רקע כללי
נציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם או הנציבות) היא ארגון המטה בשירות המדינה האחראי והמוסמך לתכנונם ולניהולם של ההון האנושי ושל המערך הארגוני. בעקבות עשרות שנים של ניסיונות שלא צלחו לחולל רפורמות, החליטה ממשלת ישראל בשנת 2011 על ביצוע רפורמה מקיפה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה (להלן גם - הרפורמה). יישום הרפורמה בהצלחה עשוי לחולל שינוי ניכר בשירות המדינה, שיתבטא גם בשיפור השירות הממשלתי לתושבי המדינה. ביוני 2011 מונה נציב שירות המדינה המכהן - עו"ד משה דיין (להלן - הנציב). בראשית כהונתו עסק הנציב בתכנון הרפורמה בניהול ההון האנושי (למעט בשינויים במערך הגיוס והמיון שנש"ם עסקה בתכנונם קודם כהונתו). במהלך כהונתו פעלה נש"ם בראשות הנציב ליישום כלל חלקי הרפורמה. סגנית נציב שירות המדינה (מינהל ומשאבי אנוש) (להלן - הסמנכ"לית או הסמנכ"לית למינהל) בתקופת הביקורת הייתה גב' עדנה אלפסי.
הרפורמה בניהול ההון האנושי מקיפה תחומים רבים, בהם: אצילת סמכויות למשרדים; ניסוח מדיניות וגיבוש תורת התקן; מיסודם של תהליכי תכנון ובקרה; בניית השדרה הניהולית; שינוי במערך הגיוס והמיון; שינויו של תהליך הערכתם של עובדים; שיפורו של מערך ניהול ההון האנושי; ושינוי מבני בנציבות. בהיבטי הרפורמה שיושמו עד כה נרשמו הישגים חשובים.
בתרשים להלן מוצגים כמה מהרכיבים המרכזיים של הרפורמה בניהול ההון האנושי: הסטטוס של כל רכיב לפני יישום הרפורמה אל מול ההישגים הנדרשים לאחר יישומה (בנוגע לססטוס היישום של רכיבי הרפורמה המרכזיים - ראו להלן בלוח 1).
תרשים 1: רכיבים מרכזיים אחדים ברפורמה בניהול ההון האנושי
התרשים בקובץ המצורף
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר 2015 עד פברואר 2016, במהלך יישום הרפורמה, ערך משרד מבקר המדינה ביקורת בנציבות בנושא הרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה. חלק מן הנתונים עודכנו לאחר מכן. אלה הנושאים שנבדקו: (א) החסמים ליישום הרפורמה בניהול ההון האנושי: תמיכתם של גורמי ממשל ברפורמה; התשתית המינהלית שסיפקה נש"ם ליישום הרפורמה; והתאמת המבנה הארגוני של נש"ם לתהליכי יישומה. (ב) השינויים במערך הגיוס והמיון. הביקורת נעשתה בנש"ם ובדיקות השלמה נעשו במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם) ובאגף התקציבים במשרד האוצר.
הליקויים העיקריים
החסמים ליישום הרפורמה - העדר תמיכה ממשית של גורמי ממשל
ביוני 2013, על רקע ניסיונות עבר ביישום רפורמה בשירות המדינה אשר לא צלחו, החליטה הממשלה למנות ועדת היגוי ליישום דוח הרפורמה, שיכהנו בה בעלי תפקידים בכירים משירות המדינה, ולהטיל עליה ללוות את יישום הרפורמה במשך שלוש שנים. בראש הוועדה עומד נציב שירות המדינה.
נמצא כי לא נקבעו סדרי עבודה לוועדת ההיגוי ולא הוגדרו תפקידיה וסמכויותיה. דיוני הוועדה נשאו אופי פסיבי של האזנה לדיווחים והימנעות מקבלת החלטות מעשיות לפתרון בעיות. בדרך פעולה כזאת לא היה כדי לסייע באופן מעשי להתמודדות עם כמה מכשולים שניצבו בפני יישום הרפורמה ולא ממומש ייעודה של הוועדה שהרכבה כולל נושאי משרה המצויים במוקדי קבלת ההחלטות בשירות המדינה.
