ייצוג נשים בתפקידים הבכירים בשירות הציבורי

עקרון השוויון הוכר במשפט הישראלי זה מכבר כעקרון-על וכערך יסוד שעל פיו כל רשות ציבורית מצווה לנהוג: "השוויון הוא מערכי היסוד של מדינת ישראל".

היועץ המשפטי לממשלה קבע בהנחיותיו כי נוסף על מניעת אפליה, יש גם לנקוט פעולות להשגת השוויון: "עקרון השוויון... אינו מתמצה באיסור אפליה, אלא מטיל חובה לנקוט, במקרה הצורך, בפעולה אקטיבית להשגת שוויון מהותי. ההעדפה המתקנת אינה חריג לעקרון השוויון, אלא נגזרת הכרחית ממנו ואחת הערובות המרכזיות להגשמתו".

חרף היותה של האישה שוות זכויות לגבר, נתונים שמפרסמים גורמי שלטון שונים מראים כי אף ששיעור הנשים המועסקות בשירות המדינה גדול ממחצית (בסוף שנת 2011 היה שיעורן 64% ) - שיעורן של המנהלות הבכירות באותם הגופים קטן במידה ניכרת הן משיעורן באוכלוסייה והן משיעורן בקרב עובדי גופים אלה.

בספרות המקצועית מתוארים חסמים המונעים מנשים להתמנות למשרות בכירות, ובין הבולטים שבהם: דעות קדומות, תרבות ארגונית מפלה ותפיסות חברתיות מסורתיות. חסמים אלה מכונים "תקרת זכוכית", מונח מטפורי המבטא אפליה סמויה בין נשים וגברים: נשים יכולות לכאורה להתקדם עד קצה הפירמידה הניהולית, אך בעצם הן נבלמות על ידי מכשול נסתר אך מוחשי בהיררכיה של הארגון, גם אם מבחינת השכלתן וכישוריהן הן מתאימות לקידום.

בחודשים פברואר-דצמבר2012  בדק משרד מבקר המדינה את הייצוג של נשים בדרגי הניהול הבכירים ובתפקידים בכירים אחרים במוסדות השירות הציבורי ואת הפעולות שנוקטים הגופים הללו לשם ייצוגן ההולם בתפקידים אלו. הבדיקה נעשתה בין היתר באמצעות שאלונים שנשלחו ל-41 גופים ציבוריים. ואלה הגופים שנבדקו: משרדי הממשלה, לרבות נציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם) ובתי חולים ממשלתיים וממשלתיים-עירוניים, חברות ממשלתיות, תאגידים סטטוטוריים, אוניברסיטאות, האקדמיה הישראלית למדעים, משטרת ישראל, מפעל הפיס, מגן דוד אדום, הרשות לקידום מעמד האישה שבמשרד ראש הממשלה והנציבות לשוויון הזדמנויות בעבודה שבמשרד הכלכלה.

מנתוני נש"ם עולה כי קיים תת-ייצוג של נשים בדרגי הניהול הבכירים. אף שבשנת 2011 שיעור הנשים בכלל השירות הציבורי היה 64%, שיעורן בדרג הבכיר ביותר היה 34%-32%, בדרג השני 36% ובדרג השלישי - 44%-39%. בניכוי העובדים בדירוג המשפטנים שיעור הנשים בדרגים הבכירים קטן עוד יותר - למשל בדרג הבכיר ביותר שיעורן היה 13%-11% בלבד. נתונים אלה מלמדים גם על יחס הפוך בין שיעור הנשים לבין בכירות הדרג הניהולי - ככל שהדרג בכיר יותר, שיעור הנשים בו קטן יותר. עובדה זו משקפת את קיומה של "תקרת הזכוכית" האמורה לעיל. יצוין כי מנתוני נש"ם עולה שבשנים 2008 עד 2011 כמעט לא חל שינוי בשיעור הנשים בכל אחד מדרגי הניהול הבכירים בשירות המדינה.

בג"ץ קבע כי על השרים מוטלת החובה לפעול ליישום הייצוג ההולם בגופים הציבוריים וחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959 [להלן - חוק שירות המדינה (מינויים)], קובע כי על הממשלה להבטיח ייצוג הולם לנשים בכל הדרגות והמקצועות, בכל משרד ובכל יחידת סמך, וכי על נש"ם לפעול להשגת יעד זה באמצעים שונים, בכללם העדפה מתקנת.

למרות זאת עלה כי ממשלות ישראל לדורותיהן לא פעלו ליישום חובת הייצוג ההולם: הן לא גיבשו מדיניות לאומית ברורה ומוצהרת בנושא ולא קבעו יעדים לייצוג הולם של שני המינים בשירות המדינה; הן לא קבעו דרכים לעודד השגת ייצוג הולם ולא קבעו מנגנונים לאכיפת דרישות החוק. אף שבסמכות ראש הממשלה להתקין תקנות לחוק שירות המדינה (מינויים) הדבר לא נעשה. כל אלה נותרו בגדר הצהרה גרדא שלא הולידה פתרון אפקטיבי לבעיה.

באיוש משרת המנכ"ל היה במשך כל השנים תת-ייצוג בולט של נשים. במועד סיום הביקורת בקרב 27 המנכ"לים של משרדי הממשלה היו רק ארבע נשים . באוקטובר 2013 מבין 30 המנכ"לים של משרדי הממשלה שש בלבד היו נשים.

אשר ל-13 משרדי הממשלה שנבדקו בביקורת , בשנים 2011-2007 התקיימה בהם הגמוניה מוחלטת כמעט של גברים בתפקיד המנכ"ל - בקרב 34 המנכ"לים שכיהנו באותן שנים הייתה רק אישה אחת. במועד הבדיקה לא כיהנה שום אישה בתפקיד זה באותם משרדים.

