נציבות תלונות הציבור, מבקר המדינה והגישור: גשר לעתיד // עו"ד ענת קריב, ד"ר עו"ד יצחק בקר, עו"ד שירי מילוא-לוקר

​"עדיף לחיות בחברה שההסכמה בה מחליפה את האלימות. עדיף לחיות בחברה אשר תרבותה החברתית מבוססת על נכונות להבין את הצד האחר. עדיף לחיות בחברה שבה החברתיות גוברת על הלעומתיות. לכל אלה תורם הגישור תרומה משמעותית."

 פרופ' אהרן ברק

"הגישור מתיישב עם ערכי יסוד של כבוד האדם, האוטונומיה של הפרט, התחשבות בזולת ושלום ביחסים שבין אדם לאדם." 

 פרופ' יצחק זמיר

1. מבוא

א. משרד המשפטים הפדרלי של ארצות הברית בשיתוף 19 מדינות בארצות הברית יוזמים את נקיטתם של הליכים משפטיים נגד חברת ענק בין-לאומית בטענה שהיא מפרה את החוקים נגד מונופולים. השופט קובע שאכן בוצעו העבירות האמורות, אך מציע להגיע להסדרים באשר לתוצאות ההליכים ולהמשך פעילותה מול הרשויות והצרכנים. בעקבות כך מתמנה שופט פדרלי מומחה כמגשר, אולם הגישור אינו מצליח. לאחר מכן מתמנה מגשר חלופי - הגישור מצליח ומאומץ פתרון אשר אינו פוגע בהצלחת החברה ואשר מאפשר את הפעלתה בהתאם להסדרים המיטיבים יותר עם הצרכנים.

ב. שני קונצרנים בתחום משאבי הטבע הפועלים באותו אזור אינם מצליחים לשמור על יחסים תקינים ביניהם; סכסוכים בין העובדים הם דבר שבשגרה. בעל הסמכות המוּכר באזור רשאי לכפות על הנצים פתרון שעשוי לגרום להמשך הסכסוך, אולם במקום זאת הוא בוחר לקיים הליך הדומה לגישור. בסופו של דבר נמצא פתרון ושני הקונצרנים ממשיכים להצליח בעסקיהם, כל אחד בשטחו הוא.

סיפורי ההצלחה האמורים - הראשון הגישור בעניינה של חברת מיקרוסופט בשנת 2001 , והשני, הקדום בהרבה, של רועֵי אברם ורועֵי לוט  - הם רק שתי דוגמאות מני רבות אשר בהן, בעקבות הליכי גישור רשמיים יותר או פחות, סכסוכים מוחלפים בהסכמות - או, כדברי פרופ' ברק, "הלעומתיות מפנה את הדרך לטובת החברתיות". נוכח הצלחתו הרבה של הגישור בעולם, הוא החל לתפוס תפקיד מהותי במסגרות שונות שנועדו להביא לפתרון סכסוכים המתגלעים בחברה.

במוסד מבקר המדינה פועלים בכפיפה אחת מוסד ביקורת המדינה ונציבות תלונות הציבור. מבקר המדינה הוא גם נציב תלונות הציבור - האומבודסמן הישראלי . במסגרת תפקידיה עוסקת נציבות תלונות הציבור רבות במציאת פתרונות לסכסוכים בין הציבור ובין הרשויות. השימוש ההולך וגובר בעקרונות הגישור ובמנגנונים חלופיים אחרים ליישוב סכסוכים (Alternative Dispute Resolution - ( ADR - מהווה התפתחות רלוונטית מאוד עבור נציבות תלונות הציבור  ואפשר שגם, כפי שנראה, עבור ביקורת המדינה. גישת נציבות תלונות הציבור היא שיש בעקרונות הגישור כדי לסייע בעבודת המוסד, ומאמצע שנת 2008 מופעל בנציבות תלונות הציבור "פיילוט" אשר במסגרתו ננקטים הליכי גישור לטיפול בתלונות, בניסיון לאפשר לצדדים לגבש פתרון מוסכם בעניין הסכסוך שבו עוסקת התלונה.

