‏ניהול עצמי בבתי ספר יסודיים

רקע כללי

בשנות התשעים של המאה העשרים החל בבתי הספר (להלן - בתיה"ס) בישראל תהליך של מעבר לניהול עצמי: מדיניות ניהולית-חינוכית שבמסגרתה מקבלים בתיה"ס סמכויות, משאבים ואחריות שהיו בעבר בידי משרד החינוך והרשויות המקומיות (להלן גם - הרשויות). למנהל בית הספר ולצוותו ניתנים מרחב של סמכות וגמישות בהיבטים פדגוגיים, ארגוניים וכלכליים לשם מימוש יעדיו וצרכיו של בית הספר (להלן - ביה"ס), שמוקד קבלת ההחלטות מועבר אליו.

ועדה שהקים משרד החינוך (להלן גם - המשרד) באותה תקופה לבחינת הנושא היא שהמליצה על המהלך האמור להרחבת האוטונומיה המינהלית והפדגוגית של בתיה"ס היסודיים והגמישות שלהם בשימוש במשאבים העומדים לרשותם לשיפור ולקידום הישגיהם הפדגוגיים. עד אז מערכת החינוך הממלכתי, שהתפתחה כמנגנון ריכוזי, החזיקה בידיה את הכוח, הסמכות והמשאבים לקבלת החלטות בתחום החינוך ברמה המדינית והביצועית. 

בשנת 1996 החל משרד החינוך ביישום המדיניות, ועד 2003 עברו לניהול עצמי 673 בתי"ס יסודיים ב-45 רשויות מקומיות (כ-23% מכלל בתיה"ס היסודיים בשנת 2003). במסגרת התהליך הוקנו לבתיה"ס סמכויות ביצוע בתחומי התקציב, התכנון הפדגוגי והערכת ההישגים. ב-2004 הפסיק המשרד את המהלך להעברת בתיה"ס היסודיים לניהול עצמי, וב-2010 החליט לחדשו ולקדמו באופן סדור. ביוזמת המשרד התקבלה ב-2011 החלטת ממשלה על מעבר בתיה"ס היסודיים לניהול עצמי, וצוין בה כי בשלב הראשון יתבצע פיילוט בכמה בתי"ס יסודיים, שיחל בשנת הלימודים (להלן - שנה"ל) התשע"ב (2011 - 2012). בשנה"ל התשע"ה (2014 - 2015) החלה לפעול מינהלת בתי הספר בניהול עצמי שבמינהל הפדגוגי של משרד החינוך (להלן - המינהלה)  על פי מידת ההסכמה והמוכנות של כל רשות מקומית לצירוף כל בתיה"ס היסודיים שבתחומה לניהול העצמי. בשנה"ל התשע"ח (2017 - 2018) הסתיים תהליך צירופן של כ-97% מהרשויות. במרץ 2017 החל המשרד להיערך להרחבת המעבר לניהול עצמי לחטיבות הביניים.

בספטמבר 2014 נכנס לתוקף חוזר מנכ"ל משרד החינוך שעניינו "מעבר בתי הספר היסודיים לניהול עצמי: עקרונות המדיניות ומודל היישום" (להלן - חוזר המנכ"ל). במבוא לחוזר צוין, בין היתר, כי הסמכויות המוענקות לביה"ס נועדו לצמצם את הפער שבין סמכות לאחריות, ובכך לאפשר לביה"ס לממש את ייעודו הפדגוגי. על ביה"ס לפעול כמוקד קבלת החלטות, לקבוע את מטרותיו ולפנות את משאביו ליעדים ולצרכים בהתאם לסדרי העדיפויות שקבע ולנסיבות המשתנות. בד בבד נדרש ביה"ס לאחריות, למחויבות ולמתן דין וחשבון על החלטותיו, על תהליכי עבודתו ועל הישגיו.

כניסת בתיה"ס היסודיים לניהול העצמי עוגנה בהסכם שנחתם בין המשרד לבין כל רשות מקומית שבתיה"ס שבתחומה עברו לניהול עצמי, שכותרתו: "מסמך הבנות למעבר בתיה"ס לניהול העצמי" (להלן - מסמך ההבנות או הסכם ההבנות). במסגרת הניהול העצמי, על פי מסמך ההבנות, מועברות רוב הסמכויות התפעוליות של ביה"ס מהרשות המקומית למנהל ביה"ס, ועימן תקציב למימון הפעולות התפעוליות (שקודם לכן הוציאה הרשות). המשרד אף מקצה מדי שנה לכל בי"ס בניהול עצמי תקציבים ייחודיים לצרכיו, המוקצים לפי שיקול דעת מנהל ביה"ס, לרבות תקציב המיועד לפעולות פדגוגיות: "תוספת ניהול עצמי", שעמדה בשנה"ל התשע"ז (2016 - 2017) על 151 ש"ח לתלמיד, וסכום שמיועד לפעולות פדגוגיות - "תוספת פדגוגית" - בסך 50 עד 200 ש"ח לתלמיד, בהתאם לדירוג החברתי-כלכלי של הרשות המקומית (ככל שהדירוג נמוך יותר, התוספת הפדגוגית גבוהה יותר). כלל התקציב שהקצה המשרד לשתי התוספות הנ"ל מתחילת המעבר לניהול העצמי בשנה"ל התשע"ב ועד סוף שנה"ל התשע"ז היה 662.3 מיליון ש"ח.

