רקע כללי
הקרן הקיימת לישראל (להלן - קק"ל) הוקמה בשנת 1901 על פי החלטת הקונגרס הציוני של ההסתדרות הציונית העולמית (להלן - הקונגרס הציוני) כדי לרכוש בתרומות העם היהודי קרקעות בארץ ישראל. בזמנו, קק"ל נחשבה לאחד מהמוסדות הלאומיים של המדינה שבדרך. במשך השנים נוסף לקק"ל עוד ייעוד מרכזי, שמשקלו גדל עם הקמת המדינה - הכשרתן של קרקעות בארץ להתיישבות יהודית והפרחתן.
האמנה: כדי להביא ליעילות ולחיסכון בפעילותן של המדינה וקק"ל - המחזיקות העיקריות בבעלות על קרקעות במדינה, חתמו הממשלה וקק"ל בשנת 1961 על אמנה (להלן - האמנה) ובה סיכמו כי יוקם מינהל מקרקעי ישראל , והוא ירכז את ניהול המקרקעין שבבעלות המדינה, המקרקעין שבבעלות קק"ל והמקרקעין שבבעלות רשות הפיתוח (להלן ייקראו יחד מקרקעין אלה - מקרקעי ישראל), וכי יוקם מינהל פיתוח הקרקע (להלן - מפ"ק) בקק"ל שיעסוק בפיתוח, בהכשרה ובייעור של כלל מקרקעי ישראל.
ניהול מקרקעי ישראל: כ-93% משטח מדינת ישראל הם מקרקעי ישראל המנוהלים בנאמנות בידי רמ"י, המופקדת על תכנונם, פיתוחם ושיווקם עבור בעליהם (להלן - ניהול המקרקעין): כ-70% מכלל שטח המדינה הוא בבעלות המדינה, כ-11% בבעלות רשות הפיתוח וכ-12% (שהם כ-2.5 מיליון דונם) בבעלות קק"ל. להלן תוצג בתרשים 1 התפלגות הבעלות על הקרקעות בישראל:
תרשים 1: התפלגות הבעלות על הקרקעות בישראל
התרשים בקובץ המצורף
יודגש כי כשליש מכלל הקרקעות באזור מרכז הארץ המנוהלות ברמ"י הן בבעלות קק"ל. הכנסותיה (ברוטו) של קק"ל בשנים 2015-2011 עבור קרקעות שנמצאות בבעלותה ומנוהלות בידי רמ"י , הסתכמו בכ-9.6 מיליארד ש"ח.
פיתוח מקרקעי ישראל: ממועד הקמתו, מפ"ק הוא לב לבה של קק"ל והזרוע הביצועית להשגת ייעודה המרכזי - פיתוח והכשרה של מקרקעין לשם הגשמת חזון ההתיישבות היהודית בארץ.
מכוח האמנה עוסק מפ"ק בהכשרה, בפיתוח ובייעור (להלן יוגדרו פעולות אלה יחד - פיתוח) בכל מקרקעי ישראל, ובכלל זה במקרקעין שבבעלות המדינה. במסגרת פעולות הפיתוח מטפל מפ"ק, בין היתר, בכל פעולות הייעור בישראל; בסיוע למגזר החקלאי ולהתיישבות, בעיקר בפריפריה, באמצעות הכשרות חקלאיות ; בסלילת דרכי ביטחון חקלאיות ; בתמיכה בפעילות מחקר ופיתוח במרכזי מחקר פריפריאליים חקלאיים; בהכשרת תשתית ליישובים חדשים בפריפריה; בסיוע למשק המים באמצעות הקמת מאגרי מים ושיקום נחלים; ובפיתוח סביבתי ירוק (כגון: הקמת פארקים וגינות, וסלילת שבילי טיול וספורט) ברשויות מקומיות.
באמנה נקבע כי ההוצאות הכרוכות בפיתוח מקרקעי ישראל יחולו על בעליהם הרשומים של המקרקעין אשר בהם נעשה הפיתוח. עוד נקבע באמנה כי מפ"ק ימסור לבעלים הרשומים של המקרקעין, אחת לשישה חודשים, דוח על ההוצאות בגין הפיתוח במקרקעין, וכל סכום שייזקף לחובת המדינה בדוח זה ייחשב לחוב שהמדינה חייבת לפרוע לקק"ל. משמעות האמור באמנה הוא שקק"ל אמורה לממן מתקציבה גם את הוצאות הפיתוח של מקרקעי המדינה, ולאחר מכן לקבל מהמדינה החזר עבור הוצאות אלה.
