הליקויים העיקריים
היעדר הסכם עם הממשלה
בניגוד להחלטת הממשלה, פועלים משרד האוצר, משרד התחבורה ונת"ע, מאז הקמתה של חברת נת"ע בשנת 1997, במשך כ-20 שנים, ללא הסכם מסגרת, שאמור להסדיר את מכלול היחסים בין הצדדים ואת התחייבויותיהם, ובכלל זה את אופן העברת התקבולים לחברה. בכל שנות קיומה ועד ספטמבר 2016, העבירה המדינה לנת"ע יותר מ-6 מיליארד ש"ח, בלי שנחתם ביניהן הסכם מסגרת כנדרש.
התכנסות בתדירות נמוכה של ועדת ההיגוי, היעדר תיעוד מדיוניה ופרוטוקולים שאינם משקפים את תוכן הדיון
בהחלטת הממשלה מדצמבר 2010 נקבע שתוקם ועדת היגוי עליונה (להלן - ועדת ההיגוי), בראשות מנכ"ל משרד התחבורה ובהשתתפות סגן הממונה על התקציבים, סגן החשב הכללי במשרד האוצר ונציגים נוספים, שתפקידיה העיקריים הם: אישור תכניות העבודה של נת"ע; מעקב אחר העמידה בלוח הזמנים ובתקציב; ואישור הצעותיה של נת"ע להפעלת המערכת, מימון הרכש ותחזוקת הציוד הנייד. נמצא כי ועדת ההיגוי התכנסה בתדירות נמוכה, בניגוד למתחייב מנוהל ועדת ההיגוי. כך למשל ממרץ 2015 ועד מרץ 2016 לא התכנסה הוועדה כלל, ולאחר מכן ועד מועד סיום הביקורת התכנסה פעם אחת בלבד. נמצא כי חלק מהפרוטוקולים של ועדת ההיגוי חסרים; חלקם אינם חתומים; אין תיוק שלם ומאורגן של מסמכים נלווים לפרוטוקולים שהוגשו לחברי ועדת ההיגוי שהיו בסיס לדיוניה.
בניגוד לכללי המינהל התקין תוכֶן הפרוטוקולים של ועדת ההיגוי אינו משקף את תוכֶן הדיון ואינו כולל את עמדות כל חברי ועדת ההיגוי. זאת על אף חשיבותה ומרכזיותה של ועדת ההיגוי בתהליכי קבלת ההחלטות הקשורות לקידום הרכבת הקלה והבקרה על נת"ע כמי שמופקדת על ביצוע הפרויקט, ועל אף המשמעויות הכספיות כבדות המשקל שיש להחלטותיה.
הימשכות הליכי מכרז הקרונות
הליכי מכרז הקרונות לרכישת 90 קרונות נמשכו כשלוש שנים עקב שלוש דחיות במועדי הגשת ההצעות, ועקב בדיקת צוות החשכ"ל את תקינות מכרז הקרונות. גורמים שונים הביאו לדחיות, ובהם רמת מוכנות בלתי מספקת דייה, היעדר תכנית הפעלה במסמכי המכרז המתייחסת להיבטים שונים של אופן הפעלת הקו האדום, מאות בקשות הבהרה מצד המתמודדים במכרז ובקשות דחייה של המתמודדים. בקשות ההבהרה של המתמודדים התייחסו לנושאים מסחריים וכן לנושאים טכניים ותפעוליים שהצריכו דיונים רבים בוועדת המכרזים, מכתבי תשובה מצד נת"ע ושינויים במסמכי המכרז.
ליקויים בתהליך קבלת ההחלטות
על אף הדיונים הרבים שהתקיימו בוועדת ההיגוי בנושא מכרז הקרונות, בהשתתפותם ובאישורם של נציגי משרד האוצר, מאגף התקציבים ומן החשכ"ל, ועל אף החלטת ועדת ההיגוי להפריד את מכרז הקרונות ממכרז המערכות, דרשו בשנים 2014 ו-2015 נציגי האוצר לבטל את מכרז הקרונות, ובמקומו לפרסם מכרז חדש משולב של הקרונות והמערכות. כל זאת אף שמכרז הקרונות פורסם, והתקבלו הצעות מהמתמודדים.