פעולות הביקורת

בחודשים מאי 2017 - נובמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות מטה משרד החינוך ומחוזותיו ופעולות של רשויות מקומיות ובתי"ס יסודיים להיערכות לניהול העצמי וליישומו. בין היתר נבדקו הנושאים האלה: תכנון המעבר לניהול העצמי; מיצוי הסמכויות והגמישות הפדגוגית שהוקנו לבתיה"ס; היקף ההכשרה המקצועית והליווי שניתנים למנהלים ולצוותים החינוכיים בבתיה"ס; מנגנון תקצוב בתי"ס בניהול עצמי ("סל תלמיד"); הניהול הכספי והתפעולי של בתיה"ס; חלוקת האחריות והסמכויות בין הרשויות ובין בתיה"ס; הערכת האפקטיביות של המעבר לניהול עצמי. הביקורת נעשתה במינהלה; במחוזות צפון, חיפה, תל אביב ודרום של המשרד (להלן - המחוזות שנבדקו); בתשע רשויות מקומיות שבאחריות מחוזות אלה (אשדוד, אור יהודה, גבעתיים, דימונה, נתניה, נצרת, עספייא, שפרעם וקריית אתא) (להלן - הרשויות שנבדקו); וב-22 בתי"ס יסודיים ברשויות אלה (להלן - בתיה"ס שנבדקו).

הליקויים העיקריים

חסרים בתכנון המעבר לניהול עצמי וליקויים בניהולו במטה ובמחוזות

ליקויים בתכנון המעבר לניהול עצמי בוועדת היגוי: חלק חשוב בתכנון חידוש המעבר לניהול עצמי בבתיה"ס היסודיים, ובכלל זה בגיבוש עקרונותיו ובהגדרת המהלכים הראשונים ליישומו בשנת התשע"ב, הטיל המשרד על ועדת היגוי שהקים בשנת 2010; אלא שבתכנון של הוועדה חסרו מרכיבים. לדוגמה, הוועדה לא גיבשה תוכנית ייעודית מפורטת לתהליך ולא אספה מידע על בתיה"ס היסודיים המועמדים למעבר לניהול עצמי כדי לגבש תמונת מצב לצורך הכנת תוכנית כזו, ולכן לא הייתה בידיה תמונת מצב מהימנה של רמת מוכנותם למעבר. הוועדה גם לא עסקה בסוגיות חשובות הנוגעות למנגנוני הטמעתו המוצלחת של הניהול העצמי בבתיה"ס, ובהן הגדרת תפקידי המחוז בתהליך ובחינת דרכים להסדרה בחוק של תפקיד הרשות המקומית במסגרת המעבר לניהול עצמי.

חסרים בהרכב המינהלה וליקויים במעורבותה: המינהלה שהקים המשרד, שמטרתה ליווי בתיה"ס היסודיים במעבר לניהול עצמי ומתן תמיכה ארגונית ומקצועית להם ולרשויות, מורכבת ממטה ומממונות מחוזיות על הניהול העצמי (להלן - הממונות המחוזיות); ואולם משנה"ל התשע"ו (2015 - 2016) פועלת המינהלה בהרכב חסר, לאחר שלא אוישה משרת המנהל הכלכלי-חינוכי - אחת משתי המשרות הבכירות שנקבעו למינהלה, וזאת אף שאחריותה הורחבה גם לניהול תוכנית נוספת רחבת היקף - תוכנית "מרום". היעדרו של מנהל כלכלי-חינוכי בשנים האחרונות מקשה על המינהלה לנהל באופן מיטבי את ההטמעה והיישום של הניהול העצמי במערך בתיה"ס היסודיים.

אף שהמודל הניהולי-פדגוגי של בתיה"ס בניהול העצמי מורכב ורחב היקף ויישומו אמור להימשך על פני שנים, בשנים הראשונות המינהלה לא תרגמה אותו לתוכנית אסטרטגית רב-שנתית, עד תוכנית החומש שהכינה לשנים התשע"ט ואילך. תוכנית כזו נדרשה כדי להתוות את דרכי יישום המודל על כלל מרכיביו בבתיה"ס ולקבוע סדרי עדיפות ליישומו. בפועל הסתפקה המינהלה בהכללת חלקים ממנו בתוכניות העבודה השנתיות שלה. משמעות הדבר היא שתכנון העבודה השנתי של המינהלה היה חסר ראייה אסטרטגית רב-שנתית, שנדרשה ליישומו המוצלח והמלא של המודל על כל רכיביו.

המינהלה לא קבעה מנגנון בקרה לבדיקת ביצוע תוכניות העבודה השנתיות שלה לשנים התשע"ו והתשע"ז ולא בחנה את מידת השגת היעדים והמטרות בתום שנים אלה, לכן לא הייתה לה תמונת מצב אמיתית ומלאה של יישום התוכניות והשגת המטרות והיעדים.

מעורבות המחוז במעבר לניהול עצמי: המינהלה מעסיקה בכל מחוז ממונה על הניהול העצמי (להלן - הממונה המחוזית). עליה לרכז ולנהל את המעבר לניהול עצמי של הרשויות ובתיה"ס שבתחומי המחוז, ותפקידה מוגדר כתפקיד פיקוח במשרה מלאה. עם זאת המינהלה, האחראית על יישומו והטמעתו של הניהול העצמי בבתיה"ס באמצעות הממונות המחוזיות, לא פירטה את האמצעים שאמורים לשמש את המחוז כדי למלא כראוי את תפקידיו בהטמעת הניהול העצמי בבתיה"ס ובליווים - למשל, מה אמורה לכלול תוכנית עבודה מחוזית להטמעת הניהול העצמי ובאילו אמצעים על המחוז לסייע לרשויות ולבתיה"ס הזקוקים לתמיכה. מצב זה מאפשר היווצרות פערים ניכרים בין המחוזות באיכות הטמעת הניהול העצמי בבתיה"ס שבתחומם.