גם בדפוסי ההשתתפות בדיוני הוועדה לא היה כדי לחזק את השפעתה על התהליך. מנכ"ל משרד האוצר לא השתתף בשום דיון ואף לא שלח נציג מטעמו; הממונה על התקציבים שלח נציגים בדרג לא בכיר לרוב הישיבות בהן השתתף אגף התקציבים. גם מטעמם של חברי ועדה נוספים נשלחו דרגים לא בכירים לדיונים. אחדים מחברי הוועדה לא הגיעו לישיבות הוועדה בתדירות גבוהה ובכך לא מילאו את התפקיד שהוטל עליהם באופן מיטבי. דפוסי השתתפות אלו עשויים לשקף היעדר מחויבות מלאה של הגורמים הממשלתיים, שפעולתם ותמיכתם נחוצה מאוד ליישום רפורמה יסודית ורחבה כל כך.
ועדת ההיגוי כללה גורמי מפתח המוסמכים לעסוק בתקציבי הרפורמה. אף על פי שבמשך תקופה ארוכה שטח הנציב לפני ועדת ההיגוי, שוב ושוב, את הקשיים המתגלים ביישום הרפורמה בגלל חוסר בהקצאת משאבים, בעיקר ליחידות בנציבות שמחוץ למטה הרפורמה. הועלה כי הגורמים המוסמכים בוועדה לא נתנו מענה לקשיים שהציג הנציב.
ההיערכות הפנימית בנש"ם - ליקויים בניהול משאבי האנוש
לקראת החלת הרפורמה על נש"ם נדרשה הסמנכ"לית למינהל לטייב את נתוני נש"ם על כוח האדם שבה, כפי שנדרש כל משרד ממשלתי. ואולם, כשנה וחצי לאחר המועד שמשרדי הממשלה ויחידות הסמך נדרשו להשלים בו את טיוב הנתונים, לא הושלם הטיוב בנש"ם, ונתוניה עדיין אינם משקפים נאמנה את המבנה הקיים.
ביולי 2014 פנתה הסמנכ"לית למינהל לשלושה ספקים בכוח, בבקשת הצעות לאספקת שירותי ייעוץ לתכנון ההיערכות הארגונית של אגף משאבי אנוש והמינהל בנש"ם, על רקע הגידול בהיקפי הפעילות של האגף במסגרת יישום הרפורמה. בהמשך, נש"ם חתמה עם חברה א' לייעוץ ארגוני על הסכם התקשרות לצורך קבלת השירות. דוח העבודה של חברה א' הוגש לסמנכ"לית למינהל באמצע יוני 2014, שלושה שבועות לפני פנייתה לקבל הצעות מחיר, וחודשיים וחצי לפני שנחתם ההסכם עם החברה. משרד מבקר המדינה מעיר כי קבלת השירות בנושא זה אינו עולה בקנה אחד עם סדרי המינהל התקין, מכיוון שהשירות התקבל לפני קיום הליך לקבלת הצעות ולפני תיחור כנדרש, כפי שעולה כאמור מהמסמכים.
ההיערכות הפנימית בנש"ם - חילוקי דעות שהביאו לעיכוב באיוש משרות שנועדו לקידום הרפורמה
בשנים 2015-2013 הוקצו לנש"ם כ-40 משרות חדשות לשם קידום הרפורמה, 32 מהן אוישו בהליך מכרזי. לזירוז איושן של משרות אלה נודעת חשיבות שכן הן הוקצו לשלוש שנים בלבד. לכן, לשם יישומו של פרויקט הרפורמה כמתוכנן, נדרשו פעולות נחושות לצורך איושן של משרות אלה בתוך פרק זמן סביר. ואולם גם לאחר שהוקצו לנש"ם המשרות הנחוצות לקידום הרפורמה לא יושמו הנחיות הנציב, והטיפול באיושן של המשרות נעשה באטיות שפגעה בלוח הזמנים והצרכים ליישום הפרויקט. חילוקי דעות פנימיים בנש"ם בכל הנוגע לרפורמה ולהיערכותה של נש"ם ליישומה, פגעו ביכולת של נש"ם לקדם את הליך יישום הרפורמה באופן מיטבי, זאת לעתים כיוון שהחלטות הנציב בנוגע לחילוקי דעות פנימיים לא יושמו.
