רקע כללי
עקרון יסוד הוא כי אסור לבעל תפקיד ציבורי להימצא במצב של ניגוד עניינים. זאת כדי למנוע שיקולים זרים ולשמור על אמון הציבור בעובדי הציבור, בנבחריו ובמערכת הציבורית. בכללים שאישרה הממשלה למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים נקבע כי "מחובתו של השר לנהל את ענייניו כך שלא ייווצר ולא יהיה ניגוד עניינים בין מילוי תפקידו כשר לבין ענייניו האישיים".
בעקבות כתבה שהתפרסמה בתקשורת באוקטובר 2015, ולפיה לראש הממשלה, מר בנימין נתניהו (להלן - רה"ם) קשרים חבריים עם יו"ר דירקטוריון "בזק" החברה הישראלית לתקשורת בע"מ (להלן - בזק), מר שאול אלוביץ, ערך ביוני 2016 היועץ המשפטי לממשלה הסדר ניגוד עניינים לרה"ם, בתפקידו כשר התקשורת בתחום זה (להלן - ההסדר). בהסדר צוין כי על מנת למנוע טענות בדבר חשש לניגוד עניינים ומטעמים של נראות הציבור, הודיע רה"ם ליועץ המשפטי לממשלה כי הוא יהיה מוכן להימנע מלטפל בעניינים הנוגעים למר אלוביץ ולחברות שבשליטתו.
בהסדר צוין כי, בתיאום עם רה"ם, הוסכם כי הוא יימנע מלטפל בשורה של נושאים שפורטו בהסדר, ובהם עניינים הנוגעים לקבוצת בזק או המשפיעים באופן מהותי על אחת החברות בקבוצה, לרבות אסדרת תחום התשתית הקווית הנייחת ושירותי הטלפונייה הנייחת. נקבע כי סמכויות שר התקשורת בעניינים אלה יועברו לשר אחר. ביולי 2016 הועברו סמכויות שר התקשורת בנושאים אלו לשר צחי הנגבי.
פעולות הביקורת
בחודשים יולי 2016 - מרץ 2017 בדק משרד מבקר המדינה, במסגרת ביקורת הנוגעת להיבטים בפעולות משרד התקשורת לאסדרת מגזר התקשורת הנייחת, היבטים הנוגעים להשלכות הסדר ניגוד העניינים שנקבע לרה"ם ביוני 2016 בתפקידו כשר התקשורת. במסגרת זאת בוצעו בדיקות עם רה"ם, משרד התקשורת ומשרד המשפטים. בדיקת השלמה בוצעה עם יו"ר בזק, מר שאול אלוביץ. בדיקות השלמה התקיימו ביוני 2017.
הליקויים העיקריים
השלכות הסדר ניגוד העניינים
באפריל 2016, לאחר שהיועץ המשפטי לממשלה החל בבחינת הזיקה של ראש הממשלה למר אלוביץ, רוכזה בלשכת מנכ"ל משרד התקשורת רשימת נושאים שבהם עסק רה"ם מאז נכנס לתפקיד, שיש להם קשר ישיר או עקיף לבזק. נמצא כי רשימה זו לא נמסרה למשרד המשפטים בעת שגיבש את הסדר ניגוד העניינים.
בעת גיבוש הסדר ניגוד העניינים בחן משרד המשפטים את השלכות ההסדר על החלטות אשר רה"ם היה מעורב בקבלתן במסגרת תפקידו כשר התקשורת לפני גיבוש ההסדר וקבע כי ההסדר יחול מעת גיבושו ואילך. הביקורת העלתה כי משרד המשפטים פרסם את הסדר ניגוד העניינים, אולם הקביעה ולפיה ההסדר אינו משליך על החלטות עבר לא שוקפה לציבור.
בעת גיבוש הסדר ניגוד העניינים פנה משרד המשפטים לרה"ם בתפקידו כשר התקשורת בעניין קשריו עם מר אלוביץ. הביקורת העלתה כי בנוסח התשובה שהועברה מטעם רה"ם למשרד המשפטים לא היה כדי להסיר את החשש שנושאים שבתחום אחריותו של משרד התקשורת או השר העומד בראשו נדונו ביניהם. יצוין כי בהתייחס לכך הבהיר מר אלוביץ במרץ 2017 למשרד מבקר המדינה כי הוא לא דן עם רה"ם בנושאים אלו.
התוצאה של המצב שנוצר מעוררת קושי של ממש - מלכתחילה לא דווח על זיקה חברית בין רה"ם לבין גורם מרכזי בתחום התקשורת; רה"ם שימש בתפקיד שר התקשורת מנובמבר 2014, והיה מעורב בפועל בכמה נושאים המשפיעים במישרין או בעקיפין על בזק (עד לתחילת בירור נושא ניגוד העניינים); בפני משרד המשפטים לא עמדה תמונה מלאה בנושא היקף העיסוק של רה"ם בנושאים הקשורים לחברת בזק; בתשובה שניתנה מטעם רה"ם למשרד המשפטים לפני גיבוש ההסדר לא היה כדי לשלול את קיומן של שיחות בין רה"ם לבין מר אלוביץ, הנוגעות לנושאים שבהם היה מעורב רה"ם במסגרת תפקידו כשר התקשורת בתקופה שקדמה לבירור נושא ניגוד העניינים.