עם הרחבת אחריות המינהלה גם לניהול תוכנית מרום, הטילה המינהלה על הממונות המחוזיות ליישם תוכנית זו בבתי"ס יסודיים במחוז, בלי לבדוק אם הדבר יפגע במילוי תפקידן בתחום הניהול העצמי; למעשה הן מקדישות את עיקר זמנן למשימה זו, נוסף על תפקידים אחרים שאינם קשורים לניהול העצמי. 

תרומתם המועטה של המחוזות לניהול העצמי באה לביטוי גם בחוסרים במרכיבים בתוכניות העבודה בתחום הניהול העצמי לשנה"ל התשע"ז החיוניים להבטחת האפקטיביות שלהן: לרוב היעדים בתוכניות הללו לא הוצמדו מדדי ביצוע, ולרוב הפעולות לא הוגדר לוח זמנים; לא הוגדר מנגנון למעקב ובקרה על הביצוע, והמחוזות לא עקבו אחריו ולפיכך לא ידוע להם באיזו מידה בוצעו המשימות והושגו היעדים.

הערכה בלתי מספקת של יישום הניהול העצמי: הרשות הארצית למדידה והערכה במשרד החינוך (ראמ"ה) ביצעה הערכה מעצבת של המעבר לניהול עצמי בשנים התשע"ב-התשע"ד. עם זאת, לצורך קבלת תמונת מצב מלאה ועדכנית של יישום הניהול העצמי במחוז וברשות המקומית נדרש שנוסף על הערכת ראמ"ה יקיימו המחוזות והרשויות הערכות מעצבות פרטניות משלהם - דבר שלא נעשה עד מועד סיום הביקורת.

כל בתיה"ס שנבדקו לא ביצעו הערכות מעצבות ומסכמות של תהליכי המעבר לניהול עצמי ותוצריהם, ובכלל זה התוכניות שהפעילו; זאת על אף האמור בחוזר המנכ"ל אשר לכלים העיקריים למימוש הניהול העצמי: "ביה"ס מקיים הערכה מעצבת לשיפור התהליכים, התוצרים והקצאת המשאבים; והערכה מסכמת של התכניות המופעלות בנקודות זמן שהוגדרו, בוחן את התשומות מול התוצרים ומקבל החלטות להמשך". 

מערך ההכשרה, הליווי, הייעוץ והפיתוח המקצועי

הסכם ההבנות מטיל על המשרד אחריות לגיבושו ויישומו של מערך הכשרה, ליווי והטמעה למנהלי בתיה"ס וצוותיהם החינוכיים, למפקחים הכוללים ולנציגי הרשויות, בהיבטים הפדגוגי, הארגוני והכלכלי. בחוזר המנכ"ל גיבש המשרד מתווה מפורט להכשרה, ליווי ופיתוח מקצועי של בעלי תפקידים רלוונטיים במטה, במחוזות, בבתיה"ס וברשויות המקומיות (להלן - מתווה ההכשרה). 

אולם המשרד לא הנחה את המינהלה ואת המחוזות אם עליהם להכין, ואיך להכין, בהתבסס על מתווה ההכשרה, תוכנית עבודה להכשרת מנהלי בתיה"ס - תוכנית כוללת, ארוכת טווח, סדורה ואופרטיבית שתכלול מנגנון לאיסוף נתונים וניתוחם, להסדרת יחסי הגומלין וחלוקת תחומי האחריות בין הגורמים הרלוונטיים ולקביעת יעדים מדידים ומשימות לביצוע לפי לוחות זמנים.

ההכשרה והפיתוח המקצועי של מנהלי בתיה"ס:

1. בתוכניות ההכשרה של המנהלים הנכנסים לתפקיד בבתיה"ס בניהול עצמי חסרים תכנים משמעותיים, כגון ניהול כלכלי, פיננסי ותפעולי של ביה"ס, וסוגיות תפעוליות כמו ניהול רכש, התקשרויות ומכרזים; זאת בניגוד לקביעת המשרד כי אלה יתווספו לתחומי העיסוק של המנהלים.

2. מתווה ההכשרה קבע כי יש לקיים קורסים לפיתוח מקצועי למנהלי בתיה"ס מכהנים בנושא ניהול עצמי (20 עד 40 שעות בשנה), ואולם המשרד, באמצעות מכון אבני ראשה (המכשיר את מנהלי בתיה"ס), לא קבע קורסים כאלה; המנהלים משתתפים בפיתוח מקצועי שוטף במסגרת תוכניות כלליות בנושאים פדגוגיים שאינן ממוקדות בנושא הניהול העצמי.

3. על פי מתווה ההכשרה, על המחוזות והרשויות המקומיות לארגן מפגשי התנעה ומפגשי חשיפה, אך הרשויות שנבדקו לא קיימו מפגשי חשיפה למנהלי בתיה"ס עם המעבר לניהול עצמי. במחוזות שנבדקו אין אסמכתאות לקיומם של מפגשי התנעה מחוזיים, ומפגשים מסוג זה אף לא קיבלו ביטוי בתוכניות העבודה של הממונות המחוזיות.