הסמנכ"לית למינהל הציגה לנציב נתונים על מחסור בכוח אדם ביחידת המינהל, אולם נמנעה מנקיטת פעולות ליישום פתרון שהציע לה הנציב. כמו כן נמנעה הסמנכ"לית מליישם הוראות חוזרות של הנציב לעשות את הדרוש לאיושה של משרה שהוקצתה ליחידת המינהל.
אי-ההסכמות הפנימיות בנש"ם, אשר השליכו במקרים אחדים (כעולה אף מהתייחסויות שהועברו לדוח זה) על מערכות יחסים בין בעלי תפקידים בנציבות, מגלמות פוטנציאל לפגיעה במידה ממשית ביישום הרפורמה, ביעילות היישום ובעמידה בלוחות הזמנים שנקבעו לכך.
ליקויים בניהולם של תהליכי הרכש בנש"ם
בשנים 2015-2012 גדל תקציב הנציבות ב-45% לערך, תקציב הרכש שלה הוכפל בשנים 2015-2013, וב-2015 יועד רובו לצורכי הרפורמה. על ניהול הרכש בנציבות אחראית הסמנכ"לית למינהל, ועוסקים בו גם מנהל הרכש הכפוף לה, ושישה עובדים נוספים. על ניהול הכספים של הנציבות מופקדת יחידת החשבות במשרד רה"ם.
בביקורת נמצא כי מערך הרכש בנש"ם מאופיין בחולשה מקצועית וניהולית, ואינו מספק את התשתית הנדרשת למטה הרפורמה לצורך רכש יעיל ומהיר ככל האפשר של מוצרים ושירותים. חולשה זו, אשר הוצגה בפניות שהועברו בנושא לסמנכ"לית למינהל ולנציב, נובעת, על פי הטענות שהועלו, בעיקר מחוסר ניסיון ומיומנות מקצועית בכל הדרגים במינהל נש"ם, בטיפול ברכש בכלל ובהתקשרויות מורכבות בפרט, והיעדר ניהול מרכזי של הרכש.
עוד נמצא כי לא הוסדרו כראוי ביזור הסמכויות בתחום הרכש של נש"ם וחלוקת התפקידים בין היחידה המקצועית המזמינה ובין הקניין ומנהל הרכש. הקניינים פעלו ללא גורם מקצועי מנחה וללא ההכשרה המתאימה לקניין. במועד סיום הביקורת, הנציבות חסרה עדיין תשתית יציבה דיה לתהליכי הרכש בנש"ם שנדרשים לצורך ניהול תקין ולקידום הרפורמה.
בשנת 2014, על רקע ליקויים בתחום הרכש עלתה לראשונה בנש"ם יוזמה לשיפורם ולהסדרתם של תהליכי הרכש בנש"ם באמצעות פרסום נוהל רכש. נוהל העוסק בתהליכי התקשרות עם ספקים לא הופץ אלא לאחר סיום הביקורת, במאי 2016.
התאמת המבנה הארגוני בנש"ם לתהליכי יישומה של הרפורמה
עבודת נש"ם מול כל משרד נעשית בידי הרפרנט עובד נש"ם, המופקד על הטיפול באותו המשרד. עם תחילת יישומה של הרפורמה במשרד ממשלתי, נדרש למשרד ליווי משמעותי נוסף של הרפרנט, בהחלת השינויים הנדרשים באותו משרד במסגרת היישום.