בהקשר לבחינת החלטות שהתקבלו לפני גיבושו של הסדר ניגוד העניינים, יש לתת את הדעת אף על עצם הכללתו של הסעיף המתייחס לשוק התקשורת בהסכמים הקואליציוניים שנחתמו בין הסיעות המרכיבות את הממשלה הנוכחית. נוסח הסעיף עלול לעורר קושי מיוחד בנסיבות שבהן נלמד בדיעבד כי בעת חתימת ההסכם לעומד בראש סיעת הליכוד ובראשות הממשלה הייתה זיקה לגורם מרכזי בתחום התקשורת.
ההמלצות העיקריות
משרד מבקר המדינה מייחס חשיבות להודעת משרד המשפטים בנוגע להבהרה לחברי הממשלה בדבר החובה בדיווח יזום ומלא אודות זיקותיהם, בתחילת כהונתם ואף בעת החלפת תפקיד.
כאשר משרד המשפטים נדרש לבחינה של השפעת הסדר ניגוד עניינים על החלטות עבר, אמון הציבור מחייב שתוצאות הבחינה יובאו לידיעת הציבור. מצב בו לציבור לא ידוע כי משרד המשפטים בחן את השלכות ניגוד העניינים גם על החלטות עבר ומה תוצאות הבחינה, עלול לגרום לפגיעה באמון הציבור במנגנון האמון על קביעת ההסדרים למניעת ניגוד עניינים של נבחרי הציבור, בייחוד בנסיבות שבהן לא דווח על הקשר האישי מבעוד מועד.
אגב בחינת השלכות הסדר ניגוד העניינים שנקבע לרה"ם בתפקידו כשר התקשורת בזיקה לדוח בנושא היבטים בפעולות משרד התקשורת לאסדרת מגזר התקשורת הנייחת, התעוררה סוגיה עקרונית - בחינת השפעתו של הסדר ניגוד עניינים שנקבע לשר על מנכ"ל המשרד שאותו מינה. לדעת משרד מבקר המדינה, חשוב שמשרד המשפטים ייתן את הדעת על השאלה העקרונית של השפעת ניגוד עניינים של שר על פעולתו של מנכ"ל שמונה בנסיבות שבהן גורם משמעותי במינוי הוא רמת האמון הגבוהה שרוכש השר למנכ"ל. זאת, בין היתר, בהיבט של שמירה על אמון הציבור בכל הנוגע לתקינות פעילותה של הרשות המבצעת, ובהתחשב בכך כי בשירות המדינה יש שכבה ניהולית מקצועית בכירה שאינה בעלת זיקה פוליטית. לא מן הנמנע כי יש נסיבות מסוימות שבהן ניתן יהיה לומר, תוך הסתייעות במבחנים אובייקטיביים, שניגוד העניינים של שר עלול להשפיע גם על המנכ"ל.
סיכום
במסגרת ביקורת הנוגעת להיבטים בפעולות משרד התקשורת לאסדרת מגזר התקשורת הנייחת, בחן משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים להשלכות הסדר ניגוד העניינים שנקבע לרה"ם ביוני 2016 בתפקידו כשר התקשורת.
עקרון יסוד הוא כי אסור לבעל תפקיד ציבורי להימצא במצב של ניגוד עניינים. הדוח כולל תובנות עקרוניות בתחום ניגודי העניינים, משלב ההצהרה על זיקות בעת כינון הממשלה ועד להשלכות הסדר ניגוד עניינים שנקבע לשר.
הביקורת התמקדה בשני היבטים עיקריים - השפעת הסדר ניגוד עניינים על החלטות עבר והצורך בשיקוף בחינת ההשפעה האמורה לציבור; וכן השלכות הסדר ניגוד עניינים שנקבע לשר על פעולת מנכ"ל שמינה. סוגיה עקרונית זו רלוונטית באופן רוחבי לכלל משרדי הממשלה.
דוח זה מצביע על הצורך בחידוד ההוראות הנוגעות להצהרת זיקות מלאה על ידי שרים בעת כניסה לתפקידם; הצורך בשיקוף מלא לציבור בדבר קיומה של בחינה אודות השלכות הסדרי ניגוד עניינים על החלטות עבר ותוצאותיה; והצורך בבחינה עקרונית של סוגיית השלכת הסדר ניגוד עניינים של שר על מנכ"ל שמונה בנסיבות שבהן גורם משמעותי במינוי הוא רמת אמון גבוהה ביניהם.
משרד מבקר המדינה סבור כי בחינת הליקויים וההמלצות המפורטים בדוח זה תביא לתרומה לאופן הטיפול בנושא מורכב זה בעתיד לבוא.