דין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות המועמדים שהשתתפו בבחירות לראשי מועצות אזוריות בדצמבר 2013

ב-24.12.13 התקיימו בחירות לראשות 16 מועצות אזוריות . בשש מועצות אזוריות נוספות , שבהן התמודד מועמד יחיד, הוכרז המועמד כזוכה בבחירות. במועצה האזורית חוף הכרמל התקיימו ב-7.1.14 בחירות חוזרות.

באותו מועד בחודש דצמבר התקיימו בחירות גם במועצה אזורית הר חברון שביהודה ובשומרון. 

בשתי מועצות אזוריות נוספות ביהודה ושומרון - גוש עציון וערבות הירדן, התמודד מועמד יחיד שהוכרז כזוכה בבחירות. הבחירות התקיימו בהתאם לתקנון המועצות המקומיות (יהודה והשומרון), התשמ"א-1981, שבו אומצו, בין היתר, הוראות חוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג-1993(להלן - החוק), בשינויים המחויבים.

לפי סעיף 23(א) לחוק, על מבקר המדינה למסור ליושב ראש הכנסת, לא יאוחר מתום שמונה חודשים אחרי הבחירות לראשי מועצות אזוריות, דין וחשבון בדבר תוצאות ביקורת החשבונות של המועמדים שהשתתפו בבחירות.

הדוח עוסק בביקורת חשבונותיהם של 54 המועמדים שהשתתפו בבחירות ב-25 המועצות האזוריות האמורות.

בחוק נקבע, כי על נציגי המועמדים למסור למבקר המדינה את החשבונות והדוחות הכספיים לתקופת הבחירות בצירוף חוות דעת של רואה חשבון בדבר תקינותם ושלמותם, וכן בדבר ניהול מערכת החשבונות בהתאם להנחיות מבקר המדינה (ראו להלן).

לפי החוק, על מועמדים במועצות אזוריות שמספר בעלי זכות הבחירה בהן עולה על 5,000 הוטל למנות רואי חשבון לביקורת חשבונותיהם בעצמם ובמימונם.

אשר למועצות אזוריות שמספר בעלי זכות הבחירה בהן אינו עולה על 5,000 - על מבקר המדינה למנות רואי חשבון לבקר את חשבונותיהם של המועמדים בהן. שכרם של רואי חשבון אלה משולם מאוצר המדינה.

מספר בעלי זכות הבחירה בארבע מועצות אזוריות  אינו עולה על 5,000. לפיכך מיניתי שלושה רואי חשבון לביקורת חשבונותיהם של עשרת המועמדים באותן מועצות אזוריות.

מועמדים לראש מועצה אזורית זכאים למימון הוצאות הבחירות שלהם, על פי הוראות החוק. במקביל להסדרת המימון הממלכתי מוטלות על המועמדים הגבלות בקשר להוצאותיהם ולהכנסותיהם.

על פי סעיף 30(א) לחוק, על מבקר המדינה לקבוע הנחיות למועמדים בדבר הדרך לניהול חשבונותיהם ועל פי סעיף 21(ג) לחוק על המועמדים לנהל את חשבונותיהם לפי ההנחיות האמורות ולרשום בהם את כל הכנסותיהם והוצאותיהם. מערכות החשבונות של המועמדים עומדות, על פי סעיף 21(ד) לחוק, לביקורת מבקר המדינה.

בדוח שעל מבקר המדינה למסור לפי החוק, עליו לקבוע אם המועמדים ניהלו מערכת חשבונות בהתאם להנחיות הרשויות המקומיות (מימון בחירות) (ניהול חשבונות), התשע"ג-2013 (להלן - ההנחיות), אם הוצאות הבחירות שלהם היו בגבולות התקרה שנקבעה בחוק והאם ההכנסות שקיבלו היו בגבולות שנקבעו בחוק.