נמצא כי מ-2012 עד סוף 2015 הצטמצם מספר הרפרנטים והממונים עליהם ב-25% בקירוב, הגם שבד בבד, החל יישום הרפורמה ב-38 משרדי ממשלה ויחידות סמך - מהלך הטעון ליווי מהותי ונרחב של הרפרנטים. הנציב הציג קשיים אלה לפני הנהלת הנציבות ולפני אגף התקציבים במשרד האוצר, ואף תיאר את המצב כ"קריסה" של הרפרנטורה. גם לאחר שהנציב הנחה את הסמנכ"לית למינהל להחיש את איושן של משרות רפרנטים פנויות, הן אוישו בקצב אטי מהנדרש.
הטלת המשימה הכבדה של יישום הרפורמה בשירות המדינה על נש"ם חייבה עריכת התאמות נדרשות במבנה הארגוני של הנציבות. התאמות אלה אמורות לשמש כאדנים למילוי מערך משימות נרחב בכל שירות המדינה. אף על פי כן, ולמרות קביעתו של דוח הרפורמה כי יש לתעדף את ביצוע ההמלצות הנוגעות לארגונה מחדש של נש"ם, עד מועד סיום הביקורת לא הושלמו פעולות מרכזיות לצורך התאמת המבנה הארגוני למטרותיה שנקבעו מחדש ברפורמה ולתפקידיה החדשים. לעיכוב יישומו של השינוי המבני שני מוקדים מרכזיים: השלמת השינויים המבניים והתפקודיים ביחידות הרפרנטורה כאמור לעיל; ואיושה של משרת מנהל אגף משרדי ממשלה ויחידות סמך. כתוצאה מאי השלמת התאמת המבנה הארגוני של נש"ם, נפגעה יכולתה של נש"ם, ונפגעה במיוחד יכולתו של מערך הרפרנטים שבה, להנחות את משרדי הממשלה ואת יחידות הסמך בהליכי יישומה של הרפורמה, ולסייע להם בהטמעת עקרונותיה של הרפורמה. חסר זה בעבודת נש"ם עיכב פעולות ליישום הרפורמה ואף עלול למנוע יישום חלקים ממנה.
שינויים במערך הגיוס והמיון
דוח הרפורמה שאת עיקריו אימצה הממשלה ביוני 2013, המלצות לשינויים במערך הגיוס והמיון. בדוח הומלץ לאמץ את השינויים שכבר בוצעו עד אותה עת, ולבצע את שאר השינויים כחלק מהרפורמה בניהול ההון האנושי. הגם שהשינויים במערך הגיוס והמיון החלו לפני גיבוש דוח הרפורמה, הם נחשבים נדבך מרכזי ומהותי בה.
דרך המלך לאיוש משרה בשירות המדינה היא באמצעות מכרז. בשירות המדינה נערכים מדי שנה אלפי מכרזים לאיוש משרות פנויות ומספר המועמדים בהם יותר מ-100,000. באמצע העשור הקודם עלה צורך בשינוי מקיף במערך הגיוס והמיון של העובדים לשירות המדינה, שנוצר, בין היתר, בגלל תלונות רבות על שיטת איושן של המשרות שנהגה באותה עת בשירות המדינה.
במהלך ארבע שנים חוללה נש"ם כמה שינויים משמעותיים בדפוסי הגיוס והמיון, בהם שינוי במתכונת בחינתם ומיונם של מועמדים, שיפור נגישותה של האוכלוסייה למידע על מכרזים, והקלה של ממש על המבקשים להתמודד בהם, באמצעות מערכת הגיוס המקוונת ומרכז השירות למועמדים.
תכנון וניהול הרפורמה בגיוס ובמיון
נש"ם מינתה מינהלה לניהול השינויים במערך הגיוס והמיון. כיוון שכך, ובהקשר לתשובת נש"ם, לפיה האחריות לחלק מרכיבי השינויים האלה מצויה בידי גורמים אחרים בנציבות, משרד מבקר המדינה מעיר כי פיזור ניהולו של פרויקט כה נרחב ללא גורם האחראי באופן מובהק לביצועו ולמעקב אחר העמידה במשימות ובלוחות הזמנים שנקבעו לו, בכל תקופת יישומו, עלול לסכן את יישומו הכולל המוצלח של הפרויקט.