4. המינהלה קבעה במתווה ההכשרה כי על מנהלי בתיה"ס להשתתף בפורום "קהילות מנהלים לומדות" המשותף למנהלים, למפקחים ולמנהלי מחלקות חינוך ברשויות ולבעלי תפקידים נוספים, בהם גזבר הרשות, אך לא מיסדה פורום כזה ולא הנחתה את המפקחים הכוללים ואת מנהלי בתיה"ס לעשות כן.

5. המינהלה הטילה על הממונות המחוזיות את האחריות לקבוע את מסגרות הלמידה להכשרת מנהלי בתיה"ס בניהול עצמי, אולם במחוזות שנבדקו אין מסמכים ונתונים על היקף ההשתלמויות שהתקיימו בפועל ועל מספר המנהלים שהשתתפו בהן. מבין 22 מנהלי בתי"ס במחוזות אלה רק אחד השתתף בהשתלמות כזו.

הכשרה מקצועית של הצוות החינוכי בבתיה"ס: ב-22 בתיה"ס שנבדקו הצוותים החינוכיים לא קיבלו הכשרות מקצועיות או השתלמויות בית-ספריות כלשהן בנושא הניהול העצמי.

הכשרה מקצועית של מזכירות בתיה"ס: כמחצית מהמזכירות ב-22 מבתיה"ס שנבדקו לא עברו את הקורס הייעודי שפיתחו משרד החינוך ומרכז השלטון המקומי המיועד להכשירן לתפקידן במסגרת מעבר בתיה"ס לניהול עצמי. 

הכשרה מקצועית לבעלי תפקידים ברשות המקומית: המינהלה והרשויות המקומיות לא הכינו השתלמות ייעודית לגזברים ולחשבים של הרשויות בנושא הניהול העצמי בבתיה"ס. למחוזות שנבדקו לא היו נתונים על הכשרות למנהלי מחלקות חינוך ברשויות המצויות בתחומם.

ייעוץ ארגוני וכלכלי לבתיה"ס: מתווה ההכשרה קבע כי בתיה"ס שבניהול עצמי יקבלו שעות ייעוץ ארגוני וייעוץ כלכלי, לפי מפתח שנקבע, כדי לקדם בהם תרבות ניהולית-פדגוגית ולהטמיע את התהליך. בפועל מספר השעות שהוקצו לפי מפתח אחיד לא עונה על צורכי בתיה"ס, ולמשרד החינוך אין מסד נתונים על היקף ניצול שעות הייעוץ. בהיעדר תמונת מצב אמיתית של היקף ההקצאה והניצול נפגעת קשות יכולת המשרד לקבל החלטות על בסיס מידע שלם ואמין.

למרות היעדר נתונים על שיעור ניצול שעות הייעוץ החליטה המינהלה ב-2017 להקצות למחוזות שעות ליווי וייעוץ המשכי בהתבסס על צרכים שהעלו הממונות המחוזיות, הרשויות ובתיה"ס שבכל מחוז. ואולם רק מחוז דרום ניצל את השעות שהקצתה, וביתר המחוזות היו שיעורי ניצול שעות הליווי והייעוץ הכלכלי אפסיים. שיעור ניצול שעות הליווי הארגוני היה שולי בכל המחוזות שנבדקו. משמעות הדבר כי משאב כה חיוני לא נוצל.

קשיים ביישום מיקוד השליטה הפנימי של בית הספר

מיקוד השליטה הפנימי הוא הראשון מבין היסודות הניהוליים-פדגוגיים, ומטרתו להפוך את ביה"ס למוקד קבלת ההחלטות הניהוליות והפדגוגיות. אולם הכלים שהקצה המשרד להשגת מטרה זו אינם מנוצלים באופן יעיל בידי המנהלים בבתיה"ס שנבדקו, ואינם מאפשרים שינוי של ממש בדרכי הניהול של בתיה"ס ובהתנהלותם הפדגוגית והתקציבית. 

אי-שימוש בתוכניות עבודה ככלי ניהולי: תכניות עבודה מקושרות משאבים חיוניות לניהול עצמי יעיל ואחראי, ומנהלי בתיה"ס וצוותם נדרשים לגבש אותן במסגרת מיפוי המשאבים, המטרות, היעדים וסדרי העדיפויות של בתיה"ס. ואולם בתיה"ס לא השתמשו בתוכניות עבודה מקושרות משאבים ככלי ניהולי שנועד להבטיח הלימה בין משאבי ביה"ס לבין יעדיו וסדרי העדיפויות שלו. 

כ-18% מבתיה"ס שנבדקו כלל לא הכינו תוכניות במתכונת זו, אף שמהדוחות הכספיים שלהם עולה כי השקיעו כספים בתוכניות פדגוגיות. מצב זה מבטא התנהלות חסרת תכנון והכוונה ומוביל לאי-ניצול המשאבים העומדים לרשות בתיה"ס. חלק מבתיה"ס הכינו תוכניות עבודה שלא היו מפורטות דיין: היעדים והתוכניות הפדגוגיות צוינו באופן כללי בלבד, ולא היה אפשר לדעת באיזה אופן התוכנית מקדמת את היעדים ולפי איזה סדר עדיפויות. חסרונן של תוכניות עבודה שלמות אינו מאפשר, בין היתר, לבחון את הביצוע מול התכנון של התוכניות ולהעריך את טיב היישום של התוכניות והפרויקטים שבתיה"ס בחרו להשקיע בהם את התוספת התקציבית שהקצה להם המשרד במסגרת הניהול העצמי.