לפי סעיף 7(ב) לחוק, מועמד הזכאי למימון ממלכתי, יקבל תוך 20 ימים מיום פרסום תוצאות הבחירות, 85% מסכום המימון המגיע לו בניכוי המקדמה שניתנה לו, אם ניתנה. מועמד שדוח מבקר המדינה לגביו חיובי, זכאי לקבל את יתרת המימון הממלכתי (15%) מיד לאחר מסירת הדוח. עוד נקבע בחוק, כי כאשר מבקר המדינה קובע, כי הדוח הנוגע למועמד אינו חיובי (מחמת אי-עמידה באחד משלושת התנאים האמורים), יורה שר הפנים כי לא תשולם למועמד יתרת המימון הממלכתי, אולם מבקר המדינה רשאי להמליץ לשר להקטין את השיעור הקבוע בחוק ולקבוע שחלק מיתרת המימון ישולם, בהתחשב באופי החריגה, בהיקפה ובנסיבות המקרה, והשר יורה לשלם את הסכום לפי המלצת מבקר המדינה.

החוק קובע כי ההוראות בדבר ניהול חשבונות, ביקורת חשבונות, הגבלת ההוצאות וההכנסות וביקורת מבקר המדינה חלות גם על מועמדים שלא קיבלו מימון ממלכתי, בין שלא ביקשוהו ובין שלא היו זכאים לו מחמת שלא מילאו תנאים מוקדמים מסוימים הקבועים בחוק. כך גם חלה על כל המועמדים חובת הגשת דוח כספי למבקר המדינה.

מתוך 54 המועמדים שהתמודדו בבחירות, 42 מועמדים מסרו למבקר המדינה דוחות כספיים לתקופת הבחירות בצירוף חוות דעת של רואה חשבון, ומועמד אחד מסר דוח כספי ללא חוות דעת של רואה חשבון; שישה מועמדים הגישו למבקר המדינה תצהירים שלא היו להם הכנסות והוצאות בתקופת הבחירות, וחמישה מועמדים לא מסרו כלל למשרדי חשבונות ודוח כספי לתקופת הבחירות, למרות פניות חוזרות ונשנות.

סעיף 7(א1) קובע כי רק מועמד אשר זכה בלא פחות מ-20% מהקולות הכשרים של הבוחרים, יהיה זכאי לקבלת מימון ממלכתי בשיעורים הקבועים בו.

על פי תוצאות הבחירות 41 מבין 54 המועמדים היו זכאים לקבל מימון ממלכתי, שעל פי נתוני משרד הפנים הסתכם בכ-17.6 מיליון ש"ח. מבין 41 המועמדים האמורים, 37 קיבלו את המימון המגיע להם, ואילו ארבעה מועמדים הוכרזו כזוכים בבחירות והגישו תצהירים שלא היו להם הכנסות והוצאות בתקופת הבחירות. שניים מבין 41 המועמדים, שהשתתפו בבחירות חוזרות במועצה האזורית חוף הכרמל, היו זכאים לקבל מימון ממלכתי בגין שתי מערכות הבחירות.

13 מבין 54 המועמדים כלל לא היו זכאים למימון ממלכתי מכיוון שלא זכו ב-20% מהקולות הכשרים של הבוחרים; שישה מועמדים מביניהם הגישו דוחות כספיים, שניים הגישו תצהירים וחמישה לא מסרו כלל דוחות כספיים.

לגבי חמשת המועמדים שלא הגישו את דוחותיהם למשרדי ואשר אינם זכאים כאמור למימון ממלכתי, קבעתי כי הדוח על תוצאות ביקורת חשבונותיהם אינו חיובי, ואולם בחוק לא נקבעה סנקציה כספית בגין אי הגשת דוח כספי כאשר אין זכאות למימון .

מבקר המדינה כבר העיר , באשר לסיעות או מועמדים שלא הגישו דוח כספי כי מן הראוי שמי שמעמיד עצמו לבחירה לתפקיד ציבורי, יפעל בהתאם לדרישות החוק ובשקיפות מלאה וכי על המחוקק ליתן דעתו על סנקציה מתאימה במקרים כגון אלה.

לגבי שלושה מועמדים נוספים, אשר הגישו חשבונות, ואינם זכאים למימון מחמת שלא זכו למספר קולות כשרים בשיעור הנזכר בחוק, קבעתי בעקבות הביקורת כי הדוח על תוצאות ביקורת חשבונותיהם אינו חיובי, ואולם כאמור גם עליהם אין אפשרות לפי הוראות החוק להטיל סנקציה. מבקר המדינה כבר העיר בעבר  כי מן הראוי שהמחוקק ייתן דעתו לעניין זה.

