פעילות הרכבת ושילובה במערך התחבורה הציבורית

​רקע כללי

ביולי 2003 הופרדה הרכבת מרשות הנמלים והרכבות והחלה לפעול כחברה ממשלתית בבעלותה המלאה של המדינה, ושמה רכבת ישראל בע"מ (להלן - חברת הרכבת). המטרות שלשמן נוסדה החברה, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה, הן בין היתר אלו: להפעיל רכבות להסעת נוסעים ולפעול לעידוד השימוש בתעבורה מסילתית ולהפיכת הרכבת לכלי תחבורה יעיל וזמין. הפעלתן של מסילות הברזל מוסדרת, בין השאר, בפקודת מסילות הברזל [נוסח חדש], התשל"ב-1972, ובתקנות שנקבעו מכוחה. חברת הרכבת אחראית להסעת נוסעים ברכבת על גבי רשת מסילות, שאותה היא מנהלת ומתחזקת. שר התחבורה והבטיחות בדרכים אחראי על חברת הרכבת.

לרכבת יתרונות על פני אמצעי תחבורה אחרים: היא יעילה ואמינה, מאפשרת הסעת מספר רב של נוסעים וזמן הנסיעה בה בדרך כלל קצר יותר, שכן אין הוא מושפע מעומס התנועה, מתאונות דרכים ומתנאי מזג האוויר. בשנים 2010 - 2017 עלה מספר הנסיעות ברכבת בכ-80%. ב-2017 הסיעה חברת הרכבת כ-64.6 מיליון נוסעים, גידול של כ-8.6% לעומת השנה הקודמת; בסוף אותה שנה הופעלו בכל יום כ-518 רכבות נוסעים, מ-63 תחנות, בקווי נסיעה סדירים העוברים דרך מקומות מרכזיים ברחבי הארץ, מנהרייה ובית שאן בצפון ועד באר שבע ודימונה בדרום. 

הממשלה מאשרת ומממנת את תוכנית הפיתוח של חברת הרכבת, הכוללת הקמת קווים ותחנות ורכישת ציוד. ממשלת ישראל (בשם מדינת ישראל) חתמה עם חברת הרכבת ב-2014 על הסכם מסגרת לפיתוח הרכבת ולהפעלתה (להלן - הסכם הפיתוח וההפעלה), שתוקפו עד 2020. המדינה מעבירה לחברת הרכבת סובסידיה שוטפת בגין הסעת נוסעים וסובסידיה תמריצית בגין גידול במספר הנוסעים; ומנגד היא מחייבת אותה בפיצויים מוסכמים בגין אי-עמידה במדדי שירות ובמדדי תפעול. היקף תשלומי הסובסידיה בשנת 2017, בגין פעילות הסעת הנוסעים ברכבת היה כ-1.4 מיליארד ש"ח. הרשות הארצית לתחבורה ציבורית (להלן - הרשות הארצית) במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) הוקמה ב-2013 ואחראית להפעלת כלל התחבורה הציבורית במדינה (להלן - תח"צ), ובכלל זה לפעילות חברת הרכבת.

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים אוגוסט 2017 - ינואר 2018 נושאים הקשורים בפעילות חברת הרכבת: היבטים של שילוב שירותי הרכבת במערך התח"צ, ההתארגנות של החברה נוכח הגידול במספר הנוסעים בשנים האחרונות, השירות לנוסע והיבטים הקשורים בתחנות הרכבת. הביקורת נעשתה בחברת הרכבת. בדיקות משלימות נערכו במשרד התחבורה, באגף התקציבים במשרד האוצר, בחשב הכללי במשרד האוצר (להלן - חשכ"ל), בחברת נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ (להלן - נת"י), בחברת נתיבי איילון בע"מ (להלן - חברת נתיבי איילון), בוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של תשתיות לאומיות במינהל התכנון במשרד האוצר (להלן - ות"ל) ובנציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות במשרד המשפטים. במהלך הבדיקה, בדצמבר 2017, קיים משרד מבקר המדינה הליך של שיתוף הציבור בנושא התח"צ (להלן - הליך שיתוף הציבור). ממצאים שעלו מההליך הקשורים לפעילות חברת הרכבת וחלק מהתשובות של המשתתפים בהליך שולבו בדוח זה. 

