הובלת מטענים ברכבת

רקע כללי

חברת רכבת ישראל בע"מ (להלן - הרכבת) היא חברה ממשלתית שהוקמה בשנת 1998 והחלה לפעול בשנת 2003. אחד מתפקידי הרכבת הוא הובלת מטענים. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) אחראי להסדרה, לפיקוח ולבקרה על פעילות הרכבת. ברכבת מועסקים כ-3,000 עובדים, 480 מהם בחטיבת המטענים.

הובלת מטענים ברכבת מקטינה את העומס בכבישים, מעלה את רמת הבטיחות בדרכים ומשפרת את איכות החיים והסביבה. בשנת 2014 היה היקף הובלת המטענים ברכבת כ-7.7 מיליון טונות. סוגי המטענים העיקריים שמובילה הרכבת הם מחצבים, מכולות, גרעינים, חול ואשפה. למרות היתרונות למשק בהובלת המטענים ברכבת, במשך שנים רבות הרכבת לא נתנה להובלה עדיפות גבוהה, והתרכזה בעיקר בהסעת נוסעים.

במטרה להגדיל את היקף הובלת המטענים ברכבת, החליטה הממשלה באפריל 2012, בהתאם להחלטת דירקטוריון הרכבת, להקים חברת בת למטענים (להלן - חברת הבת). על פי התכנון, 51% ממניות חברת הבת יימכרו בעתיד בשוק הפרטי. ביולי 2014 נרשמה חברת הבת ובמועד סיום הביקורת היא הייתה בשלבי הקמה.

פעולות הביקורת

בחודשים יוני 2014 - פברואר 2015 בדק משרד מבקר המדינה את הובלת המטענים ברכבת ובמשרד התחבורה. ביקורת משלימה נעשתה באגף התקציבים וברשות החברות הממשלתיות במשרד האוצר, בחברת נמל אשדוד בע"מ )להלן - נמל אשדוד), בחברת נמל חיפה בע"מ (להלן - נמל חיפה), בחברת נמלי ישראל פיתוח ונכסים בע"מ (להלן - חנ"י) ובמשרד להגנת הסביבה.

הליקויים העיקריים

היעדר גידול בהיקף הובלת מטענים

עוד מתחילת המאה העשרים ואחת לא היה שינוי בהיקף הובלת מטענים ברכבת. בשנים 2008, 2009 ו-2011 היקף ההובלה ברכבת אף ירד, בין היתר בשל ההאטה הכלכלית במשק וכיוון שהרכבת לא ייחסה לתחום חשיבות מספקת. בשנת 2014 גדל היקף ההובלה, בעיקר עקב שיפור בתהליכי העבודה של הרכבת. הכנסות הרכבת מתחום המטענים עלו מ-135 מיליון ש"ח בשנת 2011 ל-170 מיליון ש"ח בשנת 2014. ההכנסות כיסו רק כמחצית מעלות ההובלה, ואת יתר העלות כיסו תשלומי סובסידיה מהמדינה.

השתהות ביישום התכניות להובלת המטענים

משנת 2009 ועד סיום הביקורת הכינו הרכבת ומשרד התחבורה תכניות שדנו בהגדלת הובלת המטענים ברכבת. ברוב התכניות לא הוצגו אומדנים של עלות ההשקעות הדרושות לעומת התועלת הצפויה למשק ולרכבת מהגדלת היקף הובלת המטענים בה. משרד התחבורה לא אימץ את המלצות התכניות ולא קבע סדר עדיפות, לוח זמנים ואת האחראים ליישומן. רק בשנת 2014 החלו הרכבת ומשרד התחבורה לפעול לקידום ענף הובלת מטענים ברכבת.

מגבלות עבודה בנמלי הים

1. הביקורת העלתה בעיות בתיאום ובשיתוף הפעולה בין הרכבת לנמלים בתחומים האלה: שעות העבודה של הנמלים, היקף כוח האדם שהם מקצים לעבודה עם הרכבת, התשתיות הקיימות והמתוכננות בנמלים להובלת המטענים ברכבת, לסידור הקרונות ולאחסון המטענים.

2. מסילת הרכבת שתכננה חנ"י בנמל החדש שייבנה באשדוד (להלן - נמל הדרום) לא תיתן מענה מתאים כי מסילה זו לא תשתלב במערך המסילות הקיים בנמל.

