לשכת הקשר "נתיב" (להלן - נתיב או הארגון) הוקמה בשנת 1952, ומאז אפריל 1999 היא יחידת סמך במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד ראה"ם), ופועלת בקרב יהודים וזכאי עלייה בחבר המדינות (להלן - חבה"ם) מתוקף החלטת ממשלה ובמדינות הבלטיות "על מנת לעודד ולסייע לעלייתם למדינת ישראל ולחזק את זיקתם לישראל, לציונות וליהדות" (החלטה ממשלה מס' 2070, 22.7.07). באפריל 2009 החליטה הממשלה (החלטה מס' 45, 26.4.09), כי שר החוץ יופקד על נתיב מטעם ראה"ם וכי הארגון יישאר במשרד ראה"ם. הייעוד הנוכחי של נתיב ממומש בשני צירים נפרדים: ציר תוכני שתכליתו חיזוק הזיקה ועידוד העלייה, וציר קונסולרי שתכליתו בדיקה והמלצה למשרד הפנים על זכאות עלייה לפי חוק השבות, ובכלל זה על זכאותם של יוצאי חבה"ם המתגוררים מחוץ לחבה"ם.
נתיב מילא משך כ-40 שנים תפקיד מרכזי בשמירת הגחלת היהודית והציונית ובקיום הקשר בין מדינת ישראל לבין זכאי העלייה שמעבר למסך הברזל דאז. הוא פעל בקרב הקהילות היהודיות וכן מול ארגונים בין-לאומיים וממשלות, כדי לסייע לעליית זכאי העלייה לישראל. עם נפילת המשטרים הקומוניסטיים בברית המועצות (להלן - בריה"מ) ובמדינות מזרח אירופה וכינון יחסים דיפלומטיים בין מדינת ישראל לבין מדינות אלה ב-1992, השתנו תנאי פעילותו של נתיב, ושליחיו פועלים מאז בחבה"ם במעמד דיפלומטי מתוך נציגויות ישראליות רשמיות בשגרירויות ובמרכזי תרבות, שהקים הארגון. במדינות בריה"מ לשעבר עדיין נותרו מאות אלפי יהודים וזכאי עלייה. מספרם המדויק אינו ידוע, והערכות שונות (בהם של נתיב, הסוכנות היהודית ואחרים) נעות בין כ-880,000 לבין כ-1,500,000 זכאי עלייה.
1.1 פעולות הביקורת
ב-2009 ועד מרץ 2010 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת בנתיב, ובכלל זה בדיקת מעמדו, ארגונו, פעולותיו וממשקי עבודתו עם משרדי הממשלה. הביקורת נערכה במטה נתיב בארץ ובחלק מהשלוחות ומרכזי התרבות בחבה"ם. נתוני השלמה התקבלו עד ספטמבר 2010 מסגן ראש הממשלה ושר החוץ המופקד על נתיב (להלן - השר המופקד על נתיב) מר אביגדור ליברמן, ממזכירות הממשלה, ממשרד ראש הממשלה (להלן - משרד ראה"ם), מהסוכנות היהודית, מרשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול (להלן - רשות האוכלוסין), מהמשרד לקליטת העלייה, ממשרד האוצר, ממשרד הביטחון (להלן - משהב"ט), מנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם), ממשטרת ישראל ומגנזך המדינה. עדכונים מסוימים נעשו ב-2011. משרד מבקר המדינה ביקר בעבר את פעילות לשכת הקשר נתיב בשנים 1994 ו-1995. דוח המבקר הגלוי פורסם אז בפברואר 1998.
1.2 עיקרי הממצאים
א. בביקורת עלה, כי קיימת אי-בהירות ועמימות אשר לייעוד הארגון ולסמכותו.
ב. נמצא, כי חרף החלטת הממשלה לגבש מדיניות כוללת בכל הקשור ליחסי הגומלין ולשימור הקשר שבין המדינה ליהדות חבה"ם ולהעמקתו, עד סיום הביקורת הדרג המדיני לא גיבש מדיניות כזו. כפועל יוצא מכך, גם לא גובשו קווי פעולה ברורים בעניין זה. בכך נתיב פועל למעשה בלי שניתן לבדוק את מידת המתאם שבין מדיניות הממשלה לבין פעילות הארגון בפועל.
ג. במקרים מסוימים נתיב פועל שלא במסגרת המנדט שקבעה לו הממשלה. כך, במקרים של פעילות מול יוצאי חבה"ם בארה"ב, בפרויקט "בית ישראלי" , בפעילות בארצות הבלטיות ובפעילות תרבותית והסברתית מול הקהל הרחב בחבה"ם, שאיננו מוגדר כקהל היעד של זכאי העלייה. עוד עלה, כי נתיב החל לראות בפעילות התרבותית-הסברתית כלפי הציבור הכללי בחבה"ם מטרה כשלעצמה. כעולה בביקורת, פעילות זו, אף אם היא זוכה להישגים בראיית המדינה - אינה מתיישבת, כאמור, עם ייעוד הארגון, אלא עם משימות של משרדי ממשלה אחרים (ראו להלן).