להלן יפורטו עיקרי הממצאים לגבי 43 מועמדים שהגישו את חשבונותיהם למשרדי.

תוצאות ביקורת החשבונות של המועמדים נקבעו על פי הדוחות הכספיים שמסרו המועמדים; חוות הדעת של רואי החשבון שבדקו את החשבונות אשר צורפו לדוחות הכספיים; בדיקות ובירורים משלימים שעשו עובדי משרדי ורואי חשבון שמונו מטעמי; השלמות, תיקונים והסברים של המועמדים ונציגיהם; ותצהירים של נציגי המועמדים שהתקבלו כראיה לפי סעיף 21(ה) לחוק.

מתוך 43 מועמדים שהגישו דוחות כספיים, לגבי 36 מועמדים נקבע שהדוח בעניינם חיובי. לגבי שבעה מועמדים נקבע שהדוח בעניינם אינו חיובי, מהם ארבעה אינם זכאים למימון ממלכתי, וכאמור לא נקבעה לגביהם סנקציה בחוק. לגבי שלושה מועמדים הזכאים למימון ממלכתי קבעתי כי יש להשית עליהם שלילה של השלמת מימון הוצאות הבחירות בשיעורים שונים.

לפי החוק, על המועמדים לנהל את מערכת החשבונות שלהם בהתאם להנחיות מבקר המדינה. שני מועמדים לא ניהלו את מערכת החשבונות שלהם לפי הנחיות מבקר המדינה. הדבר התבטא בעיקר בכך שאחד המועמדים מסר דוח כספי שלא בוקר ע"י רו"ח כנדרש; ומועמד אחר קיבל תרומות במזומן ללא שצירף תצהירים או הצהרות כמתחייב.

סעיף 15(ג) לחוק קובע "לא יוציא מועמד לראש מועצה אזורית...להוצאות הבחירות סכום העולה על 200% מסכום המימון המגיע לו... ".

הוצאות הבחירות של 42 מועמדים היו בגבולות תקרת ההוצאות המותרת. הוצאות הבחירות של מועמד אחד חרגו מתקרת ההוצאות שנקבעה בחוק.

תקרת ההוצאות על פי החוק נגזרת מסכום המימון המגיע למועמד. ואולם, רק מועמד שזכה בלא פחות מ-20% מהקולות הכשרים זכאי למימון ממלכתי, ואילו החוק כלל אינו מתייחס למצב שבו המועמד אינו זכאי למימון ממלכתי כלשהו. מכאן, שהחוק אינו כולל קביעה בדבר הדרך לחשב את תקרת ההוצאות של מועמד לראש מועצה אזורית שלא זכה במספר הקולות הכשרים המזכים אותו במימון כאמור, ועל כך כבר הוער בעבר מספר פעמים .

בעיה זו עלתה גם בביקורת הנוכחית. בהיעדר תקרה קבועה למועמד שכזה, לא נותר בידי אלא להתייחס לתקרת ההוצאות המינימלית הנגזרת מהוראות החוק - זו הרלוונטית למועמד שזכה בלא פחות מ-20% מהקולות הכשרים של הבוחרים - כאל התקרה החוקית המינימלית, ובתור שכזו, כתקרה הרלוונטית גם למועמד שלא זכאי למימון ממלכתי כלשהו בשל זכייתו בפחות מ-20% מהקולות. הדבר עלה אצל 13 מועמדים כאשר שישה מתוכם הגישו דוחות כספיים. כל ששת המועמדים שהגישו דוחות כאמור, עמדו בתקרת ההוצאות המינימלית האמורה ולפיכך קבעתי, שהוצאות הבחירות שלהם היו בגבולות תקרת ההוצאות המותרת.

לפי החוק, המועמדים זכאים למימון הוצאות הבחירות שלהם מאוצר המדינה, לפי נוסחאות ועל בסיס יחידת חישוב, הקבועות בחוק.

החוק אוסר קבלת תרומה מתאגיד, בין בארץ ובין בחוץ לארץ, וממי שאינו רשום במרשם האוכלוסין המתנהל לפי חוק מרשם אוכלוסין, התשכ"ה-1965. כמו כן מגביל החוק את סכום התרומה המותרת מאדם ובני ביתו הסמוכים על שולחנו ל-5,000 ש"ח בין בחירות לבחירות. עוד קובע החוק, כי מועמד לראש מועצה אזורית רשאי לקבל תרומה, בסכום שאינו עולה על 55,000 ש"ח, מישוב שיתופי הנמצא בתחום המועצה האזורית שבה הוא מועמד, ובלבד שסכום זה יבוא במקום תרומות אישיות של חברי הישוב.

