היבטים בהתקשרויות משרדי הממשלה בתחום התקשוב

רקע כללי

משרדי הממשלה ויחידות הסמך שלהם מבצעים כ-160,000 הזמנות בגין התקשרויות בהיקף של כ-34 מיליארדי ש"ח בכל שנה. סך ההיקף הכספי של פעילות התקשוב הממשלתי הוא כ-3.5 מיליארד ש"ח בשנה. סכום זה מקיף עלויות שכר ורכש, וההתקשרויות הן בתחומים כגון מערכות מידע, תשתיות, שירותי מחשוב, מערכות תקשורת ואבטחת מידע. התקשרויות אלה מתבצעות בין באמצעות מכרזים - פומביים או סגורים - ובין באפיק של פטור מאושר ממכרז. ככלל, תחום התקשוב מבוסס על טכנולוגיה המשתנה בתדירות גבוהה, וייעול רכש התקשוב הוא כלי משמעותי לקידום מערך התקשוב ולקידום חדשנות טכנולוגית במשרדי הממשלה וביחידותיהם, המאפשר לשפר את השירות הממשלתי לציבור.

ההתקשרויות בתחום התקשוב כפופות לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן - תקנות חובת המכרזים או תח"ם) ולהוראות מינהל שהחשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) קובע בתקנון כספים ומשק (להלן - הוראות תכ"ם), בין היתר בנושא הרכש.

מינהל הרכש הממשלתי (להלן - מינהל הרכש או המינהל) הוא גוף מטה שהוקם בדצמבר 2004 בחטיבת נכסים, רכש ולוגיסטיקה שבאגף החשכ"ל. המינהל אחראי לתכנונה וליישומה של מדיניות הרכש והלוגיסטיקה הממשלתית, מתמחה ברכש מרכזי עבור כלל משרדי הממשלה וכן מסייע לגופים ממשלתיים בביצועה של מדיניות הרכש במשרדם.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-אוגוסט 2018 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בהתקשרויות הממשלה בתחום התקשוב, ובעיקר את הנושאים האלה: מכרזים מרכזיים והסכמי מחירים מרביים; שיתוף פעולה בין-משרדי במכרזים; שיתוף ידע שנצבר במשרדי הממשלה במסגרת ביצוע התקשרויות; ייזום תיקונים בתקנות חובת המכרזים; איוש תפקיד אחראי הרכש באגפי מערכות מידע בעובד חיצוני במקום בעובד מדינה במשרה תקנית. הבדיקה נעשתה בגופים וביחידות האלה: במשרד האוצר - מינהל הרכש שבאגף החשכ"ל, הלשכה המשפטית, אגף מערכות מידע; ברשות התקשוב הממשלתי (להלן - רשות התקשוב) שבמשרד ראש הממשלה; וכן באגפי מערכות מידע וביחידות סמך של משרדי ממשלה אחדים. 

במסגרת הביקורת פנה משרד מבקר המדינה ביולי 2018 ל-93 מנהלי אגפי מערכות מידע ראשיים (להלן - מנמ"רים) במשרדים הממשלתיים וביחידות הסמך שלהם (להלן - המשרדים או משרדי הממשלה), וביקשם למלא שאלון שנועד בין היתר לאתר חסמים הנוגעים לתהליך ההתקשרויות בתחום התקשוב (להלן - שאלון הביקורת). על השאלון השיבו כמחצית מהמנמ"רים. 

הליקויים העיקריים

חוסר במכרזים מרכזיים ובהסכמי מחירים מרביים 

בהחלטת ממשלה מאוקטובר 2014 נקבע בין היתר כי לצורך מתן סמכויות, כלים ומשאבים בידי התקשוב הממשלתי למימוש תפקידיו, על החשכ"ל והממונה על התקשוב הממשלתי להכין תוכניות עבודה שנתיות משותפות בנושא רכש מרכזי בתחום פעילות התקשוב הממשלתי. עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2018, כשלוש שנים וחצי לאחר כניסת החלטת הממשלה האמורה לתוקף, טרם הכינו החשכ"ל ורשות התקשוב תוכניות עבודה שנתיות משותפות בנושא.

לא נמצא תיעוד לכך שמינהל הרכש דירג לפי סדר עדיפויות את המכרזים המרכזיים שתכנן לפרסם, וכל זאת בהתאם לאמות מידה שקבע ועל פי הצרכים העדכניים של המשרדים.

