סוגיות הנוגעות למינהל המחקר החקלאי - מרכז וולקני

רקע כללי

המחקר החקלאי מסייע לחקלאים לספק לתושבי המדינה תוצרת שתהיה איכותית ומגוונת ככל האפשר. חידושים שפותחו במינהל המחקר החקלאי מיושמים באופן מסחרי בארץ ובעולם, בתחומים כגון השקיה, חקלאות באזורים צחיחים, טיפול בתוצרת לאחר הקטיף, הגנת הצומח וזנים חדשים של פירות וירקות.

מינהל המחקר החקלאי - מרכז וולקני (להלן - מכון וולקני) הוא המוסד הגדול ביותר בישראל העוסק במחקר חקלאי. המכון נוסד ב-1921 על ידי האגרונום יצחק אלעזרי וילקנסקי (וולקני) ומכאן שמו, והוא היום יחידת סמך של משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות). תפקידיו העיקריים הם לסייע לחקלאי ישראל בפתרון בעיות (כגון מניעה וריפוי של מחלות שמתגלות בצמחים ובבעלי חיים) ולבצע מחקר ופיתוח תשתיתי-יישומי בכל ענפי החקלאות. במכון וולקני פועלים שישה מכוני מחקר: המכון למדעי הצמח; המכון לחקר בעלי חיים; המכון להגנת הצומח; המכון למדעי הקרקע, המים, והסביבה; המכון לחקר אחסון ואיכות תוצרת חקלאית ומזון; והמכון להנדסה חקלאית. 

למכון וולקני קמפוס מרכזי הממוקם בראשון לציון, ושני מרכזי מחקר - מרכז גילת בדרום (ליד אופקים), העוסק בחקלאות על סף מדבר; ומרכז נווה יער בצפון (ליד רמת ישי), העוסק בסוגיות חקלאיות הקשורות לאזור גיאוגרפי זה. בקמפוס המרכזי של מכון וולקני מועסקים כ-600 עובדים, במרכז גילת כ-60 עובדים ובמרכז נווה יער כ-70 עובדים. החוקרים של מכון וולקני מלמדים במוסדות להשכלה גבוהה, בעיקר בפקולטה לחקלאות של האוניברסיטה העברית ברחובות.

פעולות הביקורת

בחודשים נובמבר 2017 - אוגוסט 2018 בדק משרד מבקר המדינה את ההליכים שנעשו בשנים 2014 - 2016 לבחינת האפשרות להעתקת מכון וולקני לצפון הארץ ולקידום החלטה בעניין זה; את ההחלטה של משרד החקלאות על קיצוץ ריאלי של 39 מיליון ש"ח בתקציב המכון לשנת 2019; ואת הפעולות להעברת המרכז הלאומי לחקלאות ימית באילת (להלן - מלח"י) לתחום אחריותו של מכון וולקני. הביקורת נעשתה במשרד החקלאות ובמכון וולקני. בדיקות השלמה נעשו במשרד ראש הממשלה, במשרד המשפטים, ברשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י), במשרד האוצר ובמלח״י. 

במסגרת הביקורת, נבדקו הליכי הבחינה וההחלטה שהתקיימו במשרדי הממשלה בקשר להעברת מכון וולקני לצפון הארץ, תוך התמקדות בהיבטיו המינהליים של הנושא. למען השלמת התמונה, יצוין כי באותה תקופה בדק היועץ המשפטי לממשלה היבטים נוספים הקשורים לנושא בעקבות מכתבים שהגיעו אליו שבהם הועלו בקשות לעשות כן. 

הליקויים העיקריים

המהלכים שהובילו לבחינת העתקת מכון וולקני לצפון 

בתחילת 2016 החל משרד החקלאות לפעול ליישום החלטה שהתגבשה אצלו להעתיק את מכון וולקני לאזור הצפון. נמצא כי בשלבים הראשונים של טיפול הממשלה בסוגיה זו נפלו פגמים. המשרד החליט לפנות את מכון וולקני ממקומו ולהעתיקו לאזור הצפון קודם שבחן כיצד ישפיע המהלך על צורכי המכון ועל צורכי המחקר החקלאי. המשרד לא קיים היוועצות עם הנהלת המכון והחוקרים בו ועם אנשי אקדמיה במוסדות המקיימים קשרי גומלין עם המכון לפני שקיבל את ההחלטה האמורה. בינואר 2017 מינה ראש הממשלה ועדה שתבחן את עצם ההעתקה ושבסמכותה גם להמליץ על מתווה ההעתקה ועל המיקום החדש של המכון. רק במסגרת עבודתה של הוועדה, כשנתיים לאחר שהחלו גורמי ממשלה לעסוק בנושא, החלה למעשה עבודת מטה לאיסוף מידע בקשר לכלל הסוגיות הנוגעות להעתקת המכון לצפון.