בעמודים הבאים נבקש לסקור חלק מההתפתחויות שחלו בתחום הגישור ברחבי העולם בשנים האחרונות, תוך שימת דגש מיוחד על יישום שיטות הגישור לשם פתרון סכסוכים ציבוריים. לאחר סקירת עקרונות הגישור נמקד את הדיון ב"פיילוט הגישור" המופעל בנציבות תלונות הציבור ובהשפעותיו על המשך הטיפול בתלונות הציבור ועל יישוב הסכסוכים בקרב רשויות המדינה. לסיכום, נדון באפשרויות נוספות לאימוץ אלמנטים של גישור בעבודתו של מוסד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור לעתיד לבוא.

2. התפתחות תורת הגישור, יישומה ויתרונותיה

"גישור" באמצעות מנהיגי הקהילה וזקניה משמש לפתרון סכסוכים בחברות שונות כמעט מראשית ההיסטוריה המוכרת לנו. עם זאת, בעולם המערבי הוחל להביא בניסיון ליישב סכסוכים בהסכמה באופן ממוסד רק בעידן המודרני. הסיבה לכך היא שבמשך דורות רבים השתרשה בעולם המערבי הגישה ולפיה יש לפתור סכסוכים באמצעות החלטה כפויה שיקבל הריבון, או הממונה מטעמו, בהתבסס על כללים (חוקים) שקבעו הריבון או נציגיו. תפקידם של הצדדים בסכסוך הסתכם, על פי רוב, בהבאת הסכסוך להכרעה ובציות מוחלט לפסק הדין של הריבון או נציגו.

שיטות ה-ADR, ובהן שיטת הגישור, נועדו לקרוא תיגר על השיטות שצוינו לעיל ולפתוח צוהר לדרכים חלופיות ליישוב סכסוכים. הגישות הללו באו ליצור מנגנונים שנועדו, בין היתר, להגדיל את מעורבותם של הצדדים עצמם בהליכים הנוגעים לניהול הסכסוך וליישובו.

שיטת ה-ADR הראשונה שעוגנה במערכת המשפט המערבית הייתה הבוררות - שיטה שבמסגרתה הצדדים בסכסוך בוחרים את זהותו של האדם שיכריע בסכסוך . רק במחצית השנייה של המאה העשרים החל תחום ה-ADR להתפתח התפתחות של ממש ולהתרחב מעבר לבוררות, בין היתר עקב העומסים בבתי המשפט בחברות מערביות רבות. בארצות הברית בא הנושא לידי ביטוי בשנת 1976 ב"וועידת פאונד" (ה-Pound Conference), כאשר קבוצה של כ-250 שופטים, עורכי דין ופרופסורים למשפטים נפגשה כדי לנסות למצוא דרך להקטין את העומס המוטל על השופטים באמצעות הגדרת הליכים אשר באמצעותם ניתן ליישב סכסוכים מחוץ לכותלי בית המשפט.

בגישור המקצועי חלה התפתחות ניכרת אחרי פרסום הספר Getting to Yes  בשנת 1981, שכן בעקבותיו הפך הגישור מתיאוריה לכלי פרקטי ומעין-מדעי שאפשר להכשיר את העוסקים בו וליישמו. במרוצת השנים הופעלו פרויקטים ניסיוניים של גישור כתחליף לפתרון האדברסרי המסורתי של סכסוכים . בעקבות הצלחת הניסויים עוגנו שיטות הגישור באופן ממוסד במסגרות רבות בתוך עולם המשפט ומחוצה לו.