הליקויים העיקריים

טעויות בתחזית מספר הנוסעים 

תחזיות של מספר הנוסעים ברכבת בשנים 2013 - 2017 היו נמוכות ממספר נוסעי הרכבת בפועל. הטעויות נבעו בין השאר מאי-היערכות לרפורמה בתעריפים ומחזרת הסעת החיילים ברכבת בימי א'. שיעור הטעות בחיזוי הביקוש לשנת 2017 הגיע לכ-25%. הטעויות הקשו על התארגנות הרכבת להסעת הנוסעים ופגעו בטיב השירות - חל גידול בצפיפות בקרונות ובמספר האיחורים. 

מחסור בציוד נייד

מחסור בציוד המשמש להסעת נוסעים (קטרים, קרונות וקרונועים) מגדיל את הצפיפות ברכבות, בעיקר בשעות השיא. אין אפשרות להגדיל את תדירות הרכבות במידה מספקת וטיב השירות נפגע. בדצמבר 2015 העריכה חברת הרכבת כי נדרשת רכישה של 168 קרונות דו-קומתיים חדשים, 61 מהם באופן מיידי. חברת הרכבת רכשה במרץ 2016, באישור משרד התחבורה והחשכ"ל, 60 קרונות, ובשנים 2016 - 2017 הזמינה 81 קרונות נוספים. רכישות אלו בוצעו בהליך חירום, שהצריך פטורים והתקשרויות בהליכים לא תחרותיים. כמו כן, הקרונות שהתקבלו היו בתצורה טכנית של קרונות ישנים שנרכשו בשנים 2002 - 2006, אף שהוכנסו בהם כמה שינויים, ופיצול ההזמנות עיכב את מועד האספקה ופגע בשירות לנוסעים. 

עיכובים ניכרים בהשלמת תכנון המסילה הרביעית והשפעותיהם על הוספת רכבות ועצירה בתחנות 

הקמת מסילה רביעית לרכבת בציר האיילון, המנקז אליו את מרבית קווי הרכבת ונוצר בו "צוואר בקבוק", תאפשר בין היתר להוסיף קווים ולהגביר תדירותם של קווים. למרות זאת, הליכי התכנון של הפרויקט, המוגדר כפרויקט תשתית לאומי, הושלמו רק ב-2018, אף על פי שכבר ב-2002 הוחלט עליו ולמרות קביעת הממשלה ב-2010 שהתכנון יסתיים בתוך 16 חודשים. דחיית השלמת הקמת המסילה הרביעית לרבעון האחרון של שנת 2026 פוגעת באפשרות להגדיל את הקיבולת בציר ובאופן זה לשפר את השירות לנוסעים המגיעים לתחנות תל אביב הן מהפריפריה, בעיקר מהדרום, והן ממטרופולין תל אביב.

עיכובים בשילוב מערכת איתות חדשה לשיפור רמת הבטיחות

הרכבת רכשה מערכת איתות חדשה שתגביר את רמת בטיחות הרכבות, שתועלת הלוואי שלה היא האפשרות להגדיל את מספר הרכבות העוברות במרכז הארץ ("ציר האיילון"). מועד הפעלת המערכת נדחה ביותר משנתיים, ממרץ 2019 ליולי 2021. 

היעדר הפרדה מפלסית בקו נעמן-כרמיאל

מפגש חד-מפלסי בין מסילת רכבת לכביש פוגע ביעילות התחבורתית והכלכלית, נוסף על הפגיעה בהיבטי הבטיחות. מאז החל לפעול קו נעמן-כרמיאל בספטמבר 2017 בטרם בוצעה הפרדה מפלסית בין המסילה לכביש, אירעו במפגש כביש-מסילה בקו זה אירועי בטיחות רבים, שסיכנו את משתמשי הדרך ואת תנועת הרכבות. השלמת ההפרדה המפלסית צפויה רק ב-2020. 

