יישום חוק המל"ל

​ב-7.3.99 החליטה הממשלה להקים את המועצה לביטחון לאומי, שייעודה לשמש כגוף מטה של ראש הממשלה והממשלה לנושאי ביטחון לאומי. ב-29.7.08 חוקקה הכנסת את "חוק המטה לביטחון לאומי, התשס"ח-2008" (להלן - חוק המל"ל או החוק), שבו נקבעו, בין היתר, תפקידי המל"ל. בחוק נקבע שראש המל"ל ישמש כיועץ לביטחון לאומי ושראש הממשלה ממונה על ביצוע החוק.

מאז חקיקת החוק ועד למועד סיום הביקורת ביוני 2011, בכל הנוגע ליישום חוק המל"ל, חלה התקדמות משמעותית אשר הגבירה באופן ניכר את מעורבותו של המל"ל בתהליכי קבלת החלטות בנושאי חוץ וביטחון של ראש הממשלה, הממשלה וועדותיה. התקדמות זו התבטאה, בין היתר, בהעברת משרדי המל"ל לירושלים, סמוך לבניין משרד ראש הממשלה; העברת לשכת ראש המל"ל לתוך מתחם הלשכה של ראש הממשלה ויצירת נגישות שוטפת של ראש המל"ל לראש הממשלה; העברת האחריות לריכוז  דיוני ועדות שרים העוסקות בענייני חוץ וביטחון לידי המל"ל, ובכלל זה הוועדה לענייני ביטחון לאומי; המל"ל ריכז את עבודת המטה הבין-ארגונית לפני הפגישות המדיניות של ראש הממשלה ושיחות הטלפון שלו עם מנהיגים זרים; המל"ל בחן מיזמים ביטחוניים; וריכז מספר מצומצם של נושאים אסטרטגיים. המל"ל הקים ומפעיל את המרכז הלאומי לניהול משברים (מנ"ל), המשמש את ראש הממשלה והממשלה בעת משבר, ובעת שגרה משמש כחדר מצב האחראי להפצת מידע לראש הממשלה.

פעולות הביקורת

בתקופה יולי 2010 עד יוני 2011 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת על יישום חוק המל"ל וביקורת מעקב על תיקון הממצאים שעלו בביקורת הקודמת שפרסם מבקר המדינה בספטמבר 2006 על המועצה לביטחון לאומי . בביקורת נבדקו בעיקר הנושאים כלהלן: יישום חוק המל"ל, ובכלל זה תפקידי המל"ל כפי שהוגדרו בחוק ואופן מימושם; השפעת המל"ל על תהליכי קבלת ההחלטות של ראש הממשלה, הממשלה וועדותיה. הביקורת נערכה במל"ל ובמשרד ראש הממשלה. בדיקות השלמה נערכו בשירות הביטחון הכללי (להלן - השב"כ) ובמוסד לתפקידים מיוחדים (להלן - המוסד). להלן הממצאים שעלו בביקורת:

עיקרי הממצאים

יישום חוק המל"ל

בתקופה אפריל 2009 - ינואר 2011 מרבית הדיונים בנושאי חוץ וביטחון, שעל פי חוק המל"ל אמורים להיות מרוכזים על ידי המל"ל, רוכזו על ידי גופים אחרים מלבד המל"ל. בנוסף לכך, הטיפול בחלק מהנושאים בתחומי חוץ וביטחון, שלעתים משיקים וקשורים זה לזה, מפוצל בין מספר גורמים. המל"ל לא ריכז את עבודת הרכבי השרים של הממשלה, ובכלל זה "השביעייה ", ולכן לא מומש עדיין ייעוד המל"ל לרכז את עבודת המטה של הממשלה בענייני חוץ וביטחון.

חלק מהגופים במערכת הביטחון ובגופים הביטחוניים הכפופים לראש הממשלה לא שיתפו פעולה עם המל"ל, דבר שהתבטא, בין היתר, באי-מסירת מידע למל"ל, אי-התייצבות לדיונים בנושאי חוץ וביטחון והתנגדות לקיום דיונים שאותם רצה המל"ל לקיים בקבינט .

העברת מידע למל"ל

ראש הממשלה קבע, כי חלק מהמידע בנושאי חוץ וביטחון המגיע לידיעתו לא יועבר לראש המל"ל, בניגוד למה שנקבע בחוק המל"ל.

ועדת ראשי שירותים (ור"ש) 

ראש המל"ל אינו מוזמן לדיוני הור"ש בניגוד למה שנקבע בחוק המל"ל.