ההחלטה על הקיצוץ בתקציב מכון וולקני לשנת 2019

בינואר 2018 אושר תקציב משרד החקלאות ל-2019 לרבות תקציב מכון וולקני. בעקבות קיצוצים רוחביים בתקציב המדינה קוצץ תקציב משרד החקלאות בכ-172 מיליון ש"ח. בהמשך לכך קיצץ משרד החקלאות את תקציבי יחידותיו ובמסגרת זו החליט לקצץ את תקציב מכון וולקני. הקיצוץ הריאלי בתקציב המכון שהחליט עליו המשרד היה בסך כ-39 מיליון ש"ח. נמצא כי ההחלטה של הנהלת משרד החקלאות על הקיצוץ בתקציב מכון וולקני לא לובנה עם הנהלת המכון לפני שהתקבלה, ולמנהל המכון נודע על כך רק לאחר אישור התקציב בממשלה. 

ניתוח המקורות והשימושים בתקציב מכון וולקני העלה כי הקיצוץ של 39 מיליון ש"ח בתקציב המכון, שהחליטה עליו הנהלת משרד החקלאות, עלול להביא לכך שבידי המכון לא יהיו מקורות הכנסה מספיקים כדי לממן את הפעולות הנחוצות ליישום תפקידיו. יתרה מזו, עלה גם חשש שבשל קיצוץ זה, למכון לא יהיו מקורות מספיקים למימון התחזוקה והתפעול השוטף. 

אי יישום של החלטת הממשלה להעביר את מלח"י למסגרת מכון וולקני

מלח״י הוא מרכז מחקר הפועל במסגרת החברה הממשלתית לחקר ימים ואגמים לישראל (להלן - חיא"ל). ייעודו של מלח"י להקים את התשתית בעבור הענף שישתמש במי הים ובמים מליחים לפיתוח החקלאות הימית ותעשיות ביוטכנולוגיות נלוות. בשנת 2009 החליטה הממשלה להעביר את מלח"י למסגרת הארגונית של מכון וולקני אולם מאז ועד למועד סיום הביקורת באוגוסט 2018, עדיין לא יושמה החלטה זו. במצב השריר כיום, חוקרי מלח"י אינם משולבים במסגרת הארגונית של מכון וולקני - שילוב שעל פי המתוכנן היה אמור להעצים את פוטנציאל המחקר והפיתוח (להלן - המו"פ) בתחום החקלאות הימית. נוסף על כך, בסיכום משנת 2013 בין משרד האוצר לבין משרד החקלאות, נקבע כי משרד האוצר יקציב סכום של חמישה מיליון ש"ח לשדרוג תשתיות המחקר במלח"י בשנת הקליטה שלו במכון וולקני. כיוון שבשנים שחלפו מאז סיכום תקציבי זה מלח"י עדיין לא נקלט במסגרת מכון וולקני, נמנע ממלח"י לקבל את הסכום שהוקצה לו לצורך שדרוג תשתיותיו.

ההמלצות העיקריות

במסגרת הביקורת העיר משרד מבקר המדינה לעוסקים במלאכה, כי ראוי שהממצאים וההמלצות המובאים בדוח זה בכל הנוגע לבחינות שנעשו בשנים 2014 - 2016 לגבי אפשרות ההעתקה של מכון וולקני לצפון הארץ, יילמדו וייושמו בהמשך להליכי הבחינה וההחלטה שהתקיימו באותה עת. הביקורת הסתיימה באוגוסט 2018; בינואר 2019 הגישה את המלצותיה הוועדה שמינה ראש הממשלה כדי לבחון את שאלת העתקת המכון לצפון. משרד מבקר המדינה ממליץ שהממצאים והלקחים המובאים בדוח זה בנוגע לעבודת המטה שנעשית במשרדי ממשלה ישמשו לטיוב הליכים של קבלת החלטות מינהליות, בעיקר אלה שיש להן השלכות רוחב. 