אי-שימוש בוועדה המלווה הבית-ספרית ליעדיה: על פי חוזר המנכ"ל, כל בי"ס בניהול עצמי יכונן ועדה מלווה לעניין הניהול העצמי בראשות מנהל ביה"ס, שבין חבריה המפקח הכולל מטעם משרד החינוך ומנהל מחלקת החינוך ברשות המקומית. 

אולם הוועדות אינן ממלאות את ייעודן ככלי תכנוני בידי מנהלי בתיה"ס, ופעמים רבות דיוניהן משמשים פלטפורמה להצגת תוכניות והישגים בלבד, ולא לדיון מעמיק באתגרים של בתיה"ס ובדרכים להסרת חסמים. הוועדות משמשות כלי לניהול חיצוני של בתיה"ס בידי הרשות המקומית או הפיקוח הכולל, יותר משהן משמשות למיקוד שליטה פנימי ועשייה עצמאית. בכך לא השכיל המשרד לנתב את פעולות הוועדה המלווה להשגת ייעודה.

אי-מיצוי הגמישות הפדגוגית של בתיה"ס: מנהלי בתיה"ס אינם מנצלים את הגמישות הפדגוגית המוקנית להם, קרי, האפשרות לקבל החלטות ולפעול עצמאית בסוגיות כמו תוכנית לימודים, ארגון זמן, שיטות ודרכי חינוך, הוראה, למידה והערכה ושימוש במשאבי כוח ההוראה כמענה לצרכים המקומיים הייחודיים - גמישות שהיא לב-ליבו של התהליך להפיכת ביה"ס ליחידה חינוכית עצמאית ואוטונומית. בה בעת השימוש המוגבל בכל אחת מהדרכים ליישום הגמישות הפדגוגית עלול להצביע על היעדר הכשרה והדרכה מספקות מטעם המשרד למנהלים ולצוותי החינוך, ועל העובדה שלא הודגשו די הצורך אופן יישום הגמישות הפדגוגית וההתגברות על חסמים ליישום.

קשיים בחלוקת הסמכות והאחריות בין הרשות המקומית לביה"ס

על פי חוזר המנכ"ל, במסגרת הניהול העצמי תפקידה של הרשות המקומית משתנה ועליה להפוך לגוף המאפשר לביה"ס להתנהל באופן אוטונומי מהבחינה הכלכלית ומהבחינה התפעולית, תוך ליווי ומתן מסגרת משפטית ונורמטיבית להתנהלותו.

המעמד החוקי-משפטי של בתיה"ס שעברו לניהול עצמי: מודל הניהול העצמי יצר אנומליה, יצור כלאיים: לביה"ס אין מעמד של ישות משפטית עצמאית, ואולם הוא נדרש לפעול באופן עצמאי למימוש סמכויותיו ותחומי אחריותו. למשל, חשבון הבנק שלו הוא בבעלות הרשות המקומית, אך זכות החתימה בו נתונה למנהל ביה"ס בלבד. המשרד ומרכז השלטון המקומי דנים באנומליה זו מאז 2013, ומ-2016 הם מקדמים תיקון לחוק הרשויות המקומיות, אולם עד מועד סיום הביקורת המהלך טרם הושלם. 

ספרי נהלים חלקיים: בהתאם לחוזר המנכ"ל ולמסמך ההבנות, הרשויות שנבדקו גיבשו "ספר נהלים רשותי" שבו מפורטים עקרונות, כללים ונוהלי עבודה בנוגע להתנהלות ביה"ס מול הרשות והפיקוח הכולל של המשרד. כמה מהרשויות צמצמו במסגרת הספר את תחומי האחריות הלוגיסטית שהעבירו לבתיה"ס, כך שאלה המשיכו להיות תלויים ברשות, בלי להעמיד במבחן את יתרונות תפיסת הניהול העצמי.

המעורבות הפדגוגית של הרשות המקומית בבתיה"ס בניהול עצמי: רשויות מקומיות ניצלו את מעבר בתיה"ס לניהול העצמי ואת גמישות מנגנוניו כדי להעמיק את מעורבותן בנושא החינוך בתחומן, לעיתים בחריגה מתהליכים שנקבעו למהלך. הדבר נעשה למשל בהסדרה חלקית של התחומים הפדגוגיים בספר הנהלים, או במימון תוכניות לימוד נוספות שלא באמצעות סל התלמיד בלי לשתף את מנהלי בתיה"ס בהחלטה. כך למעשה הרשויות נוטלות מידי המנהלים את ההזדמנות להשפיע על סדר היום הבית-ספרי ומשאירות בידיהן את השליטה על אישור פרויקטים ומיזמים פדגוגיים שיופעלו בבתיה"ס.

היות והיקף התקציב הרשותי לחינוך תלוי בשיקול הדעת ובהחלטה של הרשות המקומית, עולה חשש שרשויות באשכולות חברתיים-כלכליים נמוכים לא יוכלו לתגבר את בתיה"ס שלהן בתקציבים תוספתיים. המשמעות היא העמקה של פערי החינוך בין הרשויות המקומיות.

משרד החינוך (המינהלה והמחוזות) אינו שותף בפעולות הרשויות ואינו בוחן אם הן מתאימות למטרות הניהול העצמי; המשרד אינו עוקב אחר פעולות אלה, אינו אוסף נתונים עליהן ומנתחם ואינו מסיק מסקנות בנוגע להשלכות על הניהול העצמי בבתיה"ס והאפקטיביות של מנגנוניו. 