המערכת לניהול קשרי לקוחות של מינהל הרכש (להלן - מערכת ה-CRM) נועדה לשמש בין היתר כמאגר מידע משותף, המשמש את כלל עובדי המינהל. נמצא כי חלק מהמנמ"רים אינם שולחים את בקשותיהם למינהל הרכש בעניין מכרזים מרכזיים בתחום התקשוב באמצעות מערכת ה-CRM, אלא ישירות לדואר האלקטרוני של אחד מהעובדים במינהל. בקשות אלו אינן מוזנות למערכת ה-CRM לאחר קבלתן, ובכך נפגע שיתוף המידע המקצועי של המינהל.

87% מהמנמ"רים שהשיבו על שאלון הביקורת הצביעו על היעדר מכרזים מרכזיים או הסכמי מחירים מרביים בשורה של תחומי התקשרות. כמו כן, התשובות מעלות שחלק גדול מהמנמ"רים אינם מעלים לפני מינהל הרכש את הצורך במכרז מרכזי, אף בנושא שלדעתם מכרז כזה דרוש. 

לפי שאלון הביקורת, בהיעדר מכרז מרכזי יזמו חלק מהמנמ"רים הליך רכש עצמאי. ואולם, בהתקשרויות נפרדות של יחידות ממשלתיות לגבי אותה מערכת נפגע היתרון לגודל של הממשלה, הן מבחינת כוח הקנייה והן מבחינת איגום משאבים וחיסכון בעלויות התפעול.

משנת 2015 ועד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2018, לא פרסם מינהל הרכש כל מכרז בנושא פיתוח מערכות מידע, אף שהיה צורך בכך.

היעדר שיתוף פעולה בין-משרדי במכרזים בנושא התקשוב

בתח"ם נקבע כי החשכ"ל רשאי למנות ועדות מכרזים בין-משרדיות נפרדות לנושאים המשותפים למשרדים אחדים. מהתשובות על שאלון הביקורת עולה כי בשלוש השנים האחרונות נדרשו מוצרים ושירותים רבים בתחום התקשוב בכמה משרדים, אולם המנמ"רים במשרדים השונים ביצעו עבורם התקשרויות נפרדות. המשרדים לא ביקשו מהחשכ"ל להקים ועדות מכרזים בין-משרדיות כדי לבצע התקשרויות משותפות, וחלק מהמשרדים אף לא היו מודעים לאפשרות זו.

משרד שברצונו לפרסם מכרז המיועד לקבוצת משתתפים מסוימת או לבצע פנייה תחרותית לקבלת הצעות לצורך התקשרות עם בעל מקצוע מומחה, יעשה זאת באמצעות "רשימת מציעים", שתנוהל בידי ועדת המכרזים. רק 6% מהמנמ"רים שהשיבו על שאלון הביקורת ציינו כי משרדם ביקש להשתמש ברשימת מציעים שהכין משרד אחר בשלוש השנים האחרונות.

לפעמים משרדים קטנים שהיקפי הרכש שלהם קטנים יחסית אינם יכולים להתקשר עם הספקים בתנאים שזכו לקבל משרדים גדולים בהסכם מחירים מרביים של מינהל הרכש או בהסכמים אחרים, ולעיתים אף נאלצים לשלם עבור אותו מוצר מחיר גבוה יותר במידה ניכרת מהמחיר שמשלמים המשרדים הגדולים. 

היעדר מנגנון של שיתוף ידע במשרדי הממשלה במסגרת ביצוע התקשרויות בתחום התקשוב

בהיעדר מאגר מידע ממשלתי בנושא מכרזים, הכולל תמונה מקיפה על המכרזים ועל תוכניות עבודה לכתיבת מכרזים לפרסומם ולרכש עתידי, משרד ממשלתי אינו יכול לדעת בעוד מועד על כוונת משרדים אחרים לפרסם מכרזים דומים למכרז שהוא מתכנן לפרסם. ידע זה יכול לסייע לגבש מכרזים משותפים, או ליזום יציאה למכרז מרכזי, וכן מאפשר להשתמש בידע שנצבר בתהליך ההתקשרות של משרדים אחרים.

מרבית המנמ"רים נוהגים לתת משקל בקביעת ציון האיכות של המציע לניסיון העבר שלו עימם או עם משרדים אחרים. ואולם המידע בנושא זה אינו מנוהל בממשלה במרוכז - במינהל הרכש או ברשות התקשוב. בהיעדר ניהול של המידע, כל משרד אמור לאמת עם משרדים אחרים את המידע שהמציע מוסר בהצעתו בדבר ניסיונו הקודם עם המשרדים. זאת ועוד, ייתכן שלמשרד לא יהיה מידע על ניסיון קודם כושל שהיה למציע עם משרד אחר, מאחר שהמציע לא ציין את התקשרותו זו בנתונים שמסר. 