אי-עמידה בלוחות זמנים וביטול רכבות

מספר הנוסעים ברכבת עלה בשנים 2015 - 2017 בכ-22%, ומספר הרכבות היומיות עלה בשיעור דומה בשנים אלו (כ-21%). מספר האיחורים של הרכבות (של יותר מ-6 דקות) בשעות השיא עלה בשנים אלו בכ-44% - מכ-23,380 איחורים ב-2015 לכ-33,621 איחורים ב-2017; מספר האיחורים בשעות השפל עלה בכ-35% - מכ-36,176 איחורים ב-2015 לכ-48,721 איחורים ב-2017. מספר ביטולי הרכבות גדל בכ-473% - מכ-1,823 ביטולים ב-2015 לכ-10,441 ב-2017. 

גידול בצפיפות ברכבת 

נוסעי הרכבת חווים זה עשור צפיפות גדולה בחלק מקווי הרכבת, בעיקר בימים א' וה', והיא צפויה להימשך גם בעתיד: שיעורי התפוסה ברכבות בקווים שיסיעו כמחצית מהנוסעים בשנים 2019 - 2022 צפויים להישאר גבוהים בשעות השיא בכל ימות השבוע, ולהגיע לערכים של עד כ-130%. שיעורי התפוסה הגבוהים בקווים אלו, שחלקם ארוכים, עלולים להביא לכך שנוסעים ייאלצו לעמוד בנסיעות ממושכות ולעיתים כלל לא יוכלו לעלות לרכבת, וכן לפגוע בבטיחות הנוסעים. חברת הרכבת העריכה כי גם ב-2040 יהיה שיעור הצפיפות בשעות השיא גבוה בכשליש מקווי הרכבת המתוכננים. 

חברת הרכבת לא העבירה למשרד התחבורה נתונים על מספר הנוסעים בתחנות וברכבות, במטרה למדוד חריגות ותפוסה של מספר הנוסעים בפועל ברכבות. בהסכם הפיתוח וההפעלה של החברה עם משרדי התחבורה והאוצר לא נקבעו מדדים לצפיפות ופיצויים מוסכמים בגין חריגה מהמדדים, בדומה למדדים ולפיצויים שנקבעו בגין איחורי רכבות. 

השפעת הטעויות בתחזית הביקוש והעיכובים בשילוב מערכת האיתות החדשה וברכש הציוד הנייד על הצפיפות הצפויה ברכבת

לטעויות בתחזית הביקוש, דחיית הגדלת מספר הרכבות במרכז הארץ והמחסור בציוד נייד, השפעה גדולה על רמת הצפיפות ברכבת, ובהתאם על טיב השירות הצפוי בשנים הקרובות. גם פעולות חברת הרכבת, משרד התחבורה ומשרד האוצר להגדלת כמות הציוד הנייד בטווח זמנים קצר לא ימנעו בשנים הקרובות פגיעה ניכרת בשירות, ובפרט צפיפות גדולה בקווים רבים בשעות השיא.

היערכות לא מספקת להסעת אופניים 

רק בחלק מהקרונות יש מקום מצומצם לאחסון אופניים. העמדת אופניים בקרונות, במקום שלא יועד לכך, מגדילה את הצפיפות והיא בגדר מטרד ומכשול לנוסעים בכלל ולאוכלוסיית הנכים בפרט. 

אי-עדכון נתונים על התחנות וסביבתן

הרשות הארצית לא עדכנה מ-2010 את נתוניהם של כל תחנות הרכבת כגון מגרשי חנייה קרובים ודרכי הגישה והאוטובוסים המשרתים אותן. בהיעדר נתונים עדכניים נפגעת האפשרות לבצע תכנון מושכל של קווי אוטובוסים, מקומות חנייה והסדרי הגעה לתחנות. 

גידול בצפיפות בתחנות הרכבת 

עקב הגידול במספר הנוסעים ברכבת והצפיפות בה, גדל גם מספר הנוסעים הממתינים ברציף, מתארך פרק הזמן הנדרש לעלייתם לקרונות ולירידתם מהם, ובהתאם מתארך זמן השהייה של הרכבת בתחנה. 