היעדר תקצוב דיפרנציאלי בסל התלמיד ברשות: בחוזר המנכ"ל ובמסמך ההבנות נקבע כי רשות מקומית רשאית לקבוע לבתי"ס שבתחומה סל תלמיד בהתחשב בנתונים הדיפרנציאליים השונים שלהם. בשנוה"ל התשע"ה-התשע"ז יותר ממחצית מכלל הרשויות בניהול עצמי שבתחומן יותר מבי"ס אחד לא קבעו סל תלמיד דיפרנציאלי.

לדוגמה, ארבע מהרשויות המקומיות שנבדקו קבעו סל תלמיד אחיד ולא בחנו נתונים שונים של ביה"ס שיש להם השלכה על הוצאותיו, כגון שטחי המגרש של ביה"ס, שטחם הבנוי, גיל ביה"ס ומצבו הפיזי ומספר התלמידים בו.

ליקויים בניהול הכספי והתפעולי של בתיה"ס

שיעור המרכיב הפדגוגי בסל התלמיד והשימוש בו: חלק מבתיה"ס לא ניצלו את מלוא המרכיב הפדגוגי בסל התלמיד, הכולל סכום שמעביר להם משרד החינוך למטרות פדגוגיות; חלקם ניצלו אותו לצרכים אחרים.

ההתנהלות הכספית והתקציבית של בתיה"ס: עיריות נצרת וקריית אתא לא ביצעו סקר בקרה פנימית בבתי"ס שבתחומן לבחינת איכות הנהלת החשבונות והניהול הכספי שלהם כנדרש בהסכם, ולא היה להן מידע על התנהלותם בתחומים אלה.

אף שחלפו שש שנים מכניסת בתיה"ס לניהול עצמי, משרד החינוך לא פרסם הנחיות לבקרה ולאישור של הדוחות הכספיים של בתיה"ס. 

בדיקת דוחותיהם הכספיים של 37 בתיה"ס ב-4 מהרשויות המקומיות שנבדקו, לשנים התשע"ה-התשע"ז, העלתה כי אומנם כל בתיה"ס הגישו את הדוחות, אולם ללא אישור של רואי חשבון, ובמתכונת שונה מזו שנקבעה בהסכם ובנוסח שלא סיפק מידע על מצבם הכספי.

חלק מבתיה"ס לא רשמו את כל ההוצאות שעבורן לא קיבלו חשבוניות מס בשנה שבה נוצרו אלא בשנה שלאחר מכן, ולכן הנתונים בדבר העודפים והגירעונות שהציגו בדוחותיהם הכספיים היו חלקיים ולא שיקפו נכונה את מצבם הכספי.

בדיקה ב-11 בתי"ס ב-4 רשויות העלתה כי חלקם חרגו מהקבוע בהסכם ההבנות בנוגע לכללי התקשרות עם ספקים ונותני שירותים; למשל לא הקפידו על כללי קבלת הצעות מחיר ועל תהליכי הוצאת הזמנות.

שימוש לא מוסדר במתקני ביה"ס: חלק מהרשויות איפשרו לכמה גורמים להשתמש באולמות הספורט של חלק מבתיה"ס בתחומן בלי שהתייעצו עם מנהליהם ובלי שחייבו את המשתמשים בדמי שימוש.

ההמלצות העיקריות

על מטה המשרד ומחוזותיו לפעול לשיפור מהותי בתהליך התכנון והניהול של יישום מדיניות הניהול העצמי בבתיה"ס היסודיים, זאת בפרט נוכח כוונתו להרחיב את יישומה לחטיבות הביניים, ובכלל זה: על המינהלה לגבש תוכנית עבודה אסטרטגית ארוכת טווח, ועל המחוזות לגבש את תוכניותיהם האסטרטגיות כנגזרות ממנה; על המינהלה ועל המחוזות לבצע מעקב ובקרה סדירים אחר ביצוע תוכניות העבודה והערכות מעצבות ומסכמות תקופתיות על יישום הניהול העצמי ועל והאפקטיביות שלו; על המשרד לאפשר לממונות המחוזיות להתמקד בעבודתן ביישום הניהול העצמי.

על מנהלי בתיה"ס להקפיד להכין תוכניות עבודה מקושרות משאבים מפורטות כנדרש, באופן שבין השאר יגדיר את הזיקה שבין התוכניות ליעדים. בד בבד על המפקחים הכוללים, הממונות המחוזיות והמינהלה לוודא כי למנהלים ולצוות החינוכי בבתיה"ס הוקנו הידע והמיומנות הנדרשים לבניית תוכנית עבודה מקושרת משאבים שתענה על המטרות שלשמן נבנתה ותשמש כלי ניהולי מרכזי בידיהם. עליהם ללוות את צוותי בתיה"ס בתהליך בניית התוכנית ככל שיידרש, לעקוב אחרי אופן ביצועה ובמידת הצורך לנקוט פעולות למניעת חריגות ממנה ושימוש לא אפקטיבי בה.