עד מועד סיום הביקורת, פברואר 2016, נעשו שינויים ניכרים במערך הגיוס והמיון. עם זאת נמצאו ליקויים מסוימים בתכנון ובביצוע, ויש מקום לתלות אותם גם בהיעדר ניהול מרכזי כאמור. במהלך הביקורת לא המציאה נש"ם מסמך אחוד שגובש מראש לפני תחילת ביצוע הפרויקט שכולל את כלל רכיביו ואת לוח הזמנים להשלמתו בכללותו (תכנית אב). במסמכים שהציג יו"ר המינהלה לא נקבע לוח הזמנים הכולל המתוכנן לפרויקט, אף לא המועד המתוכנן לסיומו.
ממועד העלייה לאוויר בפועל, אפריל 2014, עד מועד סיומה של הביקורת בפברואר 2016, פועלת נש"ם לפי תכנית חלקית, שאינה כוללת אלא משימות הקשורות בפיתוחה והפעלתה של מערכת המיון הממוחשבת ולא משימות אחרות.
חלק משמעותי מהרכיבים ברפורמה בגיוס ומיון שבוצעו בין דצמבר 2010 ליוני 2013, קודם גיבושו של דוח הרפורמה, ונקבעו להם לוחות זמנים לביצוע - לא בוצעו במועד המתוכנן. גם לוחות הזמנים שפורטו בדוח הרפורמה בנוגע ליישום רכיבי הרפורמה בגיוס ומיון, למעט שלב העלייה לאוויר של מערכת המיון, היו כלליים ולא מפורטים.
יישום השינויים במערך הגיוס והמיון
לצורך תכנון הפעולות הנדרשות לקיצור זמנו של ההליך המכרזי, יש לקבוע תקן מפורט של משך הזמן המרבי של ההליך הזה, לשלביו.
על פי דוח הרפורמה, פרק הזמן הארוך של השלב שלפני פרסום המכרז הוא אחת הסיבות להתמשכות ההליך המכרזי. ואולם נש"ם לא קבעה תקן למשך השלב הזה, שלב זה אינו מנוטר, ונש"ם אינה יודעת את משכו. משכך, אין לדעת כמה זמן נמשך איוש משרה בשירות המדינה, בכל סוגי המכרזים, מיום שנוצר הצורך בה. משך הזמן הממוצע של תהליך המכרז הפנימי עדיין גבוה מן התקן שנקבע בתחילת שנת 2016 (27 ימים).
עוד ב-2013 נכתב בדוח הרפורמה על דרכים להתמודדות עם התארכותו של ההליך המכרזי - ובהן, פרסום טווח השכר הצפוי לזוכה במשרה, כבר בעת פרסום המכרז. ואולם עד מועד סיום הביקורת, פברואר 2016, לא נקבעו כללים לפרסום טווח השכר ולא יושם המהלך המדורג של פרסום טווחי השכר למשרות, אשר היה אמור להתבצע בשנת 2015. רק באפריל 2016 החלה נש"ם בביצוע פיילוט של פרסום טווח שכר.
על פי דוח הרפורמה, על נש"ם לפעול לטיוב הליך הבחירה בוועדת הבוחנים, בין השאר באמצעות פיצול עבודתה של ועדת הבוחנים לשתי ועדות נפרדות. במועד סיום הביקורת, פברואר 2016, טרם החל שלב פיצולה של ועדת הבוחנים במכרזים הפומביים במשרדי ממשלה, בהיקף שנקבע בדוח הרפורמה.
לשם ניהול המכרזים והבניית מערך למעקב ובקרה על משרדי הממשלה ומכוני המיון, גיבשה נש"ם רשימה של 18 דוחות בקרה הדרושים לה למילוי תפקידיה. נמצא כי עד למועד סיום הביקורת, פברואר 2016, סיפקה יחידת מרכב"ה במשרד האוצר לנש"ם רק חמישה מ-18 דוחות הבקרה. נש"ם סבורה כי באספקה חלקית של הדוחות הממוחשבים יש סכנה לניהול תקין של מערך המיון.