חוסר כדאיות בהפעלת הקו באר-שבע -דימונה באמצעות הרכבת 

זמן הנסיעה מדימונה לבאר שבע ברכבת ארוך מזמן הנסיעה באוטובוס ותדירותו נמוכה יותר. מספר הנוסעים הממוצע בנסיעה ברכבת בקו זה הוא 7 בלבד בקרונוע שבו 167 מקומות בעוד שבקווים אחרים כאמור, חווים נוסעי הרכבת צפיפות גבוהה עד כדי חֶסר של מקומות ישיבה ועלות תפעול קו זה גבוהה. למרות גורמים אלה לא אישר משרד התחבורה חלופות אחרות להפעלת הקו. 

היעדר מנגנון מתכלל ברשות הארצית לשילוב בין הרכבת לבין מפעילי תח"צ 

מסלול חלק מקווי האוטובוס כולל גם תחנות עצירה בסמוך לתחנות רכבת, בעיקר עירוניות. ואולם, חלק מקווי האוטובוס הייעודיים לתחנות הרכבת (קווי הזנה) פועלים בתדירות נמוכה ורק בחלק במהלך היום ואין סינכרון מספק בין הרכבת לקווי האוטובוס. בספטמבר 2018 היו 84 קווי הזנה ל-25 תחנות. 

הרשות הארצית האחראית על כל מפעילי התח"צ בארץ, לרבות חברת הרכבת, הכינה תוכניות לשילוב בין הרכבת לבין מפעילי תח"צ לתחנות רכבות שונות, אך עדיין אין תוכנית ומנגנון מתכלל שישלב בין כל מפעילי התח"צ לרכבת. פעילות כזו הייתה יכולה להיות בליבת העשייה של רשויות תחבורה מטרופוליניות, שלא הוקמו למרות החלטות הממשלה בעניין.

מחסור במקומות חנייה ליד תחנות רכבת 

מספר מקומות החנייה הקיים בפועל ליד התחנות קטן בשיעור ניכר מהמספר הנדרש על פי סקר שנעשה עבור משרד התחבורה ב-2008 בעניין מקומות החנייה הנדרשים ליד תחנות רכבת. באפריל 2017 היו בקרבת התחנות בסך הכול כ-19,400 מקומות חנייה, רק כ-72% ממספר החניות הדרוש לפי הסקר. מספר מקומות החנייה ליד תחנות רכבת גדולות - ברחובות, בבאר שבע מרכז, באשדוד עד-הלום ובעכו - קטן בשיעור ניכר מהמספר הנדרש לפי הנחת מבצעי הסקר ב-2008. בארבע תחנות אזוריות נמצא מחסור במקומות חנייה - בית שמש, חדרה מערב, בית יהושע וכרמיאל. המחסור מביא לחניית כלי רכב במקומות אסורים שחלקם גם מסוכנים ויכולים להפריע לתנועה. 

בהליך שיתוף הציבור עלה כי שביעות הרצון מאפשרות החנייה הייתה נמוכה ביותר בתחנות עירוניות - תחנות בת ים - יוספטל, נהרייה, לוד, רחובות, מרבית תחנות תל אביב (השלום, ההגנה והאוניברסיטה) - ובתחנות אזוריות: חדרה מערב, בנימינה, בית יהושע ובית שמש. 

ליקויים בנגישות הולכי רגל לתחנות הרכבת בני ברק והאוניברסיטה 

במתחם תחנת הרכבת בבני ברק אין תחנות אוטובוסים. ההגעה לתחנות האוטובוסים במיקומן הנוכחי קשה, במיוחד לבעלי מוגבלות, לאזרחים ותיקים ולהולכי רגל עם עגלות ילדים וכרוכה בטיפוס של כ-60 מדרגות בגרם לולייני. בתחנת רכבת "תל אביב - האוניברסיטה" ההגעה ממפלס התחנה כרוכה בטיפוס של כ-90 מדרגות. בתחנות אלו גם לא הותקנה חלופה לבעלי מוגבלות ולנוסעים המתקשים בהליכה, כגון מעלית או דרגנוע.