גם בישראל נעשה השימוש בגישור רווח יותר בשני העשורים האחרונים. בחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984, נקבע כי בית המשפט מוסמך להעביר תובענה לגישור, בהסכמת בעלי הדין. בשנת 1993, במסגרת מגמת אימוץ הגישור ופיתוחו, הותקנו תקנות מיוחדות להסדרת הנושא . ביולי 2006 הוגש לנשיא בית המשפט העליון ולשר המשפטים דוח הוועדה לבחינת דרכים להגברת השימוש בגישור בבתי המשפט בראשות כב' השופטת רובינשטיין (ועדת רובינשטיין) ובו נקבעה הצעה לתכנית אופרטיבית להגברת השימוש בהליך זה בבתי המשפט. בשנים 2010-2008, בעקבות דוח ועדת רובינשטיין כבר פועלת תכנית להגברת השימוש בגישור בבתי המשפט בארץ, שעקרונותיה נקבעו בפרק ז'1 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 .

הגישור הוא דרך ליישוב סכסוכים בהסכמה, שבמסגרתה המגשר מסייע לצדדים לנהל ביניהם משא ומתן . בתהליך זה מנסים הצדדים, בסיועו של המגשר, לזהות את מגוון הנושאים השנויים במחלוקת, ולהביא לכך שכל צד יכיר באינטרסים האמתיים - הן הגלויים והן הנסתרים - שלו ושל הצד האחר.

האדם המשמש מגשר אמור להיות צד שלישי ניטרלי  - לפחות במובן שאין לו עניין אישי בתוצאות הגישור . מגשר מקצועי הוא בדרך כלל מגשר "חיצוני", אשר אינו מכיר אישית את הצדדים בסכסוך ונבחר על סמך כישוריו והרקע המקצועי שלו בתחום הגישור. לעתים, אין למגשר המקצועי כל ידע או השכלה מיוחדת בנוגע לתחום הסכסוך עצמו - בהיבטיו המשפטיים, הכלכליים או האחרים - ולפיכך בגישור הוא ממקד את מאמציו בניהול נכון של ההליך כדי להביא לכך שהצדדים יגיעו לידי הסכמה, בלא ששום גורם חיצוני יתערב התערבות מהותית בסכסוך.

ההליך עצמו נחשב מהיר יותר וזול יותר מתובענה המתנהלת בערכאה שיפוטית. יש בגישור משום חיסכון ניכר לצדדים ונוסף על כך נחסכים כספי מדינה משום שבמסגרת תהליך הגישור אין צורך בהעסקת שופטים לניהול המשפט ולהכרעה בעניינו.

יתרון חשוב נוסף בשיטת הגישור הוא שהליך הגישור מדגיש את האוטונומיה של הפרט, הן מהבחינה הרעיונית-פילוסופית  והן מהבחינה הפרקטית במסגרת ההליך כל צד הוא אדון לעצמו ובדרך כלל מעורב בשלבי הגישור, מראשיתו ועד סופו. לרוב עצם ההשתתפות בהליך של גישור היא בחירתו החופשית של כל צד בסכסוך , והדרך היחידה לסיים את ההליך בהצלחה היא בהסכמתם המלאה של כל הצדדים.

במאמר בנושא הגישור בעניינים ציבוריים מאת פרופ' יצחק זמיר  צוינו כמה יתרונות נוספים של ההליך. הגמישות של הליכי גישור מאפשרת, למשל, יישוב סכסוכים מורכבים שמעורבים בהם גורמים ושיקולים רבים. כמו כן הגישור מאפשר למצוא פתרונות יצירתיים לסכסוכים. בזכות הפתרונות הבלתי מוגבלים, ניתן להגיע בגישור לפתרון של win-win שגלום בו רווח לכל הצדדים.

עוד כותב פרופ' זמיר במאמרו כי צפוי שבעתיד יהיה הגישור עדיף על פני הליך אדברסרי, שכן כאשר הצדדים מגבשים בעצמם את הפתרון לסכסוך, מתגברת מחויבותם להסדר וגדלים הסיכויים שהפתרון שהושג ייושם, ללא צורך בניהול הליכים נוספים או בנקיטת צעדים כגון הליכי הוצאה לפועל. יתרון זה יש בו משנה חשיבות כאשר קיימת מערכת יחסים מתמשכת בין הצדדים, אשר יש לשמור עליה - הן לטובת הצדדים עצמם והן לטובת צדדים שלישיים.