בשנים 2014-2011 מימנה קק"ל, באמצעות מפ"ק, את ביצועם של 797 פרויקטים ברחבי הארץ, מרביתם בביצוע עצמי, בהיקף כספי כולל של כ-962 מיליון ש"ח. בשנים האמורות התקציב הכולל של מפ"ק הסתכם בכ-1.7 מיליארד ש"ח, ושיעורו היה כ-59% מתקציב קק"ל.
פעולות הביקורת
הדוח הנוכחי הוא דוח משלים לדוח ביקורת מיוחד בנושא "הקרן הקיימת לישראל - פעולות לפיתוח מקרקעי ישראל" שפרסם מבקר המדינה ב-18.1.17. בדוח הנוכחי נכללים ממצאים שהועלו בביקורת האמורה ונוגעים להתחשבנות הכספית בין המדינה ובין קק"ל בהתאם לאמנה. בדצמבר 2016 הגישה קק"ל בקשה לוועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה להטיל חסיון על חלק זה של הדוח בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב]. ועדת המשנה בחנה את הבקשה במהלך כמה ישיבות והחליטה ב-14.3.17 לפרסם חלק זה.
הליקויים העיקריים
לפי ההסדר שבאמנה, קק"ל אמורה לממן מתקציבה את הוצאות הפיתוח של מקרקעין שבבעלות המדינה, ולאחר מכן לקבל מהמדינה החזר בעבור הוצאות אלה.
בניגוד לנדרש באמנה, במשך השנים מפ"ק לא מסר למדינה דיווחים חצי-שנתיים על הוצאותיה של קק"ל בגין פיתוח המקרקעין שבבעלות המדינה. המדינה לא התריעה על כך לפני מפ"ק ולא דרשה לקבל ממנו את הדיווחים. הדבר מעורר תמיהה רבה, שכן מדובר בדיווחים שעל יסודם אמורות היו להתבצע התחשבנויות בעניין ההחזרים המגיעים לקק"ל.
ממועד חתימת האמנה ועד שנות התשעים של המאה העשרים, לא נעשתה התחשבנות כלשהי בין המדינה לקק"ל בגין ההוצאות שהוציאה קק"ל למימון פעולות הפיתוח שביצעה מפ"ק במקרקעי מדינה.
בשנת 1991 חתמו המדינה וקק"ל על זיכרון דברים שלא לפרסום, ולפיו מפעם לפעם המדינה תעביר קרקעות שבבעלותה לבעלות קק"ל בתמורה להוצאות שקק"ל תוציא לפיתוח מקרקעין שבבעלות המדינה (להלן - ההסכם).
מפ"ק לא הפריד ברישומיו בין ההוצאות של קק"ל בגין פיתוח מקרקעי מדינה ובין ההוצאות של קק"ל בגין פיתוח מקרקעי קק"ל. על פי הערכות קק"ל, מסתכמות הוצאותיה בגין פיתוח המקרקעין שבבעלות המדינה בתקופה שמשנת 1991 ועד שנת 2013 בכ-10.5 מיליארד ש"ח.
במשך השנים שעברו לאחר חתימת ההסכם ובעקבותיו, הועברו כ-50,000 דונם של מקרקעין מהמדינה לקק"ל - בלי שהנושא הובא לאישור ועדת הכספים של הכנסת כשם שנקבע בחוק מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 , ובלי שנעשתה התחשבנות כספית בין המדינה ובין קק"ל לגבי ערכם של המקרקעין והתמורה שהתקבלה בעבורם.
בשל מחדלי המדינה וקק"ל כמתואר לעיל, אין בידיהן מידע מהימן לגבי היקף ההוצאות שהוציאה קק"ל בגין פיתוח מקרקעין שבבעלות המדינה, ואף לא מידע מהימן לגבי ערך הקרקעות שהעבירה המדינה לקק"ל מכוח ההסכם בתמורה להוצאות אלה. כפועל יוצא מכך המדינה גם אינה יודעת אם היא שחייבת כספים לקק"ל עבור הפיתוח שמפ"ק עשה במקרקעי המדינה, או שמא קק"ל היא שחייבת למדינה כספים בהתחשב בשווי הקרקעות שקיבלה מהמדינה, ובהתחשב במאות מיליוני השקלים שהתקבלו כהכנסות מאותן קרקעות, והועברו לקק"ל במקום להיות מופקדים כנקבע בהסכם בקרן מיוחדת.