באי-מינוי נשים לכהן בתפקידי מנכ"לים של משרדי ממשלה טמון מסר ולפיו נשים אינן יכולות או ראויות לעמוד בראש משרד ממשלתי. מסר שגוי זה עלול לחלחל למשרד ולהנהלתו ולגרום, בין היתר, לאי-מינוין של נשים לתפקידים בכירים אחרים.

הנתונים מצביעים על היעדר ייצוג הולם של נשים גם בהנהלות משרדי הממשלה ובדרג השני, הכפוף במישרין למנכ"ל, שיעורן הוא כשליש בלבד, והוא נופל תמיד משיעורן בקרב עובדי המשרד - לרוב במידה ניכרת ביותר. בדרגים השלישי והרביעי אמנם הנשים הן מחצית, אולם חלקן קטן משיעורן בקרב כלל עובדי המשרד (למעט במשרד האוצר).

יודגשו הנתונים החריגים במשרד הביטחון ובמשרד לשירותי דת: במשרדים אלה אין ולו אישה אחת בדרג השני של התפקידים הבכירים, ובדרגי הניהול השלישי והרביעי שיעור הנשים הוא 36% ו-22% בהתאמה, אף שכמחצית מעובדי משרדים אלה הם נשים.

השרים ומשרדי הממשלה אינם חותרים להשגת שוויון מגדרי ואינם פועלים ליישום הוראות החוק והחלטות הממשלה. מחדל זה מוביל להנצחת אפלייתן של הנשים ולאי-השוויון בייצוגן בתפקידים הבכירים.

בבתי החולים הממשלתיים כלליים  הועסקו במועד הביקורת כ-3,100 רופאים, בהם כ-1,500 רופאות. הנתונים מצביעים על נפקדותן המוחלטת של נשים בתפקיד מנהל בית חולים בבתי החולים שנסקרו בביקורת , ועל נוכחותן הדלה גם בקרב סגני המנהלים - מבין 21 סגנים רק חמש הן נשים. גם בהנהלות בתי החולים קיים רוב גברי מוחץ, ורוב הנשים המשולבות בהנהלות אינן נמנות עם הסגל הרפואי המקצועי, אלא ממלאות תפקידים בצוותים הסיעודיים או בתפקידי מינהלה. תת-ייצוג בולט של נשים קיים גם בסגל הניהול הרפואי הבכיר - בתפקידי ניהול בכירים של מערכים ותחומים, חטיבות ומחלקות - וחלקן של הנשים הוא 9% בלבד.

*  במרכזים הרפואיים: זיו, אסף הרופא, וולפסון, רמב"ם ושיבא כפי שהתקבלו ממשרד הבריאות. המרכז הרפואי איכילוב - על פי תשובתו למשרד מבקר המדינה.

הנהלות משרדי הממשלה ויחידות הסמך לא קבעו מדיניות פנים-משרדית או נהלים מחייבים בנוגע לקידום וייצוג של נשים במשרדיהם; ראש הממשלה, הממונה על ביצוע חוק שירות המדינה (מינויים), לא התקין תקנות לביצועו; כך גם נמנעה נש"ם מקביעת הוראות מינהל אפקטיביות בדבר יישום הוראות החוק והדרכים לאכיפתו.

הכלי היחיד לבקרה הוא דוח פעילות שנתית שמגישה נש"ם לוועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת ולממשלה, ואשר נועד להציג תמונת מצב בדבר ייצוג נשים בתפקידים בכירים במשרדים וביחידות הסמך.

בהיעדר הסדרה מפורטת ובהיעדר מנגנוני בקרה ואכיפה הוראות החוק הן בגדר הכרזה סמלית והמלצה שיישומה תלוי ברצונם הטוב של הנהלות משרדי הממשלה והשרים, ואלה ממעטים ליישם את הוראות החוק בנושא.

ואולם נמצא שנש"ם הציגה את הנתונים בדוח באופן מגמתי ומטעה שיצר אשליה כי המצב טוב מכפי שהוא באמת וכי יש מגמה של שיפור. עקב כך לא הובאו לידיעת הממשלה, הכנסת והנהלות המשרדים נתונים שבכוחם להשפיע על עיצוב המדיניות הלאומית בנוגע לשילוב נשים בתפקידי מפתח בארגונים, ואפשרה קבלת החלטות שאינן נגזרות מהמצב לאשורו.

בשנים 1985 ו-2002 קיבלה הממשלה שורה של החלטות שמטרתן להביא לייצוג הולם של נשים בתפקידים בכירים בשירות המדינה. הממשלה הטילה על נש"ם ליישם את ההחלטות.

בבדיקה עלה כי נש"ם קיימה את החלטות הממשלה באופן חלקי בלבד, לכאורה כדי לצאת ידי חובה; היא ביצעה פעולות מועטות וסמליות, טכניות במהותן, ולא קיימה מנגנוני מעקב ואכיפה: היא לא קיימה סדנאות הכשרה למועמדות לתפקידים בכירים בשירות המדינה ולא המליצה לממשלה על יעדים שנתיים לייצוג הולם של נשים במשרדי הממשלה; נש"ם קבעה סף תחתון לייצוג הולם של נשים בדרגות עליונות, אלא שהיא לא קבעה מתי יהיה צורך לעדכנו ובפועל היא לא עדכנה אותו. לכך יש להוסיף, שספי הייצוג שקבעה נש"ם הם כלליים וממוצעים, וכי היא התעלמה מהצורך בקביעת יעדים שיתאימו לכל משרד ומשרד ולשיעור הנשים המשמשות בו בתפקידים בכירים.