קביעת נהלים במשרד ראש הממשלה

רק ביוני 2011, כשלוש שנים לאחר חקיקת החוק וכשנתיים לאחר כינון הממשלה הנוכחית, אישר ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, את "נוהל ליישום הוראות חוק המטה לביטחון לאומי, התשס"ח-2008" אשר נועד "להסדיר את אופן הפעולה של המטה לביטחון לאומי בתוך משרד ראש הממשלה, לרבות לעניין יחסי הגומלין בין ראש המל"ל לבין בעלי תפקידים אחרים במשרד ראש הממשלה, וזאת בהתאם לקבוע בסעיף 8 לחוק המל"ל". ב-28.12.11 אישר ראש הממשלה מר בנימין נתניהו תיקון לנוהל האמור. נוהל זה מעביר סמכות ואחריות שנקבעו למל"ל בחוק לגופים ביטחוניים אחרים, במקביל לסמכות ולאחריות של המל"ל, באופן המנוגד לחוק המל"ל ולתכליתו, ואשר עלולות למנוע מהמל"ל לבצע את תפקידו כנדרש.

תחומי העיסוק של המל"ל

1.  דיונים בקבינט

בתקופת הביקורת חלק מהדיונים בקבינט שהמל"ל יזם בנושאי חוץ וביטחון, ובכלל זה דיון בתכנית הרב-שנתית של צה"ל, נדחו בהחלטת ראש הממשלה לתקופות ארוכות או לא התקיימו בשל התנגדות מערכת הביטחון.

2.  מעקב אחר החלטות השרים בנושאי חוץ וביטחון

מינואר 2008 ועד מועד סיום הביקורת, יוני 2011, עקב המל"ל אחר החלטות הקבינט באמצעות טבלת מעקב. הנתונים שהופיעו בטבלת המעקב לא אפשרו לקבל מידע מלא על יישום החלטות שהתקבלו בקבינט.

המל"ל אינו עורך מעקב על ביצוע החלטות המתקבלות בדיונים שאין הוא מרכז אותם. כיוון שהמל"ל אינו מרכז דיונים רבים, הוא אינו מקיים בקרה על נושאים רבים בנושאי חוץ וביטחון, ומשכך נפגעת אחריותו על פי החוק.

המל"ל אינו מקיים מעקב אחר החלטות ממשלה בנושאי חוץ וביטחון שהתקבלו לפני שנת 2008 (טרם חקיקת חוק המל"ל) ואשר נמצאות עדיין בשלבי ביצוע.

3.  מיזמים ביטחוניים

על פי הגדרות המל"ל, "מיזם ביטחוני" הינו "תכנית פיתוח או הצטיידות חדשה במערכת נשק, מערכת תומכת לחימה וכיו"ב" המובאת לאישור הממשלה. הגדרה זו אינה כוללת את כל הפרויקטים הביטחוניים של מערכת הביטחון שהם בעלי השפעות משמעותיות בתחום המדיני-ביטחוני, ולכן המל"ל אינו רואה חובה לעצמו לבחון אותם.

המל"ל בוחן את המיזמים הביטחוניים בשלב המתקדם של הגשתם לאישור הממשלה, דבר הפוגע ביכולתו להיות גורם משפיע על כיווני ההתפתחות והחלופות במיזמים הביטחוניים, ומשכך מפחית מיכולתם של מקבלי ההחלטות להשפיע על המיזם הביטחוני מבעוד זמן.

המל"ל לא בחן כלל מיזמים ביטחוניים של שאר הגופים הכפופים למשרד ראש הממשלה, כדוגמת המוסד, השב"כ והוועדה לאנרגיה אטומית. גופים אלה מתנגדים עקרונית לבדיקת מיזמים שלהם על ידי המל"ל.

4.  תקציב הביטחון

עד מועד סיום הביקורת המל"ל לא עשה עבודת מטה בנושא תקציב הביטחון, כפי שנדרש בחוק המל"ל, דבר הפוגע ביכולת הממשלה לקיים בקרה על תקציב הביטחון.

5.  תפיסת הביטחון

המל"ל לא בחן את תפיסת הביטחון כמוגדר בחוק, אלא עשה מספר עבודות מטה במספר סוגיות ממוקדות ברמת הביטחון הלאומי.

6.  העמקת בסיס הידע של שרי הממשלה בנושאים מדיניים-ביטחוניים

ראש המל"ל מופקד על יישום החלטת הממשלה בדבר העמקת הידע של שרי הקבינט בענייני החוץ והביטחון; בפועל לא נערכו דיונים בקבינט להעמקת בסיס הידע של שרי הממשלה בנושאים מדיניים-ביטחוניים במתכונת שנקבעה בהחלטת הממשלה מנובמבר 2007, וכפי שקבעה ועדת וינוגרד במסקנותיה כלקח ממלחמת לבנון השנייה.