על משרד החינוך והמינהלה לנתח את הסיבות לחולשתן של הוועדות המלוות ולהעריך את תרומתן הממשית לתפקוד עצמאי ואפקטיבי של בתיה"ס בניהול עצמי. עליהם לפעול בשיתוף מנהלי מינהלי החינוך ברשויות המקומיות לחיזוק מעמד מנהלי בתיה"ס ולהנחות אותם לשלב בתוכניות העבודה אבני דרך ולוח זמנים לביצוען. על המשרד והמינהלה לדרוש מהם לכלול בסדר היום של הוועדה נושאים מחויבים לדיון, כמו ההיבטים התקציביים של תוכניות העבודה, ולהנחות את מנהלי בתיה"ס להכין סיכום לדיוני הוועדה שיכלול את הצגת עיקרי הדיון ופירוט ההחלטות שהתקבלו, להפיץ את הסיכום ולהשתמש בו לצורכי מעקב והפקת לקחים.

על המינהלה ועל הממונות המחוזיות והמפקחות הכוללות להדגיש בהדרכה ובייעוץ לבתיה"ס את חשיבות ניצול הגמישות הפדגוגית על מרכיביה השונים, ולסייע להם בפיתוח מודלים ליישומם; יש להדגיש זאת גם בהכשרות למנהלי בתיה"ס ולצוותי החינוך.

על הרשויות המקומיות לשקול קביעת מפתחות חלוקה ועקרונות שוויוניים ושקופים להקצאת תקציבים לבתיה"ס, ולמסד אותם במסגרת סל התלמיד; זאת כדי להגדיל את העצמאות הניהולית של מנהלי בתיה"ס ואת יכולתם לתכנן תקציב שנתי ריאלי ויעיל.

ראוי שהרשויות שלא קבעו סל תלמיד דיפרנציאלי, אף שקיימים בין בתיה"ס בתחומן הבדלים ניכרים בנתוני בתיה"ס, יבחנו את השלכות מדיניות זו ויעדכנו את שיטת הקצאת סל התלמיד. על משרד החינוך לשקול לעדכן את הקריטריונים לקביעת הסל, כך שגודל ביה"ס יהיה שיקול בהחלטה על קביעת גובה מרכיבי הסל.

על משרד החינוך למסד מנגנוני דיווח על התקציבים שהרשויות מעבירות שלא דרך סל התלמיד. כמו כן, עליו לעודדן לעשות זאת דרך הסל, באופן שיאפשר למנהלי בתיה"ס להקצות את התקציבים בהתאם לסדרי העדיפויות שלהם וליעדיהם, לתכנן באופן יעיל את תוכנית העבודה מקושרת המשאבים ולהגדיל את עצמאותם הניהולית.

על משרד החינוך ומרכז השלטון המקומי לפעול למיפוי החסמים שמונעים מהרשויות המקומיות לקיים את ההנחיות שבחוזר המנכ"ל ושפוגעים בהלימה שבין האחריות המוטלת על מנהלי בתיה"ס לבין מרחב הסמכויות שהוקנה להם. 

על משרד החינוך להיות ער להיקף מעורבות הרשויות המקומיות בהיבטים הפדגוגיים של בתיה"ס, ולהבטיח שיפעלו באמצעות המנגנונים שהתווה לניהול העצמי ובאופן שישרת את מטרת מדיניות זו, שהיא חיזוק האוטונומיה הבית-ספרית.

על המשרד להקפיד לרכז את הכשרת מנהלי בתיה"ס בנושא הניהול העצמי ברמה הארצית, ולבחון את היקף מסגרות הלמידה. עליו להנחות את המינהלה והמחוזות להכין תוכנית עבודה כוללת, ארוכת טווח, סדורה ואופרטיבית להכשרת המנהלים, שתיתן מענה לצורכיהם וניסיונם ותפרט את מסגרות הלמידה, מועדי השיעורים, היקפם ומטרתם. על המינהלה לבנות קורס ייעודי בנושא הניהול העצמי למנהלי בתיה"ס, לוודא שמתקיימים מפגשי חשיפה יישוביים ומפגשי התנעה מחוזיים ולפעול למיסודו של מנגנון כפורום "קהילות מנהלים לומדות".

על המינהלה, המחוזות והרשויות המקומיות, כל אחד לפי אחריותו וסמכותו, לפעול להכשרת הצוות החינוכי בבתיה"ס ולשילובו בניהול העצמי; לפעול ללא דיחוי להכשרת כל מזכירות בתיה"ס שבניהול עצמי למילוי תפקידן במסגרת הניהול העצמי; ולוודא שכל בעלי התפקידים ברשות המקומית הרלוונטיים לתחום הניהול העצמי, ובכלל זה מנהלי מחלקות חינוך, גזברים וחשבים, יעברו הכשרה מתאימה להטמעת עקרונות הניהול העצמי ומאפייניו.

על המשרד לפתח מנגנון לניהול מסדי נתונים בכלל ובעניין שעות הייעוץ הארגוני והכלכלי לבתיה"ס בפרט, כך שתונח לפניו תמונה מלאה ועדכנית של ניצולן, ולאמוד את היקף המשאבים הנדרשים לליווי המנהלים וצוותי בתיה"ס בהטמעת הניהול העצמי. על המינהלה לבצע מעקב ובקרה על היקף ניצול שעות הליווי והייעוץ ולוודא שכל בתיה"ס והרשויות מקבלים את הסיוע הנדרש, נוכח חשיבותו להצלחת הניהול העצמי.

על משרד החינוך לפעול עם הרשויות המקומיות ליישום מלא של מסמך ההבנות בבתיה"ס ולסייע בליווי בתי"ס המתקשים ביישום המעבר לניהול העצמי. על הרשויות שנבדקו לפעול ליישום מלא של הוראות המסמך בבתיה"ס בתחומן, ובפרט בנוגע להתנהלות הכספית והתקציבית, ולהקפיד על קיום בקרה ופיקוח על התנהלות בתיה"ס בהיבטים אלה. 