אי-הוצאת דוחות סופיים של רשות החברות ושל החשכ"ל
בנושא רכישת הקרונות נערכו שתי טיוטות של דוחות ביקורת: האחת על ידי רשות החברות והשנייה על ידי צוות הבדיקה מטעם החשבת הכללית דאז. על אף התשובה המפורטת שמסרה נת"ע לידי רשות החברות, עד לאחר מועד סיום הביקורת, נובמבר 2017, טרם הוגש דוח סופי של הרשות המביא בחשבון את תשובת החברה. טיוטת דוח צוות הבדיקה של החשבת הכללית דאז נמסרה ליו"ר דירקטוריון נת"ע להתייחסות, בדגש על התייחסות ספציפית לשני נושאים מתוך כלל הנושאים שעלו בטיוטה, אולם היא לא נמסרה לנת"ע רשמית, והחברה לא התבקשה למסור התייחסות פרטנית לכל הערות הביקורת ולמסקנות הכלולות בה. גם טיוטת דוח צוות הבדיקה לא הושלמה לכדי דוח סופי, והיא נותרה כטיוטה בלבד.
אי-השלמת הליך הביקורת או הבדיקה, בין שיכלול ממצאי ביקורת ובין שיקבע שלא נמצאו ליקויים, ובכלל זאת אי-גיבוש דוח סופי המביא בחשבון את תגובותיהם, הסבריהם ושיקוליהם של הנוגעים בדבר - אינם משרתים את מטרת הביקורת.
היעדר דיון ויישוב מחלוקות בין החשכ"ל לבין משרד התחבורה
לפי ממצאי בדיקת צוות מטעמה של החשבת הכללית דאז, יש בנת"ע ליקויים בתהליכים ניהוליים ובתהליכי קבלת החלטות, עקב הסתמכות על יועצים חיצוניים בהיקף נרחב. החשבת הכללית דאז הביעה את עמדתה כי ניהול נת"ע לוקה בחסר, כי ניכרת היחלשות של הפיקוח על החברה וכי חל ערעור במעמד חברת הבקרה. לדבריה, החברה לא תוכל להביא להשלמתו של פרויקט הקו האדום ולקדם את מערכת הסעת ההמונים במטרופולין תל אביב בלוחות הזמנים ובתקציב שנקבעו. בתגובה לדברי החשבת השיב מנכ"ל משרד התחבורה דאז כי הוא סבור שהחברה תוכל להשלים את הפרויקט בלוחות הזמנים ובתקציב שנקבעו. על אף חילוקי הדעות אלה, לא התקיים דיון בין משרד התחבורה, משרד האוצר ונת"ע בכל הסוגיות המתייחסות לתפקודה של נת"ע, לניהולה וליכולתה לעמוד במשימותיה.
התנגדויות מצד חברים בוועדת ההיגוי להחלטות שכבר הוכרעו בוועדת ההיגוי
על אף החלטת הממשלה מדצמבר 2010, ולפיה תוביל ועדת ההיגוי את הפרויקט ותהיה אחראית לקבלת ההחלטות המהותיות בפרויקט, נמצאו מקרים שבהם חברים בוועדת ההיגוי מטעם משרד האוצר הביעו התנגדויות להחלטות סופיות שהתקבלו בוועדת ההיגוי והסתייגו מהן. לפיכך נגרמו עיכובים בהתקדמות הפרויקט, ונוצר ריב סמכויות שאינו מועיל להתנהלות יעילה בפרויקט כה חשוב וחיוני לציבור.