ד. נמצא, כי קיימת הסדרה בלתי מספקת או שאינה מתקיימת הסדרה כלל עם משרדי ממשלה בארץ:
1) החלטת הממשלה ממרץ 2009 להפקיד את שר החוץ מטעם ראה"ם על הארגון שיישאר כיחידת סמך במשרד ראה"ם, לא לוותה בהסדרה מעשית ומנהלית של השינוי, והותירה עמומה את משמעות המושג "הפקדה" ואת מהות הסמכויות ויחסי הגומלין ההדדיים שבין נתיב, ראה"ם, השר המופקד על נתיב ומשרד ראה"ם בכל הקשור לארגון ולפעילותו.
2) ממשקי העבודה בין נתיב למשרד החוץ לא הוסדרו, וממשקי העבודה בין נתיב לבין רשות האוכלוסין לא נבחנו, חרף החלטת הממשלה ביולי 2007. כמו כן, לא קיים ממשק ממוחשב להעברת מידע בין מערכת הנתונים הקונסולריים של נתיב לבין מערכות המידע של רשות האוכלוסין.
3) התיאום בין נתיב לארגונים האחרים הפועלים בחבה"ם, כסוכנות היהודית, "ג'וינט" ואחרים, לא הוסדר ולא מוּסד, על אף המלצת משרד מבקר המדינה מ-1998 והחלטת ועדת השרים לענייני עלייה וקליטה מ-20.7.09.
ה. נמצאו ליקויים בסדרי הפיקוח והבקרה על נתיב ופעילותו, ובהם היעדר הסדרה בחלק מהמקרים והסדרה חלקית בלבד באחרים. עוד נמצא, כי גם במקרים שבהם קיימת הסדרה פורמלית של סדרי הפיקוח והבקרה, הרי שבפועל משרדי הממשלה האמורים, כל אחד בתחומו, לפקח על נתיב, לאשר את התנהלותו ולבקר את פעילותו, אינם ממלאים את תפקידם כהלכה. כתוצאה מכך, רופפים הפיקוח והבקרה על הארגון מצד הגורמים הנוגעים, ובהם: רשות האוכלוסין, משהב"ט, נש"ם וגנזך המדינה. עוד נמצא, כי רשות האוכלוסין, כמחליפת מינהל האוכלוסין במשרד הפנים, לא בחנה את התהליך הקונסולרי המתנהל בנתיב, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה מ-2007. לא זו בלבד שהפיקוח והבקרה החיצוניים על נתיב חסרים, הרי שמאז ספטמבר 2008 ועד למאי 2010 לא התקיים בארגון במודע מנגנון ביקורת פנימית, בניגוד לקבוע בחוק, תוך פגיעה חמורה במינהל התקין. יתרה מכך, לקראת חידוש הביקורת הפנימית פעל נתיב בשיתוף נש"ם לצמצם את היקף המשרה של מבקר הפנים, בלי שהארגון ונש"ם נתנו את דעתם להשלכות אשר ינבעו מכך ואשר עלולות בבוא העת לפגום ביעילות הביקורת בארגון.
ו. בביקורת עלה, כי נתיב לא ערך בדיקת צרכים החיוניים לפעולותיו ולא קבע אמות מידה למועילותן:
1) בארגון לא התקיים הליך סדור של גיבוש צרכים כבסיס לדרישת תקציב, אלא נתיב פעל להרחבת הפעילות כדי לממש את הגדלת תקציבו, בלי שבחן תחילה את יכולתו לממשה. התנהלות זאת בולטת במיוחד בפעילות הייעודית של נתיב בתחומי התרבות, ההסברה ו"מיתוג ישראל" , מול קהל שאינו בהכרח נמנה עם ציבור זכאי העלייה, ושהפכה לנדבך מרכזי בפעילות התוכן שלו. מאז 2007 הורחב מאוד היקף הפעילות בתחום זה וחל גידול בתקציבה; זאת, בלי לבחון עד כמה פעילות זו משרתת את המטרות שקבעה הממשלה לארגון, ובלי לבחון באורח שיטתי ואמין את מועילותה, באופן המעורר חשש כי פעילות זו משמשת להצדקה בדיעבד של הרחבת פעילות נתיב, עליה החליטה הממשלה ביולי 2007.
2) עוד נמצא, כי פרויקט להכנסתם של נתונים חסרים למאגר הקונסולרי הממוחשב של הארגון, שחיוניותו ודחיפותו הוכרו כבר ב-2005 החל רק ב-2009.