המחוקק הכיר בהעדפה מתקנת כאמצעי להגשמת עקרון השוויון. כך, בחוק שיווי הזכויות, נקבע כי העדפה מתקנת היא מותרת ואינה בגדר אפליה אסורה ופגיעה בשוויון, שכן מטרתה "לתקן אפליה קודמת או קיימת של נשים" ולקדם את שוויונן; השימוש בכלי הוא זמני, עד להשגת הייצוג ההולם.

על פי הנחיות נש"ם לחברי ועדת הבוחנים, על יו"ר הוועדה לבקש שחבריה יתייחסו לצורך בהעדפה מתקנת ולחובת הייצוג ההולם, ויש לתעד בפרוטוקול תמצית של הדיון בנושא. בדיקת הפרוטוקולים של דיוני ועדות הבוחנים שעסקו ב-37 מכרזים לתפקידי ניהול בכירים במשרדי ממשלה שונים העלתה כי הפרוטוקולים נוהלו באופן לקוי; הנימוקים להחלטות הוועדות הובאו בקצרה ובלקוניות, ולא ניתן ללמוד מהם במה עדיף הזוכֶה על פני האחרים; ב-33 מ-37 המכרזים התמודדו נשים, אולם שום ועדת בוחנים לא דנה בצורך בהעדפה מתקנת.

גם ההרכב המגדרי של הוועדות לא היה שוויוני. על פי הנחיות נש"ם, בהרכב של ועדת בוחנים חייב להיות ייצוג לנשים. בפועל במרבית הוועדות כיהנה אישה אחת בלבד. ייצוג שהוא לא יותר מהמינימום ההכרחי מותיר את החברה בוועדה אישה-יחידה בהרכב הבוחנים, מקשה עליה לפעול בין היתר כדי להביא להעדפה מתקנת ומקטין את יכולתה להשפיע על החלטת הוועדה.

נש"ם לא קיימה פיקוח ובקרה על עבודת ועדות הבוחנים ולא העירה להן על אי-קיום ההוראות המתחייבות, ולפיכך דפוס פעולתן לא השתנה. יש לראות בכך מחדל של נש"ם התורם להנצחת תת-הייצוג של נשים במשרות הבכירות בשירות המדינה.

החלוקה המגדרית של המועמדים: בשנים 2011-2009 פעלו 40 ועדות איתור, ו-909 בני אדם הגישו להן את מועמדותם, בהם 211 נשים בלבד. אף שוועדת איתור רשאית ליזום פנייה למועמדים פוטנציאליים שלא הגישו מועמדותם לתפקיד, בדרך כלל לא פנו הוועדות למועמדות פוטנציאליות כדי להגדיל את שיעור הנשים בקרב המועמדים וכך לקדם את הייצוג ההולם של נשים בקרב בעלי התפקידים שייבחרו.

העדפה מתקנת: נוהל ועדות האיתור קובע כי על הוועדה לתת דעתה לחובת הייצוג ההולם ובכלל זה לנושא ההעדפה המתקנת; בביקורת עלה כי 33 מ-40 הוועדות האמורות המליצו על גברים, ורק ארבע מהן המליצו על נשים. שום ועדה לא דנה בחובת הייצוג ההולם ולא שקלה נקיטת העדפה מתקנת. שלוש הוועדות הנותרות המליצו על שני מועמדים - גבר ואישה - ומכאן שהסיקו שכישוריהם דומים; למרות זאת הן לא המליצו להעדיף את המועמדת על פני המועמד כנדרש.

התקשי"ר מחייב למנות בכל משרד ויחידת סמך ממונָה על מעמד האישה. נש"ם לא פירטה את תפקידי הממונה, סמכויותיה והכלים שיעמדו לרשותה לשם ביצוע תפקידה, ואת הפעולות שעליה לנקוט לצורך קידומן של נשים וייצוגן ההולם בתפקידי ניהול. עולה מכך שמינוי הממונות הוא למעשה בגדר "עלה תאנה" הן לנש"ם והן למשרדים וליחידות הסמך, שנועד לאפשר להם לצאת ידי חובת קיום הוראות חוק שיווי הזכויות, החלטות הממשלה ונש"ם עצמה, בלי להביא לשינוי מהותי בנושא.

דירקטוריונים: עד לשנת 1993 היה ייצוגן של נשים בקרב חברי הדירקטוריונים של חברות ממשלתיות כמעט אפסי, ובאותה שנה עמד על 7% בלבד. בשנת 1993 תוקן חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975, ונקבעה חובת ייצוג הולם של בני שני המינים בדירקטוריונים. ב-2007, כ-14 שנים לאחר שתוקן החוק, היה שיעור הנשים בדירקטוריונים אלו 33% בלבד. במרץ 2007 החליטה הממשלה כי השרים ימנו לדירקטוריונים מבני המין שאינו מיוצג באופן הולם עד להשגת ייצוג בשיעור 50%, וכי המהלך יושלם בתוך שנתיים.

למרות החלטת הממשלה, בסוף שנת 2012 רק ב-76 מ-113 הדירקטוריונים של החברות הממשלתיות (כ-67%) התקיים ייצוג הולם; אמנם ייצוג נשים גדל, אולם בחלק ניכר מהדירקטוריונים עדיין אין ייצוג הולם לנשים. היעדר הייצוג ההולם בולט במיוחד בחברות ממשלתיות "משמעותיות" : רק ב-16 מ-28 החברות הללו היה ייצוג הולם.