מכרז המערכות
1. מכרז המערכות הוא מכרז לתכנון, לאספקה, להקמה, להתקנה, לאינטגרציה, לבדיקות ולהרצה של המערכות הרכבתיות, מרכז תפעול ותחזוקת הקרונות (הדיפו) והמקטעים הקרקעיים של פרויקט הקו האדום. ביוני 2012 פרסמה החברה הליך מיון מוקדם, ובפברואר 2016, כמעט ארבע שנים ממועד פרסום ההליך המיון המוקדם, שלחה נת"ע הזמנה לכל המציעים שנמצאו כשירים בשלב המיון המוקדם להשתתף במכרז המערכות. מדובר במשך זמן ארוך מאוד שבמהלכו יכולים להתרחש שינויים המחייבים את עדכון המכרז, בייחוד כאשר מעורבים בהליך מציעים בינלאומיים שהתארגנו במיוחד למטרה זו. הימשכות הליך המכרז עלולה להרתיע בעתיד קבלנים וספקים בינלאומיים מלגשת למכרזים בישראל.
2. בסוף ינואר 2017 החליטה ועדת המכרזים של נת"ע לבטל את מכרז המערכות, עקב פערים כספיים גדולים, בסכום של 4-2 מיליארד ש"ח, בין ההצעות הכספיות לבין ההערכה התקציבית של נת"ע. פערים אלה לא נומקו באופן מספק ומפורט על ידי המציעים, לרבות בהליך שימוע שנערך לאחד המציעים. כפתרון לביטול המכרז מציעה נת"ע לפצל את מכרז המערכות לארבע "חבילות", כשלכל חבילה יתבצע מכרז נפרד, וכן נעשו עדכונים ושינויים בפרויקט ובסדר העבודה, אשר לדעתה יאפשרו לה עמידה בתקציב ובלוח הזמנים, על אף הסיכונים שנת"ע פועלת למגרם בזמן אמת. על אף השינויים והעדכונים בפרויקט ובשיטות העבודה, עדיין נותרו סיכונים כבדי משקל לעמידה בלוח הזמנים ובתקציב עליו מצהירה נת"ע.
ההמלצות העיקריות
על משרד התחבורה, על משרד האוצר ועל חברת נת"ע לחתום על הסכם בהקדם האפשרי, כדי להסדיר את היחסים בין המדינה לחברה. הדבר מתחייב הן מהחלטת הממשלה והן מהצורך בקיום דרכי פיקוח ובקרה מוסכמים. הדבר אף מתחייב מסדרי מינהל תקינים.
עקב מורכבות המכרזים של נת"ע והיקפם הכספי הגדול, עליה לערוך תהליך הפקת לקחים ממכרז הקרונות, כדי שבמכרזים עתידיים, ניתן יהיה לצמצם את משך הזמן שבו מתנהלים הליכי המכרז.
בביצוע פרויקטים מורכבים יש יתרונות וחסרונות לכל חלופה שתיבחר, ועם קבלת ההחלטה על בחירת החלופה המועדפת על המעורבים בתהליך לעמוד מאחורי ההחלטה, למעט במקרים חריגים במיוחד. אם לגורם כלשהו יש השגות לגבי ניהול הפרויקט מן הראוי להעלותן בוועדת ההיגוי ולפעול ליישובן טרם היציאה למכרז, ולא אחרי שהמכרז יצא וכבר התקבלו הצעות.
נוכח חילוקי הדעות הקשים בין מנכ"ל משרד התחבורה דאז לבין החשבת הכללית דאז, בכל הנוגע לתפקודה ולאופן ניהולה של נת"ע ובכל הנוגע ליכולתה של נת"ע להשלים את פרויקט הקו האדום ולקדם את המתע"ן בלוחות הזמנים ובמסגרת התקציב שנקבעו, מן הראוי שמשרד התחבורה, משרד האוצר ונת"ע יסדירו בהקדם האפשרי באופן מחייב את מכלול מערכת היחסים ואת יחסי הגומלין בין הגופים השונים הקשורים בהקמת המתע"ן, ולפעול בהתאם להחלטת הממשלה וּועדת ההיגוי. אם לא יעלה בידיהם להגיע לידי הסכמה על סדרי העבודה והסמכויות, ככל שאינן מעוגנות כבר בהחלטות ממשלה קודמות, עליהם להביא נושא זה להכרעת השרים והממשלה, ובכלל זה: סמכויות משרדי התחבורה והאוצר, ועדת ההיגוי ונת"ע; הליכי קבלת ההחלטות, כולל הסמכות לעכב או לעצור תקציבים והליכים שאושרו לביצוע; ושיתוף הפעולה של נת"ע עם חברת הבקרה. זאת, כדי לאפשר את התקדמותו של פרויקט הקו האדום ללא עיכובים מיותרים, בייחוד נוכח החלטת הממשלה מאוגוסט 2016 שהטילה על נת"ע להקים את הקו הירוק ואת הקו הסגול.