סיכום

המהלך שחידש משרד החינוך ב-2010 נועד להעביר את בתיה"ס היסודיים לניהול עצמי באמצעות העברת סמכויות, משאבים ואחריות אליהם והקניית אוטונומיה בתחומים פדגוגיים, ארגוניים וכלכליים שתהפוך אותם בפועל למוקד קבלת ההחלטות בנושאים אלה, ותניע מהפכה של ממש במערכת החינוך. ביה"ס אמור לעלות לראש היררכיית השחקנים המרכזיים במערכת החינוך, ותפקיד הגורמים האחרים - המשרד והרשות המקומית - ליצור את התנאים האופטימליים להצלחתו. מהלך זה משתלב עם יעדים ארוכי טווח של המשרד, כקידום למידה משמעותית, צמצום פערים ויישום תקצוב דיפרנציאלי; טיב הטמעתו, מידת הצלחתו ותרומתו להשגת מטרות אלה יהיו תשתית להרחבתו המתוכננת של המהלך גם לחטיבות הביניים.

ממצאי דוח זה מצביעים על קשיים וכשלים ביישום המעבר לניהול העצמי, שבגינם אין הוא משיג באופן מלא את מטרותיו המרכזיות. במציאות זאת קיים חשש שמדיניות מטה המשרד ומחוזותיו לצמצם, במסגרת הניהול העצמי, את אחריותם לנעשה בבתיה"ס, תפגע בתפקודם ובמטרותיהם של אלה כמוסדות חינוך ציבוריים. בה בעת, כפי שעלה בביקורת, המעבר לניהול העצמי חיזק את המעורבות של כמה מהרשויות המקומיות בנעשה בבתיה"ס - בעיקר רשויות חזקות, שמדגישות את נושא החינוך ושביכולתן להשקיע תקציבים נוספים בשיפור איכותו בתחומן. העברת מרכז הכובד לרשויות מנוגדת לתפיסה שבבסיס הניהול העצמי - ולפיה מנהל ביה"ס הוא מוקד קבלת ההחלטות והוא הנושא באחריות לממש את ייעודו הפדגוגי של ביה"ס - ועלולה להעמיק את הפערים בחינוך בין רשויות חזקות לחלשות. הרחבת הניהול העצמי במתכונת הנוכחית - ללא הקפדה על התאמת סל התלמיד למאפייני כל בי"ס, בלי להביא בחשבון את התוספות שהרשויות מעבירות לבתיה"ס מחוץ לסל ובלי הכשרה מיטבית למנהלי בתיה"ס ולצוותיהם - עשויה לפגוע בהיבטים חינוכיים-פדגוגיים של חלק מפעילות בתיה"ס, להגביר את תלותם ברשויות (אף בניגוד לרצון הרשויות עצמן) ולהרחיב את הפערים במערכת החינוך.

מאחר שמעבר בתיה"ס לניהול עצמי הוא אחד המהלכים המשמעותיים במערכת החינוך ומאחר שכוונת המשרד היא להרחיבו - על המשרד לעמוד על החסמים המרכזיים המונעים הטמעה מלאה ויעילה של מדיניות זו בבתיה"ס היסודיים. כמו גם את הדרכים להרחבת הגמישות הפדגוגית של מנהלי בתיה"ס ועצמאותם, בהתאם לתפיסה שבבסיס המהלך, שעל פיה המנהל יודע טוב יותר מכל גורם חיצוני לביה"ס מה נדרש לתלמידיו ולמוריו.

על משרד החינוך לפעול ביתר שאת לאכיפת עקרונות הניהול העצמי בבתיה"ס; עליו לשפר את מערכי ההכשרה, ההדרכה והייעוץ של המנהלים, בפרט בתחומים הכספיים והכלכליים; ועליו להקפיד על גיבוש נהלים חסרים ועל אכיפת הנהלים וההסדרים של הניהול העצמי החלים על הרשויות המקומיות, ובכלל זה לוודא שמשאבי סל התלמיד יוקצו לבתיה"ס ביעילות. הצלחת המהלך כולו תלויה בכך שמנהלי בתיה"ס יבינו את מהות הניהול העצמי, את העקרונות הפדגוגיים שבבסיס תפיסה זו, את חשיבות הכלים שהועמדו לרשותם ואת אופן ניצולם; לכן מן ההכרח להעצים את המנהלים ולשתפם בדיונים הנוגעים לעתידו של המהלך ולתיקונו.

זאת ועוד, המעבר לניהול עצמי הוא מהלך שהצלחתו תלויה בשלושת השותפים לו: משרד החינוך, בתיה"ס היסודיים והרשויות המקומיות. לפיכך, ולנוכח הליקויים שהועלו בדוח הביקורת, על שלושת הגופים לעבוד בשיתוף פעולה כדי לשפר את אופן התנהלות בתיה"ס בכל התחומים שבהם הם נדרשים להתנהל באופן עצמאי. שיתוף פעולה כאמור יביא להצלחת המהלך כולו: הוא ישפר באופן ניכר את המעבר לניהול עצמי בבתיה"ס היסודיים, ובה בעת הוא ישמש נקודת מוצא להחלתו על שלבי החינוך הבאים - חטיבת הביניים והחטיבה העליונה.