מועמד אחד קיבל ארבע תרומות אסורות מתאגידים בסך של כ-11,500 ש"ח.

לפי סעיף 22(א) להנחיות מועמד שסיים את מערכת הבחירות בגירעון כספי, יראו בגרעון משום תרומה אסורה לפי החוק, אלא אם כן המועמד נתן הסבר ביחס למקורות כיסוי הגרעון אשר הניח את דעתו של מבקר המדינה.

בדיקת החשבונות והדוחות הכספיים של המועמדים העלתה כי תשעה מועמדים סיימו את תקופת הבחירות בגירעונות כספיים שסכומם עולה על 5,000 ש"ח.

שבעה ממועמדים אלה הסבירו כי כיסו או יכסו את הגירעון באמצעות תרומות העומדות בהגבלות שנקבעו בסעיף 16 לחוק וליוו את הסברם בתיעוד - שיקים או התחייבויות של תורמים להעברת תרומות. קיבלתי את הסברם ובכוונתי לבדוק בעתיד את אופן כיסוי הגירעון בידי מועמדים אלה.

שני מועמדים נוספים הסבירו כי בכוונתם לממן את הגירעון מהונם האישי.

בנוסף על האמור, שני מועמדים דיווחו כי הוצאות הבחירות כבר מומנו על ידם בתקופת הבחירות, ולכן לא נרשם גירעון בדוחותיהם הכספיים.

כאשר אין בידי מועמד לכסות את הגירעון באמצעות מקורות כספיים העומדים במגבלות החוק, או כאשר המועמד מממן את הוצאות הבחירות בסכומים העולים על סכום התרומה המרבי הנקבע בחוק, יש בכך תרומה אסורה. גם על עניין זה הוער בעבר , והובהר כי הגבלת הסכום של תרומה מתורם יחיד חלה גם על תרומות של המועמד עצמו והוסבר מדוע כיסוי גירעון באמצעות מימון עצמי של המועמד פוגע בעקרון השוויון בבחירות. לפיכך קבעתי לגבי ארבעה מבין תשעת המועמדים האמורים כי הדוח על חשבונותיהם לתקופת הבחירות אינו חיובי.

בדיקת חשבונות המועמדים העלתה כמה נושאים עקרוניים, עליהם מצאתי לנכון להרחיב את הדיבור.

סעיף 1 לחוק מגדיר את "הוצאות הבחירות" - "ההוצאות המיוחדות...של מועמד לראש מועצה אזורית... שהוצאו במערכת הבחירות, בתקופת הבחירות או לפניה, בעד שירותים וטובין שנתקבלו בתקופת הבחירות או בקשר למערכת הבחירות ולרבות התחייבות להוצאות כאמור".

חלק מהמועמדים כללו בחשבונותיהם הוצאות שקבעתי שהן אינן הוצאות בחירות כהגדרתן בחוק, ולפיכך החלטתי לגרוע הוצאות אלה מסך הוצאותיהם, והם לא יהיו זכאים לקבלת מימון ממלכתי בגין הוצאות אלה כפי שיפורט להלן.

כך למשל לא הכרתי כהוצאות בחירות בהוצאות מועמד אחד אשר כלל בחשבונותיו סך של

כ-21,000 ש"ח בגין אירוע סיום לפעילים שהתקיים לאחר הבחירות; בביקורת החשבונות של מועמד אחר הועלה כי הסכם התקשרותו עם מנהל הקמפיין, כלל סעיף ולפיו התחייב המועמד לשלם דמי הצלחה ("בונוס") לאותו ספק, אם יזכה בבחירות לראשות המועצה. וזאת, מעבר לתשלום בסיסי של שכר טרחה אשר נקבע בהסכם.