ההמלצות העיקריות

להלן פירוט הפעולות שהגופים המעורבים נדרשים לנקוט כדי להגביר את כדאיות הנסיעה ולשפר את טיב השירות ברכבת:

על משרד התחבורה, משרד האוצר וחברת הרכבת:

1. להיערך במועד לאספקת הציוד הנייד הנדרש לחברת הרכבת כדי להבטיח רציפות תפקודית ולהימנע מרכישות חירום ומפגיעה בטיב השירות לנוסעים; 

2. לבחון דרכים להקטנת הצפיפות ברכבות ולהגדלת תדירותן; 

3. לבחון לעגן בהסכם עם חברת הרכבת קביעת מדדים לצפיפות וקביעת קנסות על חריגה מהם. 

על משרד התחבורה:

1. לפעול להשלמת הקמתה של המסילה הרביעית בציר איילון בהקדם האפשרי, במטרה להבטיח ניצול יעיל של רשת המסילות ושל קווי הרכבת, הן הקיימים הן המתוכננים;

2. לפעול בשיתוף נת"י להשלמה מהירה ככל האפשר של ההפרדה המפלסית בקו נעמן-כרמיאל;

3. לפעול בשיתוף חברת הרכבת וגורמים אחרים - רשויות מקומיות ומשרד האוצר - לשיפוץ תחנות הרכבת ולהתאמתן לגידול במספר הנוסעים, להסדרת מקומות החנייה הנדרשים בהתאם לקריטריונים כדי להנגיש את הרכבת ולהגדיל את כדאיות השימוש בה, ולפעול לשיפור השילוב בין הרכבת לתח"צ;

4. לבחון בראייה מערכתית כוללת, בשיתוף עם חברת הרכבת ומפעילי תח"צ, חלופת תח"צ מיטבית לנוסעים בקו שמתחנת הרכבת בדימונה לתחנת הרכבת בבאר שבע, על פי הביקוש וצורכי הנוסעים, כדי להבטיח תחבורה סדירה ומהירה בקו זה ולהקצאת מקורות יעילה.

בנוסף על משימות משרד התחבורה הקשורות לתחום אחריותו, על הרשות הארצית: 

1. לעדכן את נתוני התחנות וסביבתן כדי לאפשר תכנון מושכל של חלופות ההגעה אליהן ומהן בתח"צ שיביא להגדלת מספר המשתמשים בתח"צ;

2. לפעול לשיפור השילוב בין הרכבת לאמצעי תח"צ אחרים, לקבוע יעדים מדידים לתוכנית (כגון הגדלת מספר המשתמשים בתח"צ להגעה לרכבת וממנה) ולערוך בקרה על ביצוע התוכנית, וזאת עד להקמת רשויות מטרופוליניות לפי החלטות הממשלה;

3. לבחון חלופות משלימות ומנגנון היסעים גמיש וסדיר להפעלת תח"צ מהרכבת ואליה בכלי רכב קטנים יותר (מוניות שירות, אוטובוסים קטנים) עבור אזורים דלי ביקוש או בשעות של תנועת נוסעים מצומצמת. 

על חברת הרכבת:

1. לשפר את יכולת החיזוי של מספר הנוסעים העתידיים ברכבת, לצורך הכנת תוכניות מתאימות לגידול העתידי של פעילות הרכבת;

2. לבחון עיתית את השינויים בתחזיות וכן גורמים אחרים, כגון איחורים ופיגורים בהשלמת תוכניות העבודה, במטרה להביא לאספקת הציוד הנייד הנדרש בהתאם ולהבטיח בכך מתן שירות מיטבי לנוסעים;

3. לשפר את דיוק זמני ההגעה והיציאה של הרכבות;

4. לפעול להקטנת שיעורי תפוסה גבוהים ברכבת בהווה, ולבחון דרכים להקטנת שיעורם הגבוה הצפוי בעתיד; 

5. להמשיך לפעול לשיפוץ התחנות ולהתאמתן לגידול במספר הנוסעים על מנת לייעל את העלייה לרכבות והירידה מהן, בייחוד בתחנות הגדולות. 