סיום עבודת המינהלה
פעמיים הודיע יו"ר המינהלה על סיום תפקידה, לראשונה באפריל 2014, עם עלייתה לאוויר של מערכת המיון, בטרם הושלמו משימות שנכללו בליבת השינויים במערך הגיוס והמיון, ונש"ם נדרשה להתמודד באותה עת עם גידול חד במספר המועמדים ועם עיכוב בהליכי המכרזים. בפעם השנייה במרץ 2015, אז טרם הושלם פיתוחם של דוחות הבקרה, ועדיין נדרשו החלטות עקרוניות, לרבות על פיצול עבודתה של ועדת הבוחנים, שהיא החלטה עקרונית מרכזית בהתאם למטרות הרפורמה, שלא הוטלה על גורם אחר בנש"ם. בשני המועדים הללו עדיין נדרש ניהול מרוכז ותכליתי של הפרויקט, לצורך הכרעות והחלטות מהותיות בנושאים עקרוניים כבדי משקל.
הליכי מכרזים פומביים ייחודיים
בדוח הרפורמה נקבע כי לצורך שקיפותם של הליכי המיון בשירות המדינה, נש"ם תפעל לפרסם באתר מתאים את נוהלי מיונם של העובדים שאושרו ושיאושרו ייחודית למשרדים השונים. ואולם עד למועד סיום הביקורת, פברואר 2016, לא פרסמה נש"ם את שלושת נוהלי המיון הייחודיים שאישרה, ובהם נוהל קליטת עובדים לאגף התקציבים במשרד האוצר, ומשכך לא פעלה בנושא זה בשקיפות, כנדרש בדוח הרפורמה, שקיבל כאמור תוקף של החלטת ממשלה.
בהליכי המכרזים טמון עיקרון ולפיו המשרד שקולט עובדים באמצעות מכרז פומבי שותף לקביעת תוצאותיו ולבחירת הזוכים בו, אך בשום שלב משלבי המיון הוא אינו המחליט הבלעדי. כשהקנתה נש"ם לאגף התקציבים את הסמכות לבחון את המועמדים שצלחו את הליך המיון ולקבוע מי מהם יעמוד לפני ועדת הבוחנים, החריגה את האגף מעיקרון זה, בלי להציג את הנימוקים להחרגה זו.
ההמלצות העיקריות
על הממונה על התקציבים ועל הנציב להבטיח קיומו של הליך סדור ויעיל של קביעת תקציבים הנחוצים ליישום הרפורמה, להבטיח את סיומו לפני תחילתה של שנת עבודה חדשה, ולוודא שאין בגורם התקציבי משום חסם להתקדמותה. על הנציבות לוודא העלאת כלל צרכיה על הכתב, באופן מפורט ובהיר.
על נציב שירות המדינה, כיו"ר ועדת ההיגוי, להביא לפני הוועדה הצעת החלטה המגדירה באופן מפורט ובהיר את תפקידיה ואת סדרי עבודתה. אם ימצא הנציב שיש בכך צורך, באפשרותו להביא הצעת החלטה כזאת לאישור הממשלה. זאת ועוד, על כל אחד מהגורמים המיוצגים בוועדת ההיגוי להירתם ולסייע בקידום הנושאים שבתחום אחריותו או באחריות משרדו, כדי לסייע בהוצאתה של הרפורמה מן הכוח אל הפועל ובעמידתה בכל היעדים שקבעה לה הממשלה.
על הסמנכ"לית למינהל לפעול לאלתר להשלמת איושן של כל המשרות שטרם אוישו, ולוודא כי בהליכי האיוש תעמוד נש"ם בלוחות הזמנים שקבעה היא עצמה. על נציב שירות המדינה לפעול להכרעה מהירה במקרים שחילוקי דעות בין עובדי נש"ם מעכבים באופן ניכר את איושן של משרות, ולוודא כי אגף משאבי אנוש בנש"ם עובד באופן מקצועי ויעיל, כנדרש לשם יישום רפורמה מעמיקה בכל שירות המדינה.