התנהלות המל"ל

1.  תקני כוח אדם

מאז חקיקת חוק המל"ל לא הצליחה הנהלת המל"ל לאייש חלק מתקני כוח האדם במשך חודשים רבים. עניין זה והתחלופה הגדולה בחלק מהמשרות, שחלקן משרות בכירות, פוגע ביכולת המל"ל לבצע את תפקידיו כפי שנקבע בחוק.

2.  תכניות עבודה

עד למועד סיום הביקורת, יוני 2011, למל"ל לא הייתה תכנית עבודה מאושרת. משכך, לא הוגדר סדר העדיפויות של פעילותו אשר תואם לדרישות החוק ולסדר עדיפויות שקבע ראש הממשלה.

3.  נהלים

נכון למועד סיום הביקורת, יוני 2011, אין למל"ל אוגדן נהלים מאושר על ידי ראש המל"ל המנחה את עובדי הארגון בביצוע פעולותיהם.

סיכום והמלצות

לאורך שנות קיומה של מדינת ישראל הצביעו גורמים שונים על הצורך החיוני בייעוץ חיצוני קבוע לראש הממשלה ולממשלה בתחומי הביטחון הלאומי, באמצעות גוף מטה חזק ובעל יכולות שיאפשר קבלת החלטות על בסיס עבודת מטה והצגת חלופות לבחירה. במרץ 1999 החליטה הממשלה בראשותו של מר בנימין נתניהו להקים את המועצה לביטחון לאומי, במטרה שתשמש כגוף מטה של ראש הממשלה והממשלה לנושאי ביטחון לאומי. בעקבות מלחמת לבנון השנייה ביולי 2006 ופרסום המלצות ועדת וינוגרד שמונתה סמוך לאחריה לבדיקת אירועי המלחמה, ולאחר פרסום הביקורת של משרד מבקר המדינה על המל"ל בספטמבר 2006 והמלצות ועדת ליפקין-שחק ביוני 2007 כיצד לממש את המלצות ועדת וינוגרד, נחקק חוק המטה לביטחון לאומי, התשס"ח-2008, אשר קובע, בין היתר, את תפקידי המל"ל. החוק קובע במפורש, כי האחריות ליישום החוק מוטלת על ראש הממשלה.

חוק המל"ל אמור לשנות משמעותית את עבודת המטה המכינה לתהליך קבלת ההחלטות על ידי ראש הממשלה, הממשלה וועדותיה בנושאי חוץ וביטחון באמצעות יצירת גורם מקצועי, מאזן ואובייקטיבי אשר ירכז את עבודת המטה של הממשלה בענייני חוץ וביטחון, יראה ראייה כוללת של תחומים אלה, ויוכל להציג בפני הפורום המחליט "דעה שנייה" מטעמו ובחינה של חלופות לפעולה, וזאת מול הדומיננטיות הרבה של מערכת הביטחון בתהליכי קבלת ההחלטות. לחוק אמורה להיות השפעה על המידע המועבר למקבלי ההחלטות ועל שימור הזיכרון הארגוני הסדור והרציף בנושאים חיוניים אלה.

כאמור, מאז חקיקת חוק המל"ל ועד למועד סיום הביקורת, יוני 2011, בכל הנוגע ליישום חוק המל"ל, חלה התקדמות משמעותית אשר הגבירה באופן ניכר את מעורבותו של המל"ל בתהליכי קבלת ההחלטות בנושאי חוץ וביטחון של ראש הממשלה, הממשלה וועדותיה. עם זאת, נכון למועד סיום הביקורת, ובחלוף כשלוש שנים מיום חקיקת חוק המל"ל, עדיין קיימים פערים מהותיים בין הוראות חוק המל"ל ותכלית החוק לבין יישומו בפועל. מרבית הדיונים בנושאי חוץ וביטחון של ראש הממשלה רוכזו על ידי המזכיר הצבאי לראש הממשלה (להלן - המזכ"ץ) ולא על ידי המל"ל, המל"ל לא הכין את עבודת המטה עבור ראש הממשלה לקראת הדיונים בתקציב הביטחון, לא הכין הערכת מצב שנתית ורב-שנתית של המצב המדיני-ביטחוני כנדרש בחוק, לא בחן חלק מהפרויקטים של מערכת הביטחון בעלי השפעות משמעותיות בתחום המדיני-ביטחוני, לא בחן כלל מיזמים ביטחוניים של הגופים הביטחוניים שראש הממשלה ממונה עליהם, ולא בחן את תפיסת הביטחון של מדינת ישראל כנדרש בחוק, אלא בחן מספר סוגיות מהותיות הקשורות לתפיסת הביטחון.