יודגש כי אף שהיעד שנקבע לא הושג, בולט היתרון המובהק הגלום בקביעת יעד כמותי, לוח זמנים ברור ומנגנון אכיפה יעיל, שכן אלה הביאו לגידול של ממש בחלקן של הנשים בדירקטוריונים.

יושבי ראש ומנכ"לים: בדצמבר 2012 כיהנו 59 יושבי ראש בדירקטוריונים של החברות הממשלתיות, בהם 49 גברים ורק 10 נשים (17%); מבין 22 יושבי הראש של הדירקטוריונים בחברות המשמעותיות רק שתיים היו נשים (9%). ב-68 החברות הממשלתיות שבהן כיהנו מנכ"לים הייתה הגמוניה גברית מוחלטת בתפקיד זה.

הנתונים מצביעים על נפקדותן המוחלטת כמעט של נשים מתפקידי הניהול הבכירים בחברות הממשלתיות - יו"ר דירקטוריון ומנכ"ל - למרות קיומה של הסדרה נורמטיבית שמטרתה להבטיח שנשים ישולבו באופן הולם באותם תפקידים. מחדל זה מונח לפתחם של שרי הממשלה, שממנים את בעלי התפקידים האלה או מאשרים את מינוים.

תפקידי ניהול בכירים: בחברות הממשלתיות שנבדקו  היה שיעור נמוך ביותר של נשים בדרגי הניהול הבכירים, ושיעורן נפל במידה ניכרת משיעורן בקרב כלל העובדים בארגון.

לדוגמה, בתעשייה האווירית לישראל בע"מ (תע"א) הועסקו בשנת 2012 כ-16,000 עובדים, כ-2,500 מהם נשים (כ-16% מכלל העובדים), 1,000 מהן היו מדורגות בארבע הדרגות המקצועיות הגבוהות, ויותר משליש מהן עסקו בתחום ההנדסי; לעומת זאת, השִׁדרה הניהולית של התע"א הייתה על טהרת המין הגברי: מנכ"ל החברה וכל 20 חברי ההנהלה היו גברים; הדרג הניהולי השני (20 בעלי תפקידים) היה כולו גברי; בקרב 43 העובדים שבדרג השלישי הייתה רק אישה אחת, ובדרג הרביעי - 314 גברים ורק 22 נשים. בשנים 2011-2009 קודמו בתע"א 11 עובדים לתפקידים בכירים - כולם גברים.

בעמידר החברה הלאומית לשיכון בע"מ הועסקו בשנת 2012 כ-530 עובדים, כ-310 מהם נשים (59%); ואולם רק שתיים מ-24 חברי ההנהלה (8%) הן נשים, בדרג הניהול השני שיעורן 15% בלבד, ואין להן כל ייצוג בדרגים השלישי והרביעי.

בחברת החשמל לישראל בע"מ הועסקו בשנת 2012 כ-13,000 עובדים מהם כ-2,500 נשים; כ-9,800 מכלל העובדים הם קבועים, מהם כ-1,700 נשים. כ-730 מהנשים הן אקדמאיות (כ-43%) לעומת כ-2,100 מהגברים (כ-26%). אף על פי כן, מעולם לא כיהנה בחברה מנכ"לית; מבין 29 חברי ההנהלה רק אחת היא אישה, שום עובדת אינה מכהנת בדרג השני של התפקידים הבכירים, ורק 9 מ-95 העובדים המכהנים בדרגים השלישי והרביעי הן נשים. בשנים 2011-2010 קודמו 18 גברים לתפקידים בכירים בחברה ואף לא אישה אחת.

מספרן הזעום של הנשים המשמשות יושבות ראש דירקטוריונים, מנכ"ליות של חברות ממשלתיות ומנהלות בכירות בהם מצביע על תרבות ארגונית מושרשת בעלת דפוסים מובנים של אפליית נשים ועל הצורך הדחוף בהסדרת הנושא.

מועצות התאגידים: מועצת התאגיד מתמנה על ידי השר המופקד על ביצוע החוק שלפיו הוקם התאגיד, והיא מורכבת מנציגי גורמים הקשורים לתחום פעילותו, בהם נציגי הממשלה, גופים ציבוריים וארגונים פרטיים, מנציגי ציבור וממומחים בעלי ידע בתחום פעילותו של התאגיד.

בבדיקת המועצות של 11 תאגידים סטטוטוריים  עלה שרק במועצת רשות השידור היה שיעור הנשים גבוה מזה של הגברים, ואילו ביתר המועצות היה שיעורן פחות ממחצית. בשלוש מהן - מועצת מקרקעי ישראל, מועצת רואי חשבון ומליאת הרשות לניירות ערך - היה השיעור נמוך במיוחד.

יושבי ראש ומנכ"לים: בדצמבר 2012 יושבי הראש של כל 11 המועצות היו גברים; בעשרה מהתאגידים כיהנו גם מנכ"לים - תשעה גברים ורק אישה אחת: במועצה להשכלה גבוהה. נתונים אלה מלמדים כי הממשלה והשרים לא מילאו את חובתם להבטיח ייצוג הולם ושוויוני לנשים בתפקידים אלו, ומחדלם אפשר את הדרתן המוחלטת כמעט של הנשים מהתפקידים ויצר בלעדיות למינוים של גברים - בבחינת מינוי מובן מאליו.