כך מסכמת ד"ר אורנה דויטש את יתרונות הגישור:

מעבר לכך שהפתרונות בפישור  עשויים להיות יצירתיים ולעקוף מבוי סתום שבין הצדדים, הרי שכשהפישור הוא מוצלח, פתרונות אלה הם ארוכי-טווח, ואינם מוגבלים למקרה הבודד שגרם לעימות בין הצדדים. תהליך הפישור מסייע בבניית אמון בין הצדדים, ומועיל לנקוט גישה סובלנית כלפי העמדה הנגדית. כך עשוי להימנע הסכסוך בין הצדדים... ניתן לומר כי מי שתומך בקידומו של מוסד הגישור על מנת "לחפש את האתונות", עשוי "למצוא את המלוכה" עצמה: דהיינו, לפתח גישה חברתית חדשה, המובילה לשיפור היחסים בין בני אדם בחברה, ולקידום התקשורת התרבותית ביניהם.

בזכות יתרונות אלה ואחרים אנו עדים בשנים האחרונות לגידול בהיקף הסכסוכים המובאים לפני מגשרים לצורך מציאת פתרונות מוסכמים ויצירתיים בתחומים רבים ומגוונים.

3. גישור ציבורי

מגמת השימוש ההולך וגובר בהליכי גישור אינה מוגבלת למגזר הפרטי בלבד. גם במרחב הציבורי מתרחב השימוש בטכניקות של גישור ובהליכי גישור.

בענייני הגנת הסביבה, למשל, התחיל הגישור לתפוס מקום מרכזי בכמה מדינות בעולם . לעתים גורמים ציבוריים פונים להליכי גישור גם להסדרת נושאים אחרים בעלי חשיבות בין-לאומית מרובה. לדוגמה, בעקבות אלימות בהפגנות נגד ועידת ה-G20 באנגליה, ועדה פרלמנטרית הציעה לקיים הליכי גישור על מנת שהמשטרה תגיע לידי הסכמות והסדרים עם מפגינים בנוגע להפגנות המוניות בעתיד.

בחלק ממדינות המערב מוסדה מגמת נקיטתם של הליכי גישור לפתרון סכסוכים שבהם מעורבת רשות ציבורית (להלן - גישור ציבורי). למשל, הוקם שירות מיוחד לגישור במסגרת הממשלה הפדרלית של ארצות הברית ואף נחקקו חוקים פדרליים שמטרתם לאפשר ולקדם דרכים חלופיות ליישוב סכסוכים . כמו כן, בשנת 1998 הפיץ נשיא ארה"ב בקרב כל הרשויות הפדרליות מזכר נשיאותי ובו הורה להן לנקוט צעדים לקידום השימוש בגישור ובדרכים נוספות ליישוב סכסוכים בהסכמה. גם באנגליה קבע הלורד צ'נסלור, בשנת 2001, חד-משמעית שנאסר על מחלקות המדינה לנהל הליך בבית המשפט אלא אם כן הן שקלו קודם לכן פנייה לגישור, וכן נקבע שתמיד יש להסכים להליך של גישור אם הצד השני ירצה בכך.

הגישור הציבורי עשוי להיות רלוונטי למגוון רחב של סכסוכים שבין אדם לרשות, בין שהסכסוך הוא מינהלי במהותו (דהיינו נוגע להפעלת סמכות מינהלית) ובין שמדובר בסכסוך אזרחי (שמקורו למשל בהתקשרות חוזית עם הרשות בנוגע לרכישת טובין או שירותים).

לכאורה, סכסוכים אזרחיים עם הרשות דומים מאוד לסכסוכים מקבילים במגזר הפרטי, ולפיכך אם הסכסוך מתאים לגישור מבחינת מהותו, הרי שאין סיבה להימנע משימוש בגישור ליישוב סכסוך כזה רק משום שצד אחד לו הוא רשות ציבורית.