3. לגבי הנמל החדש שייבנה בחיפה (להלן - נמל המפרץ), נמצא כי המרחק ממנו לתחנות העבודה של הרכבת יהיה גדול יחסית, דבר שיפגום ביעילות ובתפוקה של הובלת מטענים ברכבת.

אי-הרחבת התשתיות

1. אף שבכל התכניות להגדלת היקף הובלת מטענים ברכבת עלה הצורך להרחיב את התשתיות להובלתם, התקציב לשנים 2018-2004 להקמת תשתיות ייעודיות למטענים היה רק כ-1% מכלל תקציב הפיתוח של הרכבת.

2. אחד הפרויקטים החשובים ביותר לעידוד הובלת מטענים ברכבת הוא בניית השדרה המסילתית המזרחית (להלן - המסילה המזרחית), שהוכרזה כתכנית תשתית לאומית עוד ביוני 2006 (להלן - פרויקט המסילה המזרחית או הפרויקט). בינואר 2012 אישרה הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של תשתיות לאומיות  (להלן – ות"ל) את תוואי המסילה המזרחית, שהייתה צפויה לפעול משנת 2018. עם השנים, היקף הפרויקט התרחב וכלל גם הסעת נוסעים, דבר שגרם לגידול באמדן העלויות ולעיכוב בביצוע הפרויקט. רק בסוף שנת 2014 סיכמו משרד התחבורה, משרד האוצר וחברת כביש חוצה ישראל, האחראים לפרויקט, לבדוק את כדאיות הפרויקט תוך בחינת כמה חלופות.

3. בשנת 2010 אישרה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה מסמך מדיניות הכולל אמצעים משלימים לתכנון ולניהול של משק הכרייה והחציבה ושינוע במסילות של חומרי חציבה מהדרום למרכז הארץ. רק בינואר 2014 ביקש משרד הפנים ממשרד התחבורה להכין הצעת מחליטים לממשלה, ושני המשרדים החלו לטפל בנושאים האמורים לעיל באופן שוטף.

4. בפרויקט "הנמל היבשתי" שמתכנן משרד התחבורה עתיד להיבנות מסוף יבשתי על תוואי המסילה המזרחית המתוכננת, שאמור לפתור את המצוקה בשטחי האחסון בנמלים ולחסוך בנסיעות אל הנמלים ומהם. אולם טרם התקבלה החלטה סופית בנושא.

5. משרד התחבורה, משרד האוצר והרכבת לא החליטו בנוגע למדיניות מימון השלוחות של הרכבת למפעלים שהם לקוחות פוטנציאליים של הרכבת.

תעריפי הובלת מטענים

1. הרכבת מתקשרת עם חברות המובילות את המכולות מהרכבת אל הלקוחות הסופיים (להלן – חברות השירות). לרכבת אין מידע על המחירים שגובות חברות השירות מהלקוחות ואם ההנחות שהיא העניקה לחברות השירות הועברו במלואן או בשיעורים משמעותיים ללקוח הסופי.

2. ביוני 2014 חתמו הממשלה והרכבת על הסכם מסגרת לפיתוח הרכבת ולהפעלתה, ולפיו בין היתר תשלם המדינה לרכבת תשלומי סובסידיה בגין הובלת מטענים. הסובסידיה משולמת לפי ההיקף והמרחק של ההובלה, אך הרכבת לא נדרשה להתחייבויות ולא נקבעו מדדי שירות בסיסיים בתחום זה.

חברת בת למטענים

1. דירקטוריון הרכבת לא ביקש מחברת ייעוץ ששכרה הרכבת לבחינת הצורך בשינוי המבנה שלה (להלן - חברת הייעוץ) להציג את היתרונות, ההשלכות והכדאיות הכלכלית של הקמת חברת בת למטענים לעומת חלופות אחרות.

2. בדברי ההסבר להצעת המחליטים שהגישו שרי האוצר והתחבורה במרץ 2012 לקראת החלטת הממשלה להקמה של חברת הבת לא הובא מידע על המשמעויות הכלכליות והביצועיות של ההחלטה, ההשלכות האפשריות על תחומים אחרים, החלופות להצעה, הזיקה בין ההצעה ובין יעדי הממשלה והיבטים ביצועיים.