על נציב שירות המדינה והסמנכ"לית למינהל לוודא כי לכלל יחידות נש"ם ולעוסקים ביישום הרפורמה בפרט, יינתן המענה המקצועי המיטבי בתחום הרכש, זאת על מנת לתמוך בקידום הרפורמה.
על נש"ם לפעול לאלתר להשלמת השינויים במבנה הארגוני.
על נציב שירות המדינה להטיל על המינהלה או על גורם ניהולי אחר להשלים את תכנונם של שלבי העשייה שנותרו בשינוי במערך הגיוס והמיון, לרבות קביעת המועד המתוכנן להשלמת היישום, קביעת דרכי פעולה להתמודדות עם נקודות החולשה האמורות, וידוא קיומם של המשאבים הנחוצים להשלמת יישומו של השינוי, ווידוא שהוא נעשה בהתאם לנדרש. על הנציב לוודא שהמינהלה או הגורם שימונה במקומה יהוו גורם מסייע ותומך לאגף בחינות ומכרזים בנש"ם לשם השלמת השינויים במערך הגיוס והמיון.
על נש"ם לנטר את משכי הזמן של שלב התכנון המקדים לפרסום מכרזים, ולהבהיר את התקן הנוגע לשלב זה ולכל שלבי המכרז הבין-משרדי.
פרסום השכר הממוצע למשרה במכרז עשוי לסייע לנש"ם לקצר את משכם של הליכי המכרזים. על נש"ם להמשיך ולפעול לקיצורם של הליכי המכרזים בדרך זו, או בדרכי פעולה אחרות כפי שתמצא לנכון.
נוכח הנאמר בדוח הרפורמה בדבר ההיבטים שהליך הבחירה בוועדת הבוחנים לוקה בהם בחסר, ותשובת נש"ם בעניין - על הגורמים המופקדים על השינויים במערך הגיוס והמיון בנש"ם לשוב ולתכנן את הפעולות הנוגעות לטיובו של הליך הבחירה בוועדות הבוחנים, לקבוע לוחות זמנים לביצוען, גם בהתחשב במשאבים הקיימים, ולפעול לביצוען על פי לוחות הזמנים שנקבעו. בכלל זה על נש"ם לקבוע לאילו מכרזים מתכונת פיצול עבודתה של ועדת הבוחנים מתאימה, ובמידת הצורך - לקבוע מתכונת חלופית.
בלי לקבוע אם נדרש נוהל גיוס ייחודי לאגף התקציבים במשרד האוצר ומה ראוי שיכלול, בנסיבות שנש"ם סבורה שיש לאשר הליכי מיון ייחודיים, עליה לוודא שהחלטה בנושא תתקבל על בסיס צרכים מיוחדים ומוכחים, תוך נימוק ההחלטה בכתב. עליה גם לפעול לפרסום נהלים לתהליכי מיון ייחודיים, ובכללם נוהל זה של אגף התקציבים, כנדרש בדוח הרפורמה.
סיכום
עשרות שנים נעשו ניסיונות להנהיג רפורמה כוללת בניהול ההון האנושי בשירות המדינה, אך הם לא צלחו. אין מחלוקת לגבי חשיבותה של רפורמה כזו, שהצלחתה עשויה לתרום לקידום יעדיה של מדינת ישראל ולשפר את השירות הממשלתי לתושביה.
במסגרת השיח המתמשך במהלך כל אותן שנים הובהר כי לצורך ביצוע רפורמה דרושים נחרצות פוליטית ומתן עדיפות גבוהה ליישום עקרונותיה, ועלתה שאלת יכולתה של הנציבות להוביל שינוי בסדר גודל משמעותי כזה. על רקע זה, ב-2011 הטילה הממשלה את משימות תכנונה של הרפורמה על צוות רחב הכולל בעלי תפקידים בעמדות מפתח של שירות המדינה, ומינתה אותם בהמשך כחברי ועדת היגוי לליווי היישום.