חברי הנהלה ובכירים אחרים: בדיקה של הרכב ההנהלות והדרג השני של המנהלים בחמישה תאגידים סטטוטוריים  העלתה כי בארבעה מהתאגידים (למעט במועצה להסדר הימורים בספורט) שיעור הנשים נמוך במיוחד וקטן במידה ניכרת משיעורן בקרב כלל העובדים. במיוחד יודגש הייצוג הזעום של נשים בשירות התעסוקה וברשות שדות התעופה. במוסד לביטוח לאומי הנשים הן הרוב המכריע של העובדים, כ-80%, אך בקרב 24 בעלי התפקידים בדרג השני רק 11 הן נשים (45%).

ייצוג הנשים בדרגים השלישי והרביעי בחמשת התאגידים שנבדקו היה גבוה מעט יותר מייצוגן בדרג השני, אך נפל משיעורן בקרב כלל עובדי התאגיד (למעט במועצה להסדר הימורים בספורט); יודגש הייצוג הזעום של נשים בדרגים אלו ברשות שדות התעופה - 7% בלבד.

(א)  משטרת ישראל: במשטרת ישראל משרתים כ-27,500 שוטרים בתפקידי שטח ובתפקידי מטה, כ-23% מהם נשים. עלה שבמשטרה לא הייתה מדיניות בנושא קידום נשים לתפקידים בכירים, לא היו הנחיות בנושא ולא מונתה ממונה על מעמד האישה. ייצוג הנשים בתפקידים בכירים הוא נמוך ביותר, ובדרגים מסוימים אין להן ייצוג כלל.

ממצאי הביקורת מעלים חשש כי בצמרת הארגון לדורותיה שוררת תרבות מושרשת של אפליית נשים, ולכן היא עיוורת לקיומם של חסמים מהותיים המונעים את קידומן של נשים לתפקידים בכירים, ואשר לפחות חלקם נעוצים בהשקפות ובתפיסות של העומדים בראשה.

בעקבות הביקורת החליטו השר לביטחון הפנים והמפכ"ל להקים יחידה לשוויון מגדרי במשטרה שתהיה כפופה במישרין למפכ"ל ומינו ליחידה מנהלת שהיא חברה בסגל הפיקוד הבכיר של המשטרה. היחידה תחל בעבודת מטה נרחבת בנושא. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את תגובתה המהירה של המשטרה ואת הפעולות שנקטה על מנת להתמודד כראוי עם הייצוג הבלתי הולם הקיים בשורותיה.

(ב)  מפעל הפיס: 52% מעובדי מפעל הפיס הן נשים אולם בקרב שמונת חברי ההנהלה יש רק שלוש נשים; בדרג השני של התפקידים הבכירים היו שלוש נשים ושישה גברים, ובדרגים השלישי והרביעי, שבהם 92 עובדים, יש רק 34 נשים (37%). 13 הדירקטורים המכהנים בו כולם גברים. ראש הממשלה ושרי הפנים והאוצר, האחראים יחד למינוי חמישה דירקטורים, לא מצאו לנכון למנות אישה לתפקיד.

(ג)  מגן דוד אדום (מד"א): בשלושת התפקידים הבכירים במד"א - הנשיא, יו"ר הוועד הפועל והמנכ"ל - מכהנים גברים. בקרב 42 חברי מועצת מד"א יש 5 נשים בלבד.

5.  ייצוג נשים בתפקידים בכירים באוניברסיטאות

תת-ייצוג של נשים במשרות בכירות קיים אף ביתר שאת בתחום האקדמי, ושיעורן של הנשים בקרב נושאי התפקידים הבכירים בסגל האקדמי דל ביותר. גם במוסדות אלה בולטת תופעת היחס ההפוך - ככל שהדרגה האקדמית עולה כך יורד שיעורן של הנשים.

התפקידים האקדמיים הבכירים של חברי הסגל האקדמי הם נשיא, רקטור, סגנים או משנים לרקטור, דיקנים, סגנים או משנים לדיקנים. בקרב ארבעה מחמשת המוסדות האקדמיים שנבחנו  כיהנו בשנים 2011-2009 נשיאים בלבד (למעט באוניברסיטת בן-גוריון); כך גם בתפקיד רקטור (למעט באוניברסיטה העברית).

אשר לוועדות האקדמיות - בהן יש הגמוניה גברית כמעט מוחלטת. ועדות אלה הן אחד ממוקדי קבלת ההחלטות החשובים באוניברסיטאות; חלקן נחשבות יוקרתיות ויש להן השפעה ניכרת על קידומם של חברי הסגל ועל יכולתם לבצע מחקרים אקדמיים. למרות הגידול בשיעור הסטודנטיות בקרב הלומדים לימודי תואר שני ותואר שלישי, במשך השנים כמעט לא גדל שיעור הנשים בוועדות, ומכאן שנדרשים צעדים אקטיביים להשגת שוויון בתחום זה.

היעדר ייצוג הולם של נשים במוסדות האקדמיים עלול לגרום לאי-מיצוי ההון האנושי ולפגוע במצוינות המחקרית-אקדמית.

באקדמיה הלאומית הישראלית למדעים חברים בכירי המדענים בישראל, והחברות בה נחשבת יוקרתית. ייצוג הנשים בהרכבה הוא מזערי, אף יחסית לשיעורן בקרב הסגל האקדמי הבכיר באוניברסיטאות: בשנת 2012 מנתה האקדמיה 97 חברים, שמונה מהם בלבד נשים. בשנת 2012 צירפה האקדמיה לשורותיה תשעה חברים - כולם גברים. מאז הקמתה כיהנו בה שמונה נשיאים ונשיאה אחת, הנשיאה הנוכחית, פרופ' רות ארנון.

אין זה סביר שבקרב המדענים והחוקרים במדינת ישראל אין די נשים הראויות להיות חברות בקבוצה איכותית זו, ואין זה סביר שהרכבה המגדרי של האקדמיה למדעים יהיה בלתי שוויוני באופן כה קיצוני.