משרדי ממשלה שהזמינו פיתוח לא תמיד מיידעים את המשרדים האחרים בפיתוח המוזמן על מנת שהמשרדים האחרים יוכלו להשתמש בפיתוח החדש ללא עלות או לבקש מהספק את הפיתוח בעלות מופחתת. עקב כך עשויים המשרדים להתקשר עם אותם הספקים לצורך פיתוח דומה ולשלם עבורו.

ייזום תיקונים בתקנות חובת המכרזים בתחום התקשוב

בינואר 2017 העלתה רשות התקשוב את הצורך לתקן את תקנות חובת המכרזים כדי להתאימן להתקשרויות בתחום התקשוב. בדיון ממאי 2017 בראשות סגן החשכ"ל, שאליו לא הוזמנו נציגי רשות התקשוב, נקבע בין היתר כי אין סיבה לקדם את תיקון התקנות על פי בקשת רשות התקשוב, וכי תתואם ישיבה בנושא אצל המשנה ליועץ המשפטי לממשלה. אבל עד דצמבר 2018, יותר משנה וחצי לאחר מכן, הישיבה האמורה לא התקיימה.

איוש תפקיד אחראי רכש באגפי מערכות מידע בעובד חיצוני במקום בעובד מדינה במשרה תקנית

כמחצית ממנהלי הרכש באגפי מערכות מידע הם עובדים חיצוניים ולא עובדי מדינה, אף על פי שהם נושאים באחריות ישירה להעסקת עובדים ולניהולם, להקצאת כספים, לניהול התקציב ולהתקשרויות עם ספקים. מנהלי הרכש הללו עשויים להימצא במצב של ניגוד עניינים בין חובותיהם לתפקידם במסגרת שירות המדינה לבין חובותיהם לגופים החיצוניים המעסיקים אותם.

משרת אחראי רכש באגף מערכות מידע לא הוגדרה כתפקיד ליבה, למרות שהתפקיד עונה על אמות המידה להגדרה כזו. 

ההמלצות העיקריות

על החשכ"ל ורשות התקשוב להכין תוכניות עבודה שנתיות משותפות ולקבוע בהן אילו מכרזים יקודמו במהלך שנת העבודה. 

על מינהל הרכש לתעד את כלל הצרכים להארכת תוקפם של מכרזים ולפרסום של מכרזים חדשים ואת סדרי העדיפויות שגיבש על בסיס אמות מידה שנקבעו. 

על המנמ"רים להגיש את פניותיהם בעניין מכרזים מרכזיים בתחום התקשוב באמצעות מערכת ה-CRM בלבד, ועל מינהל הרכש להקפיד על יישום הנחיותיו בעניין זה. 

על מינהל הרכש לפרסם מכרזים מרכזיים רבים יותר עבור מוצרים ושירותים הדרושים למשרדים רבים. עבור מוצרים ושירותים נדרשים אחרים, עליו לעודד פרסום מכרזים משותפים לכמה משרדים ולהדגיש למשרדים שנתונה להם האפשרות להעלות לפני החשכ"ל את הצורך בהקמת ועדת מכרזים משותפת בתחום מסוים, ובכלל זה תחום התקשוב.

על החשכ"ל לבחון אפשרות לפרסם, בשיתוף רשות התקשוב, מכרזים מרכזיים לפיתוח מערכות מידע הדרושות לרוב המשרדים.

בניסוח הסכמים למחירים מרביים עליהם חותם מינהל הרכש, ראוי שלא תוטל בהם מגבלה המונעת ממשרדים קטנים להשתמש בהסכם כזה עקב היקפי רכש נמוכים, בכפוף למשא ומתן עם הספקים ולתנאי השוק. 

על מינהל הרכש לבחון את הצורך להקים מאגר מידע שיאפשר לכל משרד לדעת בעוד מועד על כוונת משרדים אחרים לפרסם מכרזים דומים למכרז שהוא מתכנן לפרסם. זאת כדי לגבש מכרזים משותפים או ליזום יציאה למכרז מרכזי או להשתמש בידע שנצבר בתהליך ההתקשרות של משרדים אחרים. 