נתיב טרם נערך להשלימו וטרם קבע את המועד לסיומו הכולל, הגם שהוא מהווה את אמצעי העזר החשוב ביותר בתהליך בדיקת הזכאות לעלייה לישראל.
3) בתהליך האיתור, המיון, ההכשרה והבחירה של שליחים ושל עובדים מקומיים ישראליים (עמ"י), הפטורים מעמידה במכרז פומבי, התגלו ליקויים הפוגעים בעבודת נתיב.
ז. בביקורת נמצאה התנהלות שאינה עולה בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין, שקיפות ציבורית ואמות המידה השוויוניות הנדרשות ממוסדות ממלכתיים. אורח פעילות זה בא לידי ביטוי - כמפורט בדוח הביקורת - בתחומים שונים, כלהלן:
1) שליחים. תהליכי קבלת ההחלטות בנוגע לניוד שליחים ממקום למקום ומתפקיד לתפקיד אינם מתועדים ואינם מלווים הסבר, ולעתים, השיקולים הארגוניים העומדים בבסיסם אינם ברורים.
2) העסקת עובדים ויועצים. נתיב - באישור נש"ם - מעסיק עובדים כממלאי מקום של משרות תקניות, תוך חריגה מכללי המינהל התקין, ובמקרה אחד תוך עקיפת תהליך המכרז התקין ותוך התנהלות פסולה שיש בה מעין "תפירה" של משרה לעובדת. עוד נמצא, כי עובדת בכירה, שהיא גמלאית של הארגון, הועדפה לטובה בתהליך שהוביל להעסקתה מחדש, תוך התעלמות מהמגבלות ומהסייגים המוטלים על העסקת גמלאים; כמו כן, התקשרות עם יועץ חיצוני - שבינתיים הופסקה - נעשתה בניגוד לתקנות ולהנחיות ההתקשרות של נש"ם; תהליך בחירתו היה בלתי תקין וקיים ספק בצורך שהיה להעסיקו בתחומים שעבורם אושרה העסקתו. נש"ם, שהייתה אמורה לשמש "שומר הסף", האמון על הפיקוח והבקרה מול הארגון, לא פעלה כמתחייב.
3) קשרים עם המרכז האוניברסיטאי אריאל בשומרון . נתיב העדיף את המרכז האוניברסיטאי אריאל בשומרון על פני מוסדות להשכלה גבוהה אחרים בישראל, ועובדי הארגון סייעו בקידום ענייני המרכז וקידמו יעדים שיווקיים וכלכליים שלו. הדבר אינו מתיישב עם חובת ההגינות והשוויוניות החלה על כל רשות מינהלית.
4) שליחת אנשים לחו"ל במעמד "נציגים". נתיב שולח אזרחים ישראלים לחבה"ם כדי לייצג את המדינה בפעילויות תרבות, הסברה ומיתוג קצרות מועד. התנהלות נתיב בבחירת "נציגים" ושליחתם לפעילות לא התיישבה עם כללי המינהל התקין ונוהל הארגון, ופגעה בעיקרון השוויוניות שבבחירה.
5) נסיעות לחו"ל. אחדות מהנסיעות של עובדי נתיב לחו"ל לא התיישבו עם המשימות המוגדרות לארגון, וקיומן פגע באמות מידה של מינהל תקין. כמו כן לחלק מהן לא נמצאו נימוקים, לחלק אחר ניתנו נימוקים שאינם מניחים את הדעת, וחלקן אושרו באופן בלתי תקין.
6) התקשרויות וספקים יחידים. נמצאו ליקויים בהתקשרויות ובבחירת ספקים יחידים. לדוגמה, לא נמצא, כי הפטור ממכרז להתקשרות עם "הצופים העבריים" מדצמבר 2008 נעשה לאחר בדיקה נאותה בדבר היותם של הצופים ספק יחיד והכרזתם ככאלה על פי תקנות חוק חובת המכרזים; או במקרה של התנהלות פסולה באירוע יום העצמאות במוסקבה באפריל 2009, שבו הועברו כספים במזומן לספק מקומי וחלקם הוחזרו, לפי גרסה אחת (המוכחשת), על ידי הספק לידי שליחת נתיב במזומן וללא תיעוד; או במקרה של התקשרות עם חברה רוסית לצורך "מיתוג ישראל", שבה נמצאו ליקויים חמורים בתהליך המיון והבחירה עד כדי חשש, כי מלכתחילה היא נעשתה במגמה להתקשר לחברה.