נוכח חשיבות ועדת ההיגוי בתהליכי קבלת ההחלטות הקשורות לקידום הרכבת הקלה והבקרה על נת"ע כמי שמופקדת על ביצועה, ונוכח המשמעויות הכספיות כבדות המשקל שיש להחלטותיה, על מנכ"לית משרד התחבורה לפעול לתיקון התנהלותה של ועדת ההיגוי. עליה להקפיד על קיום הישיבות בתדירות ניאותה; לשמור על סדרי הדיון ועל שקיפות דיוניה ולוודא שהפרוטוקולים ישקפו את דיוני הוועדה; ולהכין כראוי את חברי הוועדה על ידי העברת חומר הרקע מבעוד מועד.
עקב עמדת חברת הבקרה מטעם המדינה כי נותרו עדיין סיכונים כבדי משקל לעמידה בלוח הזמנים ובתקציב שעליו מצהירה נת"ע, על נת"ע להציג בהקדם תכנית פעולה להקטנת הסיכונים שעליהם הצביעה חברת הבקרה, מתוך הקפדה על איכות ניאותה של הפרויקט. על משרדי התחבורה והאוצר לתת את דעתם לסיכונים האמורים, לעקוב אחר התקדמות הפרויקט ולפקח עליו.
סיכום
הקמת מתע"ן במטרופולין תל אביב - ובכלל זה הקמת הקו האדום - חיונית לציבור ולמשק, עקב הגודש הרב בכבישי המטרופולין. פרויקט הקו האדום כחלק מהמתע"ן, הנמצא כעת בשלבי ביצוע, הוא אחד המורכבים בפרויקטי התשתית שבוצעו בישראל, והוא כרוך בתקציבי עתק. חשוב לבצע את הפרויקט בלוחות הזמנים שנקבעו. כך אפשר יהיה לספק במועד הנקוב שירותי תחבורה ניאותים לציבור ולצמצם את הפגיעה שנגרמת לתושבים ולבעלי העסקים במהלך העבודות.
הליקויים העיקריים שהועלו בדוח מלמדים על ליקויים משמעותיים הקשורים להימשכות הליכי מכרז הקרונות ומכרז המערכות על פני שלוש עד ארבע שנים. עוד מעלים הממצאים כי היו מקרים בהם חברים בוועדת ההיגוי הביעו התנגדויות והסתייגויות להחלטות שהתקבלו בוועדת ההיגוי שגרמו לעיכובים בהתקדמות הפרויקט, וריב סמכויות שאינו מועיל להתנהלות נאותה בפרויקט כה חשוב וחיוני לציבור. על משרדי התחבורה והאוצר, בשיתוף נת"ע, להסדיר בהקדם האפשרי באופן מחייב את מכלול מערכת היחסים ואת יחסי הגומלין בין הגופים השונים הקשורים בהקמת המתע"ן, ולפעול בהתאם להחלטת הממשלה וועדת ההיגוי.
הסדרת היחסים כאמור תאפשר ביצוע הפרויקטים שבאחריות נת"ע באופן רציף ויעיל תוך כדי עמידה בלוחות הזמנים ובתקציב שנקבעו. כל זאת ללא פגיעה בשקיפות ומתוך שמירה על בקרה ניאותה באופן שלא ייווצרו עיכובים מיותרים.