ההמלצות העיקריות
על רמ"י להכין קובץ נתונים מדויק שבהתבסס עליו ייקבע סכום העסקאות שבוצעו במקרקעין שהועברו מהמדינה לקק"ל מכוח ההסכם, ושתמורתן הייתה צריכה לעבור לקרן מיוחדת שתנוהל בידי קק"ל ורמ"י, והועברה במקום זאת לקק"ל בהיותה הבעלים הרשומים. על המדינה וקק"ל להקים בהקדם צוות בדיקה משותף שיבדוק את הנושא ויקבע את הסכום האמור.
על המדינה לשקול, במסגרת הסדרת מערכת היחסים בין המדינה לבין קק"ל שהחלה בשנת 2015, אם יש מקום לשימוש בקרקע כאמצעי תשלום בכלל ובהיקף כה נרחב בפרט, בהתחשבנות על חובות עבר ובעת קביעת מנגנון תשלום עתידי . בהתחשבנות זו יש לקחת בחשבון גם את סכום העסקאות שבוצעו במקרקעין שהועברו מהמדינה לקק"ל מכוח ההסכם, ושתמורתן הועברה לקק"ל, ולקבוע מה יעשה עם הכנסות נוספות שנוצרו וייווצרו ממקרקעין אלה.
סיכום
משרד מבקר המדינה מעיר לכל הגופים שעסקו בטיפול בהסכם - רמ"י, משרד האוצר, קק"ל ומשרד המשפטים - שלהסכם שעליו חתמו עלולה להיות השפעה מרחיקת לכת על מדיניות המקרקעין של המדינה, שכן עולה מהסכם זה כי מפעם לפעם המדינה תעביר קרקעות שבבעלותה לבעלות קק"ל בתמורה להוצאות שקק"ל תוציא לפיתוח מקרקעין שבבעלות המדינה. כל זאת, בלי להגביל את זכותה של קק"ל הקבועה באמנה להחליט ולהודיע למדינה מדי חמש שנים כי אינה מחדשת את האמנה וכפועל יוצא מכך היא תנהל בעצמה - ולא באמצעות רמ"י - את המקרקעין שבבעלותה.
הביקורת העלתה כי במשך השנים שעברו לאחר חתימת ההסכם ובעקבותיו, הועברו עשרות אלפי דונם של מקרקעין מהמדינה לקק"ל - בלי שהנושא הובא לאישור ועדת הכספים של הכנסת כפי שנקבע בחוק מקרקעי ישראל, ובלי שנעשתה התחשבנות כספית בין המדינה ובין קק"ל לגבי ערכם של המקרקעין והתמורה שהתקבלה בעבורם. בשל מחדלי המדינה וקק"ל בנושא זה, אין בידיהן מידע מהימן לגבי היקף ההוצאות שהוציאה קק"ל בגין פיתוח מקרקעין שבבעלות המדינה, ואף לא מידע מהימן לגבי ערך הקרקעות שהעבירה המדינה לקק"ל מכוח ההסכם בתמורה להוצאות אלה. כפועל יוצא מכך המדינה גם אינה יודעת אם היא שחייבת כספים לקק"ל עבור הפיתוח שמפ"ק עשה במקרקעי המדינה, או שמא קק"ל היא שחייבת למדינה כספים בהתחשב - בשווי הקרקעות שקיבלה מהמדינה, וכן בהתחשב במאות מיליוני השקלים שהתקבלו כהכנסות מאותן קרקעות, והועברו לקק"ל במקום להיות מופקדים בקרן ייעודית ברמ"י כפי שנקבע בהסכם.
בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2015 טענה קק"ל כי "הקביעה לפיה המדינה אינה יודעת אם היא זו שחייבת לקק"ל או שקק"ל היא זו שחייבת למדינה הינה שגויה בעליל. אין כל ספק שמדינת ישראל חבה לקק"ל סכומי עתק של מיליארדי ש"ח". לדעת משרד מבקר המדינה טענתה האמורה של קק"ל, מדגישה את ההתנהלות הבלתי תקינה של המדינה ושל קק"ל בנושא ואת הצורך בהסדרת ההתחשבנות ביניה