לעומת זאת, כאשר מדובר בסכסוך שמהותו מינהלית, נראה שמרחב התמרון של הרשות - המשפיע על מידת הצלחתו של הליך הגישור - מוגבל הרבה יותר מזה של צד פרטי. סמכות מינהלית המוקנית לרשות ציבורית ניתנת להפעלה רק בהתאם לכללים שקבע המחוקק. לכן, למשל, אסור לרשות ציבורית לנסות ליישב סכסוך עם אזרח באמצעות הענקת רישיון או ביטול חיוב, אם פעולה כזו מנוגדת לחוק או אם אין הרשות מוסמכת לנקוט אותה. יתרה מזו, בנסיבות מסוימות גוף ציבורי רשאי להימנע, מטעמים עקרוניים או חוקתיים , מפשרה עם הגורם שעמו הסתכסך, אף אם יש לו סמכות רשמית לעשות כן.

נוסף על שאלות עקרוניות אלו, לעתים יש היבטים פרוצדורליים-מבניים המקשים אף הם את ניהולם של הליכי גישור בנושאים ציבוריים. למשל, עקרונית הליכי גישור נוטים להצליח יותר כאשר כל אחד מהצדדים מגלה פתיחות למשמע דבריו של המגשר או של הצד השני; לכן, בדרך כלל מסכימים הצדדים על מידה גבוהה של סודיות במסגרת ההליך. לפעמים חשוב שתוצאות הגישור וההסדר הסופי יישמרו בסוד אף הם. לעומת זאת, בתחום הציבורי חל עקרון-על ולפיו הציבור זכאי לקבל מידע על פעולותיה של הרשות הציבורית, ולפיכך אין מקום לסודיות יתרה בפעילותה - לרבות במסגרת הליכי גישור שהיא צד בהם.

ההתנגשות בין עקרונות אלו באה לידי ביטוי במדינת ושינגטון בארצות הברית. בשנת 2007 התחיל להתקיים הליך גישור בין המדינה ובין מפעל הפחם היחיד במדינה, והצדדים הגיעו להסדר בדבר הגבלת הוצאתם של חומרים מזיקים לסביבה מתוך המפעל. בשנת 2009 התגלה קיום התהליך, ובדיעבד טוענים מבקרי המהלך שייתכן שניתן היה להגיע להסדר טוב יותר בנושא, ולשם כך הם דורשים לפרסם את ההסכם שאליו הגיעו הצדדים - הסכם חסוי על פי הפטור החוקי שנקבע בנוגע למסמכי גישור.

מובן שניתן ליצור מנגנונים מתאימים למזעור חלק מהבעייתיות, כגון הקפדה על בחירת הנציג שישתתף בגישור, וגדר סמכויותיו והצהרה כי ההסכמות שיתקבלו כפופות למסגרת הנורמות הנהוגות ברשות הציבורית. עם זאת, נוכח קיומן של הסוגיות הללו, רשויות ציבוריות חייבות לשקול אילו סכסוכים ראויים להליכי גישור ואילו מנגנונים יש לאמץ על מנת להגדיל את סיכויי הצלחתו. אם ישכילו הרשויות לשקול כיאות את ההיבטים השונים הנוגעים לנושא, השימוש המתרחב בגישור ציבורי עשוי להניב את התוצאות הרצויות מבחינת הצדדים עצמם והראויות מבחינת הציבור כולו.

4. גישור ציבורי בישראל

פרופ' יצחק זמיר סבור שתהיה זו מדיניות שיפוטית וחברתית ראויה לפנות לגישור בסכסוכים שבהם מעורבות רשויות המדינה - לרבות סכסוכים בעלי גוון מינהלי.

במאמרו  מפנה פרופ' זמיר בהקשר של גישור ציבורי להגדרת "רשות ציבורית" בסעיף 2 לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000. נראה כי, ניתן להגדיר רשות ציבורית, בהקשר זה, גם כרשות הנמנית עם הגופים המבוקרים על פי חוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב].

