכה יעיל ומקצועי, לתת לו את המעמד הראוי ולהקצות לו את המשאבים הנדרשים כדי לקיים תהליך הדרכה שיטתי הכולל את הכשרת העובד לתפקידו, את הסמכתו, את חניכתו במסגרת התפקיד, את מתן הכלים הארגוניים לביצוע תפקידו ואת הערכת תפקודו. לשם כך על כל רשות מקומית להכין תכנית הדרכה שנתית מסודרת ומובנית לניהול פעילות ההדרכה, להכין נוהל הדרכה שיכלול עקרונות מנחים ואמות מידה ברורות להשתתפות העובדים בפעילויות ההדרכה ולמימונן, למנות ועדת הדרכה שתדון בבקשות העובדים להשתתף בפעילויות הדרכה ולפקח על נוכחותם בהדרכות כנדרש, בין היתר באמצעות המצאת תעודות סיום. על הרשויות המקומיות לנהל את תהליך ההדרכה בשקיפות ולפי צורכיהן ומגבלות התקציב.
על הרשויות המקומיות לפעול להכשרת המנהלים שלהן בשני מישורי הפעולה החיוניים להצלחה בתפקידם - המישור הניהולי, שבמסגרתו עליהם לרכוש מיומנויות בניהול צוות עובדים, והמישור המקצועי הקשור לתחומי ההתמחות של היחידה שהם מנהלים. כמו כן עליהן לפעול להכשרת יתר עובדי יחידות הרשות המקומית במסגרת תפקידם ולדאוג להשתתפותם בהשתלמויות בתחום עיסוקם.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים ולרשויות המקומיות כי אין די בכך שהעובד יעמוד בדרישות ההשכלה וביתר תנאי הסף הנחוצים להגשת מועמדותו לתפקיד ברשות המקומית, ויש להבטיח שבמהלך כהונתו בתפקיד הוא ירכוש את המיומנות הנדרשת לביצוע תפקידו באמצעות פעילויות הדרכה שוטפות.