3. הפרטת חברת הבת בעתיד, הזכות הבלעדית להובלת המטענים במסילות הרכבת, והשימוש בציוד הנלווה ובשירותים שהיא תקבל מהרכבת עלולים להקנות לחברת הבת יתרונות עסקיים בלתי סבירים מול מתחריה.

היעדר אסדרה

תחום הבטיחות של הובלת המטענים ברכבת מתנהל רק על פי הוראות פנימיות של הרכבת, מלבד האסדרה של הובלת חומרים מסוכנים  (להלן - חומ"ס). באוגוסט 2014 הוציא אגף בכיר רכבות שבמשרד התחבורה טיוטת הוראות אסדרה בנוגע להובלת מטענים ברכבת, ובה הודגשו בין היתר נושאים בעלי זיקה לבטיחות. עד סיום הביקורת לא נכנסו ההוראות לתוקף.

ההמלצות העיקריות

1. על הרכבת, חנ"י והנמלים לשתף פעולה כדי לקדם את ההובלה של מטענים מהנמלים ואליהם מבחינת התפעול והתשתיות בטווח הקצר ובטווח הארוך.

2. על משרד התחבורה, האחראי לגופים העיקריים המטפלים בנושא, לקדם את הובלת המטענים ברכבת. לצורך כך חשוב שמשרד התחבורה יהיה מתואם עם יתר הגופים המעורבים בנושא, ובהם המשרד להגנת הסביבה ומשרד הפנים.

3. לנוכח הגידול בהיקף הובלת מטענים ברכבת והשיפורים שחלו בתפעולה בשנת 2014, על הרכבת, משרד התחבורה ומשרד האוצר לשקול את אופן התפקוד הרצוי של חברת הבת ומערכת היחסים בינה ובין הרכבת. כמו כן עליהם לבחון שוב, לפני מכירת מניות חברת הבת שמחזיקה הרכבת, ובשיתוף רשות ההגבלים העסקיים, את ההשלכות של הפרטת חברת הבת על התחרות בענף ועל התועלת המשקית המקרו-כלכלית.

סיכום

חברת רכבת ישראל מובילה חומרי גלם, מוצרי צריכה ומוצרי יצוא ויבוא. להובלת המטענים ברכבת השלכות על כלל המשק ועל ענף התחבורה בפרט, ובהן הגודש בדרכים, עלויות פיתוח ותחזוקה של מערכת הכבישים, בטיחות בדרכים, איכות הסביבה, מקומות תעסוקה ופיזור האוכלוסייה. לפיתוח התשתיות של הובלת המטענים ברכבת חשיבות רבה לייעול התחום ולהרחבתו בטווח הקצר והארוך.

ממצאי הביקורת מצביעים כי במשך שנים רבות הובלת המטענים ברכבת לא קיבלה עדיפות גבוהה בפעולות של הרכבת ושל משרד התחבורה והבטיחות בדרכים: תכניות לקידום הנושא לא קודמו, התקציבים שהופנו היו קטנים מאוד, איכות השירות ללקוחות הייתה נמוכה, תפעול ההובלה לא היה יעיל ולקוחות הרכבת היו מעטים ביחס לכלל משתמשי הובלת המטענים בישראל. כמו כן, שיתוף הפעולה והתיאום בין הרכבת ובין גופים ממשלתיים, כגון חברות הנמלים, חברת נמלי ישראל ומשרד הפנים, לא היו משביעי רצון. נוסף על כך לא נעשתה עבודת מטה מקיפה דייה בנוגע להשלכות הקמת חברת הבת והפרטתה העתידית, אשר עלולות לתת לחברה פרטית עדיפות בשימוש במסילות הרכבת ולפגוע בתחרות.

לאור היתרונות שיש להובלת מטענים ברכבת, מן הראוי שהממשלה תיתן את דעתה לנושא ללא דיחוי ותפנה את המשאבים הדרושים, התכנוניים והכספיים למטרה זו. על משרד התחבורה, כאחראי לצמצום הגודש בכבישים ולשיפור הבטיחות בדרכים, לקדם את הובלת מטענים ברכבת, בשיתוף הרכבת, משרד האוצר, משרד הפנים, המשרד להגנת הסביבה, חנ"י וחברות הנמלים ולהגיע לפתרונות מערכתיים רחבי-היקף לטווח ארוך.