הממצאים בנוגע להחלטה על הקיצוץ בתקציב מכון וולקני מלמדים על כך שיש צורך שמשרד החקלאות יקיים פעולות בחינה מקדמיות עם גורמי המקצוע במכון וולקני לפני קבלת החלטות משמעותיות בנושא תקציב המכון. 

על משרד החקלאות ועל מכון וולקני להשלים בהקדם את גיבוש המתווה לקליטת מלח"י במסגרת מכון וולקני, כדי שיהיה ניתן ליישם את החלטת הממשלה בעניין זה שהתקבלה בשנת 2009 ולפעול להגשמת המטרה של מהלך זה - קידום המחקר בישראל בתחום החקלאות הימית.

סיכום

מכון וולקני הוא המכון הלאומי למחקר חקלאי בישראל, התורם בפעילותו לאינטרסים הכלכליים של המדינה ושל החקלאים בישראל. בשנת 2016 הכין משרד החקלאות נוסח להצעת מחליטים שתידון בוועדת השרים, שמטרתה הייתה להקים ועדה שתמליץ על מתווה להעתקת מכון וולקני ממקומו במרכז הארץ לאזור הצפון. הצעה זו לא עלתה בסופו של דבר לדיון בוועדת השרים. בינואר 2017 מינה ראש הממשלה ועדה אשר בסמכותה להמליץ בנוגע לשאלת ההעתקה של מכון וולקני לצפון הארץ. נוכח העובדה שהשאלה הנוגעת לבחינת העתקת מכון וולקני לצפון עמדה לדיון במהלך ביצוע ביקורת זו ראוי להבהיר ולהדגיש: הביקורת שנעשתה על ידי משרד מבקר המדינה לא נועדה להצביע על חלופה אחת למיקום המכון כעדיפה על חלופה אחרת, אלא נועדה לבחון את תהליכי הבחינה שנעשו בשנים 2014 - 2016 בעניין זה. ראוי לציין כי בינואר 2019, לאחר סיום הביקורת, הגישה הוועדה לבחינת העתקת מכון וולקני לצפון הארץ את המלצותיה לראש הממשלה. 

בביקורת זו נמצא כי החלטות שנתקבלו בנוגע לסוגיות המשליכות על עתיד המחקר החקלאי בישראל ועל מכון וולקני עצמו - קידום המהלך להעתקתו לצפון הארץ וקיצוץ משמעותי בתקציבו - נעשו בטרם נבחנו סוגיות אלה לעומק: הנהלת משרד החקלאות לא הקפידה לקיים היוועצות עם הנהלת מכון וולקני כדי ללבן את המשמעויות של כל החלטה ואת ההשלכות הצפויות ממנה - התנהלות זו אינה מתיישבת עם חובתה של רשות שלטונית כנאמנת הציבור לקבל החלטות המתבססות על איסוף של כלל המידע הנוגע לעניין, ואשר משקפות התחשבות בכלל השיקולים הרלוונטיים לו.

על ממשלת ישראל ועל משרד החקלאות, שהמכון הוא יחידת סמך שלו, לוודא שהמכון ימשיך לפעול גם בעתיד באופן שיאפשר לו להתמיד בהשגת ההישגים המחקריים שהקנו לו עד עתה שם עולמי. מוטל עליהם לשמור שלא ייפגעו ההון האנושי של המכון וקשרי הגומלין עם מוסדות אקדמיים ומדעיים בישראל; עליהם להבטיח שהמשאבים שמוקצים בכל שנה למכון יאפשרו לו לתפקד ברמה נאותה ולבצע מחקר איכותי ומתקדם. לפני קבלת החלטות הנוגעות למכון וולקני יש לבחון את ההשלכות שעלולות להיות להן על המשכיות המחקר החקלאי בישראל ועל רמתו, ולוודא שאלה יישמרו ואף ישגשגו כדי שיתאפשר לחקלאים מכלל אזורי המדינה להסתייע במחקר שנעשה במכון לשם התמודדות עם האתגרים שמגיעים לפתחם.

החל בשנת 2017 פועלים משרד החקלאות ומכון וולקני לגבש מתווה לקליטה ארגונית ולקליטה מדעית של מלח"י במסגרת מכון וולקני. מעבר לכך שהחלטת ממשלה יש ליישם הרי שהממצאים בדוח זה מצביעים על הצורך ליישם בהקדם את החלטת הממשלה שהתקבלה עוד בשנת 2009 להעביר את מלח"י לאחריות הארגונית של מכון וולקני, לשם קידום המחקר הישראלי בתחום החקלאות הימית.