על רשות התקשוב והחשכ"ל לשקול להקים מאגר מידע ממשלתי שבו יירשמו חוות הדעת של המנמ"רים על טיב עבודת הספקים. 

על רשות התקשוב, כמעודדת מדיניות של קוד פתוח, לבחון בשיתוף המנמ"רים מהן המערכות שיכולות לשמש כמה משרדים ולעודד את פרסום הקוד שלהן; הדברים אמורים הן כאשר פותחו המערכות בידי המשרדים והן כאשר פותחו בידי הספקים. 

נוכח הבקשות החוזרות והנשנות של רשות התקשוב, עוד משנת 2016, לדון בצורך בתיקון התקנות בתחום התקשוב, ונוכח דברי המנמ"רים כי המצב הקיים מקשה עליהם לבצע רכש טכנולוגי ולקדם חדשנות באגפיהם, על החשכ"ל לסיים את בחינת הנושא.

על נציבות שירות המדינה ועל משרד האוצר לאייש את תפקיד אחראי רכש תקשוב בעובד מדינה בכל אגפי מערכות המידע.

בשל אופי תפקיד אחראי רכש באגף מערכות מידע על נציבות שירות המדינה להגדירו כתפקיד ליבה לאלתר. 

סיכום

משרדי הממשלה ויחידות סמך במשרדים מבצעים אלפי התקשרויות בנושאי תקשוב בהיקף של כ-3.5 מיליארדי ש"ח בכל שנה. חלק מההתקשרויות מבוצעות באמצעות מכרזים פומביים; את מקצת המכרזים מפרסם מינהל הרכש עבור כל המשרדים, ואת יתרתם מפרסמים המשרדים עצמם. תהליך המכרז, מהכנתו ועד ההחלטה על הספק הזוכה, הוא תהליך מורכב, שנמשך זמן רב וכרוך בהשקעת משאבים רבים.

ממצאי דוח זה מצביעים על שורה של ליקויים אשר תיקונם יתרום לייעול ולשיפור של הליכי ההתקשרות של הממשלה בתחום התקשוב. הליקויים הם בין היתר בעניינים שלהלן: בנושאים רבים בתחום התקשוב חסרים מכרזים מרכזיים או הסכמי מחירים מרביים. לפיכך המשרדים נאלצים לפרסם בעצמם מכרזים בנושאים אלה, ולפעמים מפרסמים כמה משרדים במקביל מכרזים באותם נושאים; המשרדים כמעט אינם מפרסמים מכרזים משותפים; הידע שנצבר בכל משרד במסגרת ביצוע התקשרויות לא תמיד מועבר למשרדים אחרים; במקרים רבים המשרדים אינם מודעים לפיתוחים שבוצעו במשרד אחר, ולכן מתקשרים עם הספק לשם פיתוחים דומים.

ממשלת ישראל הכירה בצורך לצמצם את הפער בין היכולות בתחום הטכנולוגיה והחדשנות במגזר האזרחי לבין היכולות המוגבלות במגזר הממשלתי. התפתחותה המהירה של טכנולוגיית התקשוב, ובפרט בתחומי אבטחת המידע והסייבר, גורמת לכך שאגפי מערכות המידע נדרשים ליישם חדשנות בתחומים אלו במהירות וביעילות, כדי למנוע את התיישנות הטכנולוגיה הרלוונטית עד להשלמת הליך הרכש.

כדי לייעל ולקצר את תהליך ההתקשרות בתחום התקשוב במשרדים ולקדם את החדשנות במגזר הממשלתי, ונוכח הבקשות החוזרות והנשנות של רשות התקשוב, עוד משנת 2016, לדון בצורך בתיקון תקנות חובת המכרזים והוראות תכ"ם בתחום התקשוב, על החשכ"ל לקדם את בחינת הנושא ולהכריע בו. כמו כן עליו לאפשר ולעודד פרסום של מכרזים המשותפים לכמה משרדים. אשר לרשות התקשוב, עליה לעודד שיתוף קוד תוכנה בין המשרד הממשלתי שפעל לפתח אותו ובין משרדים אחרים, כחלק ממדיניות הקוד הפתוח.

כדי למצות את היתרון לגודל של הממשלה בכוח הקנייה, באיגום המשאבים, בחיסכון בעלויות התפעול, ביעילות התהליכים ובקידום החדשנות הטכנולוגית בכל המשרדים - חיוני שהחשכ"ל, רשות התקשוב והמשרדים ינקטו צעדים להגברת שיתוף הפעולה בין המשרדים בנוגע להתקשרויות בתחום התקשוב.