רוב הממונות על מעמד האישה ציינו בשאלון הביקורת כי קיימים חסמים משמעותיים המקשים את קידומן של נשים לתפקידים בכירים בארגון. חסמים אלה נעוצים לדעתן בראש וראשונה בהנהלות הארגונים, בתרבות הארגונית וברצון הארגון לשמר שליטה גברית בצמרתו; בעובדה שרוב חברי הנהלת הארגון הם גברים והם נוטים לקדם גברים לתפקידים בכירים; "הצנחה" חיצונית של עובדים גברים לתפקידים בכירים ובמסורת ארגונית שלפיה ממונים בדרך כלל גברים לתפקידים הבכירים. חסם משמעותי נוסף שעליו הצביעו הממונות הוא דעות סטראוטיפיות ותפיסה שלפיה "מקומה" של האישה עם המשפחה, ושתנאי העבודה מתאימים לגברים בלבד.

אשר למנכ"לים, מנהלי בתי החולים נשיאי האוניברסיטאות ומפכ"ל המשטרה (להלן - המנהלים) - על אף הייצוג הנמוך של הנשים בתפקידים בכירים בארגוניהם רובם המכריע של המנהלים מתכחש לקיומם של חסמים המחוללים את תת-הייצוג: מבין 41 המנהלים שענו לשאלוני הביקורת רק אחדים הכירו בקיום חסמים בארגונם. רוב המנהלים שוללים את קיומן של תרבות ארגונית מפלה ושל דעות סטראוטיפיות המונעות שילוב נשים בתפקידים בכירים בארגון, ולדעתם אין בארגוניהם חסמים כאלה, ולכאורה פתוחה הדלת לפני נשים להתמודד על תפקידים אלה ולהתמנות להם.

עמדה זו מבליטה את הפער בין הנחות היסוד של המנהלים לבין המתרחש במציאות, שכן היא מעוררת בהכרח את השאלה, אם אין חסמים ארגוניים מדוע בכל זאת ייצוג נשים בתפקידים הבכירים אינו שוויוני והוא רחוק מלייצג את שיעור הנשים באותם ארגונים. לכאורה ניתן להניח כי בהינתן מצב של כישורים דומים לבני שני המינים והקפדה על מתן הזדמנות שווה לבני שני המינים להתמנות לתפקידים בכירים, ייצוגן של הנשים היה גבוה יותר; אולם המציאות שונה. מנהלים אלה מתעלמים מההגמוניה הגברית בהיררכיה הניהולית של ארגוניהם - שהם חלק ממנה - ומאפליה שיטתית ומתמשכת של הנשים כקבוצת עובדים "מוחלשת" אל מול קבוצת הגברים "השולטת", שהחברים בה מקבלים את ההחלטות בנושא של מינויים וקידום עובדים.

תפקידה של נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה הוא, בין היתר, לשמש זרוע ביצועית לאכיפת שוויון ההזדמנויות בין נשים לגברים בעולם העבודה במישור האזרחי. החוק הקנה לנציבות סמכות להגיש תביעות משפטיות בנושא לבתי הדין לעבודה הן בשם מתלוננים והן בשם הנציבות עצמה, וזאת גם נגד רשויות המדינה.

בניגוד להוראת החוק קבע היועץ המשפטי לממשלה בהנחיותיו הוראה כללית ולפיה מחלוקת משפטית בין הנציבות לרשויות המדינה, תאגידים ציבוריים או חברות ממשלתיות תוכרע בידי היועץ המשפטי לממשלה. דהיינו הנציבות לא תורשה להביא את המחלוקת להכרעת בית המשפט.

הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מאיינת את הוראת החוק בדבר רשויות המדינה, תאגידים ציבוריים וחברות ממשלתיות. בכך היא פוגעת בעצמאותה של הנציבות ומונעת ממנה לייצג את מי שמתלונן על פגיעה בו ואף להביע לפני ערכאות שיפוטיות עמדה עצמאית, אשר יכולה להיות שונה מעמדת היועץ המשפטי לממשלה. הנחיה זו מותירה אפוא למעשה את העובדים במגזר הציבורי ללא גוף שיש לו סמכות ויכולת לתת מענה בכל הנוגע לאכיפת הוראות חוק שוויון ההזדמנויות בעבודה ומיגור האפליה בעבודה אצל המעסיק הגדול במשק - המדינה.

משרד מבקר המדינה מעיר כי נוכח המצב הגרוע של השוויון בין המינים בשירות הציבורי, יש חשיבות רבה לפעילות של הנציבות ללא סייגים ומגבלות, שכן חקיקה המורה על ייצוג הולם ללא אמצעי אכיפה הוּכחה לא יעילה במהלך השנים.

חוק שיווי הזכויות קובע חובת ייצוג הולם של נשים בוועדת בדיקה ממשלתית, בוועדת חקירה, בוועדה ציבורית ובצוות לעיצוב מדיניות לאומית. להשתתפות נשים בוועדות אלה חשיבות רבה, הן בשל תרומתן לעבודת הוועדות והן מההיבט הציבורי של שוויון בין המינים ושל מתן האפשרות לנשים להשתתף בהכרעה בנושאים הקשורים למדיניות לאומית.

על פי נתוני הרשות לקידום מעמד האישה, במרבית הוועדות שהקימו משרדי הממשלה בשנת 2011 היה תת-ייצוג של נשים. כך למשל, בוועדה לשינוי חברתי-כלכלי (ועדת טרכטנברג) היה מספר הגברים כמעט כפול ממספר הנשים: 9 גברים ורק 5 נשים.