לדעת פרופ' זמיר , אם הגישור הציבורי מוביל להסדר מוסכם במקרה המתאים, הוא עשוי לשפר את התוצאה מבחינות אחדות. ראשית, ביכולתו להקטין את הפגיעה באזרח שמקורה מהפעלת הסמכות, בלי לפגוע במטרת הרשות ובלי לסכל את תכלית החוק. זוהי תוצאה רצויה בפני עצמה, והיא אף מתבקשת לפי ערכי היסוד של משטר דמוקרטי, ובכלל זה הדרישה לפעול במידתיות. נוסף על יתרון זה לאזרח, גם הרשות עשויה לצאת נשכרת; במסגרת הליך של גישור נציגי הרשות עשויים להיחשף לנתונים ולרעיונות חדשים ולגלות דרכים שונות לטיפול בסוגיות הנוגעות להם, ועקב כך לשפר את החלטתה אף מבחינת האינטרסים של הרשות עצמה. מעל לכול, הסדר מוסכם של גישור תורם לאווירה הרצויה בין המינהל הציבורי ובין ציבור האזרחים - אווירה של פתיחות, רצון טוב ושיתוף פעולה; יש בכך גם כדי לשרת את החברה כולה ואף לשפר את המעמד ואת התפקוד של המינהל הציבורי.

כמו כן, לדעתו, מצוי הבדל מהותי בין יישוב סכסוך ציבורי באמצעות גישור ובין יישוב סכסוך כזה באמצעות בוררות, שכן, בבוררות ההכרעה בדבר הפעלת הסמכות מועברת מן הרשות המינהלית אל אדם שמחוץ למינהל הציבורי, הפועל על פי מערכת דינים נפרדת ושונה שביסודה חוק הבוררות, התשכ"ח-1968 . לעומת זאת, בהליך גישור, אמנם מגשר עשוי להעלות לפני הרשות המינהלית הצעות לגבי הדרכים האפשריות להפעיל את סמכותה, אולם הרשות אינה מחויבת לקבל הצעה כלשהי המועלית בגישור, ובסופו של דבר היא המחליטה, על פי שיקול דעתה, כיצד להפעיל את הסמכות. במסגרת וולונטרית כזאת, ההתחשבות של הרשות המינהלית בהצעה המועלית במסגרת הגישור היא כשרה ואף ראויה.

לדעת פרופ' זמיר, נוכח כל האמור לעיל ובהתחשב באינטרס הציבורי ובכלל זה באינטרס של המינהל הציבורי, כל אימת שפורץ סכסוך הנוגע להפעלת סמכות מינהלית יש לברר בכובד ראש אם מתאים לנקוט בעניינו הליך של גישור.

ואכן, תהליך האימוץ של הליך הגישור הציבורי לא פסח על מדינת ישראל. בדומה למדינות מערביות אחרות, גם בישראל ניתנה הוראה ולפיה על רשויות ציבוריות לשקול בחיוב פתרון סכסוכים מחוץ לכותלי בית המשפט, בין היתר באמצעות הליכי גישור. בשנת 1999 פורסמו הנחיות היועץ המשפטי לממשלה בנושא "יישוב סכסוכים שהמדינה צד להם בדרך של גישור". בהנחיות הללו נקבע, בין היתר:

המגמה של פתרון סכסוכים במסגרת הליכים חלופיים היא מגמה ראויה ויש לראותה בחיוב ולעודדה במקרים המתאימים. זאת, תוך מניעת ניצול לרעה של הליכים כנגד המדינה. לפיכך, ככלל כשמתגלה סכסוך שהמדינה צד לו, יש לבחון את האפשרות ליישובו מחוץ לכותלי בית המשפט, בין בדרך של משא ומתן ישיר בין בעלי הדין, בין בדרך של פשרה ובין בדרך של גישור.