7) טיפול בחומר ארכיוני. גנזך המדינה מזה ונתיב מזה, ושניהם גם יחד, אינם ממלאים אחר חוק הארכיונים ותקנות הארכיונים בדבר הפקדת חומר בגנזך ורישום החומר הארכיוני של נתיב המצוי ברשותם, ובדבר חשיפת חומר ארכיוני לעיון הציבור. לבד מכך, עלה בביקורת, כי נתיב נוקט העדפה פסולה במתן אישורים לעיון ושימוש בחומרים הארכיוניים שברשותו.
ח. נתיב חסר אסמכתאות לקיומם של תהליכי קבלת החלטות בנושאים ארגוניים (למשל, לעניין שינויי מבנה ארגוני), אישיים (למשל, לעניין ניוד שליחים) וייעודיים (למשל, בנושא מיתוג).
ט. כמו כן, משרד מבקר המדינה לא מצא הנחיה מקצועית בתחום זיהוי זיופים בתעודות אישיות, בכללה הגדרת סמכויות ותחומי אחריות, המחייבת את כלל הגופים הממלכתיים במדינה העוסקים בתחום.
י. מבקר המדינה רואה כליקוי משמעותי במיוחד את העובדה, כי מאז 1998 לא נבחנו המבנה הארגוני ומאפייני הפעילות של נתיב אל מול יעילותו, מועילותו ועמידתו ביעדים שקבעה לו הממשלה, חרף קביעות של הממשלה שתעשה בחינה כזו. בחינה כזו נדרשת, בעיקר נוכח השינויים שהתחוללו בתקופה זו במרחבי הפעולה של הארגון, במאפייני קהל היעד שלו ובפעילות דומה של גופים ישראליים ממלכתיים ואחרים בחבה"ם, מזה, ונוכח הגדלה ניכרת של תקציב נתיב, מזה.
1.3 סיכום והמלצות
ממשלת ישראל מקנה חשיבות אסטרטגית לטיפוח הקשר עם האוכלוסייה היהודית ואוכלוסיית זכאי העלייה בחבה"ם ולעידוד עלייתן לישראל. המדינה ייעדה את ארגון נתיב להיות גוף ממלכתי לשם מימוש יעדים אלה והארגון מבצע פעילות ענפה מטעם המדינה בתחום זה.
בביקורת נמצא, כי קיימת עמימות בדבר ייעודו של נתיב, מעמדו, וסמכויותיו, וכי הארגון חורג בפעילותו מן המוגדר בהחלטות הממשלה, והפיקוח והבקרה עליו רופפים. נמצאו ליקויים בממשקי העבודה שבין נתיב לבין משרדי הממשלה, בבחינת יעילותו ובמדידת מועילותו ועמידתו ביעדים שקבעה לו הממשלה. כמו כן נמצאו ליקויים, בהם חמורים, על דרך התנהלות הארגון.
נוכח ממצאי הביקורת והזמן הרב שחלף מאז הבחינה המקיפה ב-1998, ונוכח השינויים שהתחוללו במרחבי הפעולה של נתיב, ובמאפייני קהל היעד שלו ובפעילות דומה של גופים ישראליים בחבה"ם מזה והגדלה ניכרת של תקציביו מזה, ראוי כי ראה"ם ושר החוץ המופקד על נתיב יבחנו את התאמת מעמד הארגון, כפיפותו, סמכויותיו, מבנהו ופעילותו המגוונת למטרותיו ולמשימות שהטילה עליו הממשלה. זאת, תוך בדיקה של מידת החפיפה, הזהות, השוני והתיאום המתקיימים בין פעולותיו לפעילות מוסדות ממלכתיים ואחרים בחבה"ם (דוגמת משה"ח והסוכנות היהודית) ותוך הסדרת ממשקי העבודה בין הארגון לבין משרדי הממשלה. כל זאת כדי להבטיח, כי מדינת ישראל מנהלת באופן המיטבי, היעיל והמועיל ביותר את מכלול פעילותה בחבה"ם בכלל ומול קהל זכאי העלייה בפרט, וכי בתוך מכלול זה, נתיב ממלא באותו האופן את ייעודו המוגדר.
מבקר המדינה מציין, כי נוכח חשיבות הטיפול באוכלוסיית חבה"ם ותפקידו המרכזי של ארגון נתיב בנושא, קיים הכרח שהדרג המדיני יסדיר את מעמד הארגון ויחדד את אופי פעילותו אל מול תחומי האחריות והסמכות של גופים ממשלתיים, ממלכתיים ואחרים, מחד גיסא; ושנתיב יתקן את הליקויים המנהליים, בהם חמורים, שעלו בביקורת, מאידך גיסא. כך יתאפשר לממשלה, באמצעות הארגון, למקד את הפעילות בקרב היהודים ואוכלוסיית זכאי העלייה בחבה"ם בהתאם ליעדיה, ולהוביל לייעול פעילותו של הארגון ולהגברת מועילותו, נוכח המשימות שהטילה עליו הממשלה.