לפי חוק הרשות לקידום מעמד האשה, התשנ"ח-1998, על הרשות לגבש ולהביא לממשלה לאישור מדיניות בתחומי פעולתה, בהם קידום מעמד האישה, קידום השוויון בין המינים וביעור האפליה נגד נשים. מדיניות הרשות, כפי שאושרה בידי הממשלה, תחייב את משרדי הממשלה.

הבדיקה העלתה כי הרשות לא גיבשה מדיניות כאמור ולא קבעה תכנית פעולה בנושא.

"אין לך גורם הרסני יותר לחברה מאשר תחושת בניה ובנותיה, כי נוהגים בהם איפה ואיפה. תחושת חוסר השוויון היא מהקשות שבתחושות. היא פוגעת בכוחות המאחדים את החברה. היא פוגעת בזהותו העצמית של האדם" .

אחד התחומים שבהם נבחן שוויון הזכויות בין המינים הוא השתלבותן של הנשים בתחום התעסוקה. ממצאי הביקורת מלמדים כי אף שחלפו יותר מ-60 שנה מאז עוגן בחקיקה עקרון שוויון הזכויות, בפועל עולם כמנהגו נוהג - אין ייצוג הולם של נשים בדרגי הניהול בכירים במגזר הציבורי. לפיכך המסקנה היא, כי השירות הציבורי כשל בביסוס הלכה למעשה של עקרון השוויון בתפקידים אלו. לא מן הנמנע כי הדבר הוא אך משל לתופעה חברתית רחבה הרבה יותר - ההשלמה עם אי-שוויון ואף עם התנהגות מקפחת ומפלה בתחום אחד והיא בעצם השתקפות של היחס הלא הולם לכבוד האדם בכללותו.

ייצוג שווה והולם אינו רק בבחינת הכרח בשל הוראות החוק ובשל הצורך שלא להפלות הנשים, אלא הוא עשוי להשפיע על איכות ההחלטות שמתקבלות, באשר הוא מאפשר ביטוי לעמדותיהם של בני שני המינים ומבטיח יתר פלורליזם. עקרון השוויון קיבל ביטוי בחקיקה, בהחלטות בג"ץ, בהחלטות הממשלה וגם בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, ולפיהם לא רק שאסור לנקוט אפליה, אלא חובה ליזום פעולות אקטיביות להשגת שוויון מהותי.

להיעדר נשים בתפקידי ניהול בכירים יש השפעה גם על דימוי האישה בארגון: הדבר עלול להביא להערכה בחסר של יכולותיה ולהקטין את פוטנציאל קידומה; אצל הנשים נוצרת תחושת תסכול וקיפוח, שיש בה כדי לפגוע במוטיבציה שלהן לנסות ולהשתלב בדרגים הבכירים, בשל ההנחה שמדובר ב"מלחמה אבודה". בהתחשב בגודלו ובחשיבותו של המגזר הציבורי, אי-שוויון בו מקרין בהכרח על המשק כולו.

נראה כי לא די באמצעים שננקטו עד כה על מנת לחולל את השינוי ולהפוך את שוויון הזכויות בין המינים מססמה למציאות. הגופים בעלי הסמכות בנושא, ובראשם ממשלות ישראל לדורותיהן, אמנם הכריזו על פעולות שבסיסן אידאולוגיה, עקרונות וכוונות נעלים - אולם לא עשו כל פעולה ממשית כדי לקדם את הנושא. כתוצאה מכך, קולות הנשים כמעט אינם נשמעים במוקדי קבלת ההחלטות שבהם מוקצים המשאבים, מתקבלות החלטות ונקבעים סדרי העדיפות הלאומיים - נשים אינן מאיישות את המשרות הבכירות בשיעורים התואמים את כישוריהן, השכלתן ויכולתן; עובדה זו סותרת את הטענות הרווחות כי אין חסמים המונעים את שילובן של נשים בתפקידים אלו.

חשוב להדגיש - אין מדובר באפליה מכוונת, אלא בהרגלים חברתיים אשר נשתרשו והניזונים מקיומה של מעין הסכמה כללית לא-מודעת, הרווחת גם בקרב הנשים עצמן וההופכת את האפליה למציאות חברתית נמשכת. לשם הוכחת האפליה אין צורך בהוכחת כוונה, די בהתנהגות לא שוויונית ולכן "יש לבחון את התוצאה הסופית, כפי שהיא מצטיירת במציאות החברתית"  .

תמונת המצב המשופרת העולה מייצוג נשים בדירקטוריונים של החברות הממשלתיות שם קיימת חובת ייצוג שווה לנשים ולגברים ונקבע מנגנון לאכיפתה, מוכיחה את החיוניות של קביעת יעדים כמותיים וברורים לייצוג הנשים בתפקידים הבכירים, יעדים שישקפו את חלקן בקרב עובדי הארגונים. יודגש - ככל שנוכחות נשים בקרב מקבלי ההחלטות תלך ותתרחב תגבר ההכרה בכך שנשים מסוגלות ומתאימות לשמש בתפקידי ניהול ויגדלו הסיכויים שאכן ימונו נשים לתפקידי ניהול בכירים בארגונים הציבוריים ולחברות בוועדות שונות.