ההנחיות עוסקות הן במצב שבו כבר הוחל בנקיטת הליכים בבית המשפט והן במצב שבו הליכים כאלה צפויים אך הם טרם נפתחו. העברת עניין לגישור אפשרית בכל שלב של ההליך. בהנחיות מודגש כי הליך הגישור הוא, בין השאר, צופה פני עתיד לסייע גם להסדרת יחסים בין הצדדים להבא. בהליך זה ניתן להביא בחשבון את מכלול האינטרסים והיחסים בין הצדדים. היועץ המשפטי לממשלה קבע כי הגישור הוא הליך שראוי שהמדינה תשקול להשתמש בו במקרים המתאימים לכך, ולצורך כך היא תביא בחשבון הן שיקולי תקציב והן שיקולים של מדיניות ציבורית וחברתית - ובהם העומס על המערכת השיפוטית ועל הפרקליטות, איכות הפתרונות של הסכסוך, השמירה על מערכות יחסים תקינות ושיתוף הפעולה העתידי בין האזרח ובין הרשות.

יישוב הסכסוך על ידי הסכם שבעלי הדין הגיעו אליו בכוחות עצמם ומרצונם החופשי, אומרות ההנחיות, ייטיב לשרת אותם ואת החברה. יתרה מזו, ניתן לשער כי האמון במוסדות המשפט ובמדינה והנכונות לקיים הסכמים יגברו ככל שהצדדים לסכסוך יהיו שותפים פעילים בהשגת ההסדר.

הנחיות אלו של היועץ המשפטי לממשלה שולבו גם בהוראות התכ"ם (ספר תקנון כספים ומשק) למשרדי הממשלה שמפיץ החשב הכללי במשרד האוצר.

אימוץ הליך הגישור על ידי הסקטור הציבורי אמור להשפיע רבות הן על היקף הליכי הגישור המתנהלים במדינה והן על היקף ההליכים שמנהלים בתי המשפט עצמם, נוכח העובדה שהסקטור הציבורי הוא בעל דין בחלק גדול מההליכים המשפטיים המתנהלים בכל זמן נתון.

נודעת חשיבות רבה לכך שהמדינה תנקוט מדיניות של יישוב סכסוכים בהסכמה, לא רק בהקשר של המדינה כבעלת דין אלא גם בשל ההשפעה שלה בהקשר הכללי כקובעת מדיניות וכמקבלת החלטות. אם תיישם המדינה את הנחיות היועץ המשפטי לממשלה (להלן - הנחיות היועמ"ש) ותפעל לפיהן, היא תשמש דוגמה לציבור לעניין מתן העדיפות לגישור ולהסכמות על פני התדיינות ומריבות.

ואולם, על אף ההשפעה הרוחבית הצפויה של הוראת היועץ המשפטי בנוגע ליישוב סכסוכים מחוץ לבתי המשפט, בפועל הנחיות היועץ בנושא לא יושמו יישום של ממש.

ועדת ההיגוי שמינה היועץ המשפטי לממשלה, בראשות ד"ר פרץ סגל , בנושא הטמעת הגישור במוסדות המדינה המליצה על קביעת מדיניות ברורה התומכת בשילובו של הגישור ומנגנונים נוספים ליישוב סכסוכים בהסכמה במוסדות המדינה. הועדה סברה כי הטמעת הגישור במוסדות המדינה היא הטמעה של שינוי: שינוי של התרבות הארגונית ותרבות השיח. שינוי בדפוסי החשיבה והעשייה המקובלים של גופים שבבסיסם עומדת מנטליות של התדיינות. הוועדה מצאה שיעיל ופשוט יותר ליישב סכסוך בהסכמה כאשר המשרד הממשלתי עדיין מטפל בעניין וכי רצוי כי שילובו של הגישור, במשרדי הממשלה וברשויות הציבוריות ייעשה לפני שכבר הוחל בנקיטת הליכים משפטיים.

בדוח ועדת רובינשטיין, המוזכר לעיל, נאמר בהקשר של ההשפעה החברתית של השימוש בגישור "הגברת השימוש בגישור עשויה לעודד ולקדם – בטווח הארוך- חברה סובלנית יותר, המכירה באפשרות ליישב את סכסוכיה מתוך הידברות והבנת צרכיו של הזולת".