על משרד התחבורה וות"ל להפיק לקחים מהתמשכות תהליכי התכנון של פרויקטי תשתית לאומית שבאחריות משרד התחבורה, בייחוד בתכנון מסילת הרכבת הרביעית. 

על נת"י לפעול להשלמה מהירה של ההפרדה המפלסית במסילת נעמן-כרמיאל. 

סיכום

הממשלה השקיעה משאבים כספיים רבים במשך השנים לפיתוח רשת מסילות הרכבת, לפתיחת קווי נוסעים חדשים ולהקמת תחנות חדשות ברחבי הארץ ואף הקימה חברה ממשלתית ייעודית לטיפול בנושא. כתוצאה מהשקעות אלו ולאור יתרונות הנסיעה ברכבת על פני השימוש ברכב פרטי, במיוחד עקב הגודש בכבישים, גדל מספר הנוסעים ברכבת באופן ניכר, דבר המעיד כי אפשר לשנות הרגלי נסיעה של תושבים. מספר הנוסעים אף עשוי לגדול בהרבה אם יוצעו להם שירותי תח"צ איכותיים ויעילים. 

הכדאיות והנוחות של הנסיעה ברכבת תלויות ביעילותם ובזמינותם וכן בטיב השירות של כלל שלבי הנסיעה וההגעה "מדלת לדלת" - מדלת בית הנוסע אל יעדו. נוסע ברכבת שיחליט להגיע לרכבת בתח"צ, עלול לגלות תדירות נמוכה אם בכלל של תח"צ לתחנת הרכבת. אם יבחר להגיע ברכבו, בחלק מהתחנות הוא עלול שלא למצוא חנייה. לאחר שהגיע לרכבת הוא יגלה שבקווים רבים תדירות הרכבת נמוכה. רכבת שתגיע עלולה לאחר, ולאחר שיעלה לרכבת בשעות השיא הוא צפוי לעמוד במהלך הנסיעה עקב הצפיפות הגדולה. 

למרות הגידול במספר הנוסעים בשנים האחרונות, הנסיעה ברכבת עדיין אינה אטרקטיבית דייה וציבור גדול ממשיך להשתמש בכלי רכב פרטיים, למרות הגודש בכבישים. כדי להעלות את מספר המשתמשים בתח"צ בכלל וברכבת בפרט, הרשות הארצית, משרד האוצר וחברת הרכבת, בשיתוף עם מפעילי תח"צ אחרים, נדרשים לפעול לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה על מנת לשפר את שילובה של הרכבת במערך התח"צ, במטרה להיטיב את השירות ולהגביר את כדאיות הנסיעה ברכבת. הצורך בראייה כוללת ומתכללת ובהסרת חסמים הנובעים, בין היתר, ממעורבותם של גורמים רבים בתחום זה, מחייב גם קידום החלטות הממשלה הקיימות להקמת רשויות מטרופוליניות. כמו כן, על משרד התחבורה לפעול במרץ לקידום התשתית להרחבת פעילות הרכבת, ובייחוד לקידום תשתיות חיוניות, כגון מסילה רביעית באזור תל אביב עליה הוחלט עוד בשנת 2002, והוגדרה כפרויקט תשתית לאומי, שבלעדיהן לא ימוצו היתרונות הגלומים במערכת התח"צ.

להרחבת השימוש ברכבת יתרונות רבים, ובהם הפחתת תאונות דרכים, צמצום הפגיעה באיכות הסביבה, צמצום פקקי תנועה ואי-בזבוז שעות נסיעה רבות בכבישים. הליקויים שהועלו בדוח זה מחייבים בדק בית יסודי במשרד התחבורה ובחברת הרכבת בנושא יכולת החברה לתת מענה למספר הנוסעים ההולך וגדל ובנושא השירות לנוסעים.