מבקר המדינה מעיר לראש הממשלה, כי במצב זה המל"ל איננו ממלא את ייעודו כפי שביקש המחוקק להשיג וכפי שעולה מהמלצות ועדת וינוגרד ומהמלצות ועדת ליפקין-שחק, ועדיין אינו מהווה את גוף המטה המרכזי לענייני חוץ וביטחון היכול להשיג את הערך המוסף הנדרש בתהליכי קבלת ההחלטות בנושאים שהם מהחשובים ביותר למדינת ישראל. עקב כך, בנושאים רבים לא מבוצעת עבודת מטה מתכללת, על ידי גורם שאינו הגוף המבצע, המביאה בחשבון את כל ההיבטים הכרוכים בפעילות המדוברת ולכן תהליך קבלת החלטות בדרג העליון של מדינת ישראל בחלק מהנושאים החיוניים אשר בדרך כלל אינם גלויים לעין הציבורית, אינו מיטבי. בנוסף לכך, עקב יישום חלקי של חוק המל"ל עלולים להיפגע הראייה הכוללת בנושאי החוץ והביטחון, התאימות בין הגופים השונים במערכת הביטחון והזיכרון הארגוני בנושאים אלה.

הביקורת עמדה על שני גורמים עיקריים שהיה בהם כדי לפגוע במימוש החוק ובהשגת תכליתו כלהלן: האחד - ליקויים הקשורים לדרך ההפעלה של המל"ל על ידי ראש הממשלה, כמו: (א) ראש הממשלה לא הטיל על המל"ל את ריכוז מרבית הדיונים בנושאי חוץ וביטחון, ותחת זאת הטיל משימה זו על המזכיר הצבאי שלו (המזכ"ץ); (ב) ראש הממשלה הטיל מגבלות על העברת מידע למל"ל והחליט על אי-שיתוף ראש המל"ל בדיוני ועדת ראשי השירותים (ור"ש). השני - ליקויים הקשורים בתפקוד הארגוני ובהתנהלות הפנימית של המל"ל, כמו: (א) תחלופה תכופה של עובדים, חלקם בתפקידים בכירים; (ב) אי-איוש של תפקידים רבים וחשובים לאורך תקופות ממושכות; (ג) פעילות שוטפת ללא נהלים, וליקויים במעקב אחר החלטות הממשלה.

השנתיים שחלפו, נכון למועד סיום הביקורת, מאז כינון הממשלה בראשות מר בנימין נתניהו וכינון המל"ל בתצורת פעילותו הנוכחית, אפשרו לראש הממשלה, האחראי ליישום החוק, ולראש המל"ל לבחון מהם התהליכים הנדרשים ליישום החוק, להצביע על הקשיים ביישום החוק הלכה למעשה ולהציע באופן סדור שינויים לביצוע, ככול שיידרשו. ראוי היה, כי תגובש תכנית שתביא ליישום החוק בהקדם ותעמיד את המל"ל כגוף המטה המרכז את עבודת המטה של הממשלה בענייני חוץ וביטחון. יש לציין, כי נכון למועד סיום הביקורת לא נדונה, וממילא גם לא אושרה, תכנית כזו.

נוכח השינויים הרבים שעברו על המל"ל מאז חקיקת החוק, ראוי, כי יאוישו כל התפקידים במל"ל כדי שהמל"ל יוכל לתת מענה בהיבט הארגוני לנדרש ממנו על פי חוק המל"ל ותכלית החקיקה. ראוי שראש הממשלה, כמי שנושא באחריות ליישום חוק המל"ל, יוודא שהכללים שנקבעו במשרד ראש הממשלה להסדרת הסמכויות בתוך משרד ראש הממשלה יתאימו לסעיפי החוק, וראש הממשלה ינחה את ראש המל"ל ואת שאר הגורמים בלשכתו להכין תכנית לסגירת הפערים בין הוראות חוק המל"ל ותכליתו לבין יישומו, למיצוב המל"ל כגוף המטה המרכזי שלו, של הממשלה וועדותיה בנושאי החוץ והביטחון, ולאפשר למל"ל לממש בהקדם את התפקידים שהוטלו עליו בחוק.