5. מוסדות אומבודסמן והגישור הציבורי

בירור תלונות באמצעות מוסד אומבודסמן, בדומה להליך של גישור והליכי ADR אחרים, נועד לאפשר טיפול מהיר בפנייתו של המתלונן, ללא הפורמליזם, ההוצאות והפרוצדורות הכרוכים בהליכים משפטיים למיניהם. בדרך כלל נציגי האומבודסמן בוחנים את התלונה ומקבלים עדויות והוכחות מסוגים שונים, בלי להיזקק למסגרת קשוחה של סדרי דין או דיני ראיות.

מצב זה מאפשר, לכאורה, לנציגי האומבודסמן לבחון את כל ההיבטים הרלוונטיים לתלונה, לקבל התייחסויות ותגובות מכל הצדדים ולנסות להגיע לתוצאות הצודקות בכל מקרה ומקרה: עניין אחד עדיין טעון הבהרה - אם במוסד כלשהו, כגון במוסד אומבודסמן, מונהג הליך יעיל וגמיש, האם יש תועלת כלשהי בהטמעת הליכי גישור או, למצער, טכניקות גישור באותן מסגרות.

ניתן לחשוב על כמה יתרונות פוטנציאליים להכללת אופציה של גישור בהליכים המתנהלים במוסד אומבודסמן. ראשית, הליך של גישור ציבורי לפני אומבודסמן עשוי לסייע רבות בהבהרת הנושא השנוי במחלוקת. לעתים, למרות מספר פניות, תלונות ותגובות, הצדדים אינם מצליחים להגדיר במדויק את סלע המחלוקת ולעמוד על הבעיה האמתית שהיא מקור ההתנגדות ליישוב הקונפליקט. במקרים כאלה יש לגישור טכניקות וכלים העשויים לחשוף ולהבהיר את הנושאים השנויים במחלוקת בדרך טובה יותר מאשר הליכי בירור רגילים, לרבות על ידי איתור מרכיבים או חסמים שאינם גלויים לעין, כגון גישות תרבותיות שונות, העלולים לטרפד כל ניסיון להביא לפתרון הסכסוך.

יש מקום לשקול שימוש בטכניקות של גישור גם במסגרת הטיפול בתלונות מורכבות פחות. לדוגמה, לפעמים מתקבלות תלונות שבעניינן עדיף לנסות להגיע להסדרים מהירים אשר יְיַתרו בירור מעמיק של הפנייה. הליכי גישור עשויים להניב פתרון מהיר של הבעיה, לשביעות רצונו של המתלונן, וגם לשביעות רצונם של נציגי הרשות, אשר בדרך כלל היו מעדיפים שלא להשקיע מזמנם וממרצם יתר על המידה במסגרת בירור ארוך ומעמיק של האומבודסמן. כך ייחסך זמנם היקר של עובדי הרשות ואף של נציגי האומבודסמן.

נקיטת הליכי גישור על ידי האומבודסמן עשויה גם להביא להגברת שיתוף הפעולה בין הצדדים בעתיד, ובכך למנוע סכסוכים נוספים - ואולי אף לייתר פניות נוספות לאומבודסמן עצמו. גם הרשות הציבורית עשויה להעדיף דרך זו, מכיוון שיש בה כדי לאפשר לה להתרכז במציאת פתרון בתיאום עם הגורם המלין, במקום להתמקד רק בקביעה מיהו הגורם האחראי לבעיה ובהטלת אשמה עליו.

יתרה מזו, לתהליכי גישור עשויות להיות תוצאות חיוביות נוסף על עצם מציאתו של פתרון מוסכם, כגון העצמת הפרט ושיפור התקשורת והיחסים הבין-אישיים בין האזרחים והרשויות. ברי כי לא ניתן בדרך כלל להשיג תוצאות כאלו במסגרת הליך שבו מתקבלת החלטה "חיצונית" של האומבודסמן בדבר צדקתה של התלונה גרֵדא.

[המשך התקציר בדוח המלא]