הגורמים הציבוריים לדורותיהם, הממנים עובדים לתפקידי ניהול בכירים - שרי הממשלה, הנהלות משרדי הממשלה, מועצות התאגידים הסטטוטוריים, הדירקטוריונים של החברות הממשלתיות, הנהלות החברות הממשלתיות והתאגידים הסטטוטריים, בתי החולים והאוניברסיטאות - לא קבעו מה ייחשב ייצוג הולם של נשים. השרים הממונים על גופים אלה והמנכ"לים שלהם לא קבעו מדיניות פנים-ארגונית בדבר ייצוג הולם של נשים וקידומן לתפקידים בכירים; הם לא קבעו יעדים להשגת הייצוג ההולם, לא קבעו תכניות ומתווי פעולה לקידומן, ולא פעלו באופן אקטיבי לאיתור מועמדות ראויות לאיוש תפקידי ניהול. בהיעדר פעולות אקטיביות לא חל שינוי ממשי בייצוגן של נשים בתפקידי ניהול בכירים, והוא נותר לאורך שנים ברמה נמוכה שאינה מביאה לידי ביטוי מלא את פוטנציאל השכלתן ואת היכולות המקצועיות שלהן. הדבר מלמד כי הנושא אינו נמצא על סדר היום של גופים כנושא המצריך תשומת לב מתמשכת לאורך שנים והראוי לטיפול אינטנסיבי ומערכתי.

על המנכ"לים וההנהלות של הגופים הציבוריים - משרדי הממשלה, בתי החולים, המשטרה, החברות הממשלתיות והתאגידים הסטטוטוריים - ועל נשיאי האוניברסיטאות להטמיע בארגוניהם "חשיבה מגדרית"; עליהם לחשוף את המבנה המגדרי בקרב כל חתכי המדרגים והתפקידים בארגון, לזהות את החסמים המונעים מינוי של נשים לתפקידים בכירים ולהביא לשינוי בתרבות הארגונית. הגברת המודעות להתפלגות המגדרית בארגון ולצורך באיזונה יש בכוחה להביא לשינוי בדפוסי החשיבה בדבר יכולתן של נשים לשמש בתפקידי מפתח בהנהלת הארגון.

על מנת להביא לשינוי, שהוא חיוני ובר השגה, לא די במילים. על הממשלה ושריה, האחראים לצביונו של השירות הציבורי ולבחירת העומדים בראשו - כל אחד בתחומו, לפעול באופן יזום לקידום השוויון המגדרי בקרב נושאי התפקידים הבכירים ולהימנע ממינויים שייפגעו בהשגתו של יעד זה. עליהם לעמוד על החסמים המונעים ייצוג הולם של נשים בתפקידים הבכירים בארגוניהם, ולגבש תכנית סדורה להסרתם שתביא לשיפור בייצוג הנשים עד להשגת שוויון. בתכנית יש לקבוע יעדים כמותיים ולוח זמנים להשגתם, וכן יש לקבוע מנגנון בקרה ומעקב על יישומה. בעת בחינת כל מינוי המובא לפניהם, עליהם להביא בחשבון את חובת הייצוג ההולם ואת הצורך ביצירת איזון מגדרי בקרב כלל המכהנים בתפקיד זה, ולמנות את בני המין שאינו מיוצג באופן שוויוני.

על נש"ם לפעול בנחרצות וללא דיחוי למילוי הוראות החוקים בנושא, והחלטות הממשלה והוראותיה של נש"ם עצמה בנושא. עליה לקיים עבודת מטה סדורה לשם הכנת תכנית שתכלול יעדים כמותיים לייצוג נשים בכל משרד ויחידת סמך וכלים לאיתור עתודה ניהולית נשית. עליה לכלול גם פעולות לאיתור החסמים המונעים מנשים להשתלב בדרג הניהולי הבכיר ולתת בידי ההנהלות כלים להסרתם. על נש"ם גם לקיים מעקב ובקרה על עבודת ועדות הבוחנים וועדות האיתור הפועלות מטעמה, להנחותן בדבר הצורך בהעדפה מתקנת של נשים ולבחון את עבודתן באופן שוטף ועקבי, בייחוד בכל הנוגע למינויים לתפקידים הבכירים.

על המופקדים על הכשרת עתודה ניהולית בכירה במקצועות שבהם ייצוגן של הנשים נמוך - ובמיוחד בתחומים המזוהים כ"גבריים", ובראשם תחומי הטכנולוגיה וההנדסה - לגבש תכנית לאומית ארוכת טווח, מלווה בקביעת יעדים ובהקצאת משאבים, לשילוב נשים באותם מקצועות. הדבר מוטל הן על הגופים העוסקים בהכשרה והשכלה, בהם משרד החינוך, המוסדות להשכלה גבוהה ומשרד הכלכלה, והן על המשרדים עצמם, בתהליכי ההכשרה הפנים-משרדית שהם מקיימים. מדובר בהון אנושי שאינו ממוצה ביעילות, בהפסד למשק ולכלכלה ובדחיקה של נשים ממקום מרכזי בחברה.

על היועץ המשפטי לממשלה לוודא כי הנחיותיו בנוגע לייצוג הולם בשירות המדינה, בחברות הממשלתיות ובתאגידים הסטטוטוריים מקוימות. כמו כן עליו לשוב ולשקול את הנחייתו שמעקרת את עצמאותה של נציבות שוויון הזדמנויות בעבודה כלפי השירות הציבורי ולתת בידיה כלים שיאפשרו לה להפעיל את סמכויות האכיפה המוקנות לה בחוק שוויון הזדמנויות בעבודה כנגד המעסיק הגדול במשק - המדינה.

לא די ברגולציה כדי להביא לשינוי ממשי. ללא רצון כן ואמתי - לא צפוי כל שינוי במצב. "מלאכת התיקון של מציאות חברתית לוקה בחסר אינה קלה, אך קשה שבעתיים היא תוצאת ההימנעות ממנה".