בשנת 2015, עת נערכה הביקורת, מצויים חלקים מרכזיים של תכנית הרפורמה בשלבים שונים של יישום, ואף נזקפו לזכותה כמה הישגים בעלי משקל. הבולטים שבהם הם שינוי משמעותי בדפוסי הגיוס והמיון של מועמדים לשירות המדינה, בגיבוש תפיסה של תכנון ההון האנושי, ובהערכה של יכולות וביצועי העובדים, וכן פעולות לבנייתה של שדרת הניהול של שירות המדינה ולאצילת סמכויות תוך הפעלת מערך בקרה.
עם זאת, קיימים כמה חסמים כבדי משקל אשר מסכנים במידה רבה את המשך יישומה של הרפורמה ואת השלמתה כמתוכנן. חסמים אלה נחלקים לשני סוגים: חסמים מתחומי השפעתם של גורמים מחוץ לנציבות וחסמים פנימיים, שנעוצים בעבודת הנציבות עצמה.
החסמים החיצוניים כוללים היעדר תמיכה מספקת של חלק מגורמי הממשל אשר שותפים לוועדת ההיגוי, ותקצוב לא יעיל דיו של הנציבות בתקופת יישום הרפורמה. החסמים המצויים בנציבות עצמה נובעים מחולשה מקצועית וניהולית של יחידות המינהל, הן בתחום ניהול משאבי האנוש, וחולשה ניכרת בתחום רכש שירותים והתקשרויות עם ספקים. תחומים אלה מאופיינים בעבודה אטית ומסורבלת, באופן שאינו הולם פרויקט שכזה ופוגע באופן ממשי בקידומו. זאת ועוד, טרם הושלמו השינויים הנדרשים במבנה הארגוני של הנציבות, ולכן נפגעה יכולתה של נש"ם להטמיע את עקרונות הרפורמה במשרדי הממשלה.
נש"ם חוללה כמה שינויים מהותיים במערך הגיוס והמיון של עובדים לשירות המדינה, ובהם קיצור במשך ההליך המכרזי. ואולם למרות השיפור המשמעותי שחל בשנים 2015 ו-2016 טרם הושלמה משימה זו. על נש"ם לקבוע את משך הזמן המרבי לחלק משלבי ההליך המכרזי, ולהשלים פעולות שנועדו להשגת מטרה עיקרית ומהותית של הרפורמה במערך הגיוס והמיון - טיוב עבודתה של ועדת הבוחנים. משרד מבקר המדינה מעיר כי נש"ם נדרשת לרכז מאמץ לגישור על הפערים שנותרו על מנת לשמור על אמון משרדי הממשלה בשינוי שנעשה במערך הגיוס והמיון, וכדי לגייס את תמיכתם הנדרשת לצורך המשך יישומם של שאר חלקי הרפורמה בניהול ההון האנושי.
בנקודת הזמן הזו, אמצע שנת 2016, נותר סיכון לא מבוטל שהרפורמה בניהול ההון האנושי בשירות המדינה לא תגיע לכלל סיום מלא ומוצלח, אף על פי שכבר רשמה הישגים לא מבוטלים.
לשם הצלחת הרפורמה נדרשים חברי ועדת ההיגוי, לרבות מנכ"ל משרד רה"ם, נציב שירות המדינה והממונה על התקציבים, לנקוט פעולות נחושות ומאומצות ולסייע לגורמי היישום בנש"ם, ככל שנדרש. חשיבות מיוחדת נודעת להתגייסות נמרצת של כלל עובדי נש"ם לשם העמדת תשתית מקצועית ומינהלית יציבה ותומכת.
זוהי שעת מבחנם של הנציבות ושל הגורמים שמונו לסייע לה, ולדרך פעולתם צפויות השפעות ניכרות על שירות המדינה בכללותו. על ראש הממשלה מר בנימין נתניהו, שהוא השר האחראי לנציבות שירות המדינה, לוודא כי הגורמים המקצועיים האמונים על הרפורמה יפעלו בנחישות ליישומה על פי התכנית שאישרה הממשלה. יישום רפורמה זו, אשר אין חולק על חשיבותה, הוא בבחינת תשתית חיונית לטיוב ניכר של שירות המדינה ובכלל זה השירותים שהמדינה מעניקה לציבור.