מבקר המדינה כבר התייחס בעבר לתופעה של תשלום "דמי הצלחה" לספקים ונותני שירותים, ובין היתר קבע כלהלן : "אני רואה בעייתיות עקרונית בשיטת תמחור זו. התניית התמורה לנותן השירות בתוצאות הבחירות עשויה אמנם להוות תמריץ למאמץ ולפעולות חיוביות, אך בד בבד היא עלולה לפתוח פתח לתופעות שליליות, עד כדי חשש לשחיתות ולפגיעה בטוהר המידות. לכן ככלל, אני סבור שראוי להימנע מהתניה זו...". עוד הוער  כי "התמורה הנקבעת לספק או לנותן שירותים, למעט מקרים חריגים ונדירים, צריכה להיקבע על פי אמת מידה אחת בלבד - היקף השירות הניתן. כל התניה של תשלום בתוצאות בחירות אינה ראויה, ואחת היא אם המדובר בוויתור על תמורה במקרה של אי הצלחה או בתוספת תמורה במקרה של הצלחה. על כן לא הכרתי בהוצאות אלה כהוצאות בחירות".

בענייננו, הוסכם על סכום בסיסי שישולם לספק או לנותן השירות בתמורה לשירות שניתן למועמד. יש לראות בכך קביעה של אומד דעת הצדדים שסכום זה משקף את הערך הבסיסי והסביר של השירות שניתן והיקפו. במצב דברים זה, הוצאה בגין תשלום דמי הצלחה לאחר הבחירות בהתאם לתוצאתן, אינה עומדת במבחן הסבירות הרלוונטי לנושא, באשר טיב השירות והיקפו לא השתנו בשל תוצאות הבחירות. לפיכך לא הכרתי בהוצאות המועמד האמור בגין תשלום דמי הצלחה בסך של 29,500 ש"ח, על כל המשתמע מכך.

לפי החוק, המימון המגיע למועמד בבחירות לראשות מועצות אזוריות נגזר ממכפלת סכום שנקבע בחוק ומוגדר כ"יחידת החישוב" במספר בעלי זכות הבחירה בכל מועצה. סעיף 3 לחוק קובע כי יחידת החישוב תהיה 42 שקלים חדשים לכל בעל זכות לבחור. סעיף 4 לחוק קובע כי יחידת החישוב תעודכן בהתאם לשיעור עליית המדד.

בהתאם להוראת שעה משנת 2008 נקבע כי עדכון יחידת החישוב בהתאם לעליית המדד לא יחול בתקופה שמיום 1.1.2008 ועד ליום 22.10.13. לאור האמור, בבחירות הנוכחיות אשר התקיימו לאחר 22.10.13, מועד פקיעת הוראת השעה האמורה, עודכנה יחידת החישוב, והועמדה בהתאם לעליית המדד על סך של 74 ש"ח לבוחר (להלן - יחידת החישוב החדשה).

ביחידת החישוב החדשה חל גידול של 76%, לעומת יחידת החישוב שנהגה עד כה. לגידול זה היו כמה השלכות על מערכת הבחירות כפי שיפורט להלן.

בעקבות פקיעת הוראת השעה האמורה, חל גידול ניכר בסך המצטבר של ההכנסות העומדות לרשות המועמדים מאוצר המדינה, כך שפחת באופן ניכר הצורך של מועמדים לגייס תרומות מהציבור. בנוסף, וכפועל יוצא, חל גידול ניכר בהיקף הוצאות הבחירות של המועמדים ובייחוד לגבי הוצאות ייעוץ וניהול קמפיין, לעומת מערכת הבחירות הקודמת לראשות מועצות אזוריות שהתקיימה בדצמבר 2012.

ברצוני לציין לטובה 11 מועמדים (שרון אריה - אלונה; מורן סיגל - בני שמעון; פרל דוידי - גוש עציון; וייס פטר - גזר; דלג'ו מוטי וקלמן גיא - דרום השרון; נור עובד - הגלבוע; דדון משה - מטה יהודה; קרין יורם ו-ויטנברג דב - עמק המעיינות; בצר אייל - עמק יזרעאל) אשר סיימו את מערכת הבחירות בעודפים ניכרים, כך שהוצאותיהם היו קטנות יותר מהמימון ששולם בשיעור 85%. מועמדים אלה נהגו בחיסכון ובזהירות בכספי ציבור, על אף שעמדו לרשותם סכומים ניכרים של מימון ממלכתי. יצוין כי מועמדים אלה ישיבו לאוצר המדינה את הסכומים העודפים ששולמו להם. ...