תקציב משרד החינוך - היבטים בתכנון, בפיקוח ובבקרה

רקע כללי

חוקים ותקנות  מטילים על המדינה את האחריות להעניק חינוך חינם ושוויוני לכל התלמידים בחינוך הרשמי, וכן קובעים שהמדינה תשתתף בתקצוב שעות ושכר לימוד במוסדות מוכרים שאינם רשמיים (להלן- החינוך המוכש"ר).

תקציב משרד החינוך הוא מהגדולים שבסעיפי תקציב המדינה. בשנת 2015 היה התקציב הרגיל של המשרד כ-48.9 מיליארד ש"ח (לא כולל תקציב המועצה להשכלה גבוהה). בשנת 2016 היה התקציב הרגיל 50.9 מיליארד ש"ח. עיקרו של תקציב משרד החינוך (כ-70% ממנו) מיועד לתשלום שכרם של עובדי ההוראה. יחידת החישוב הבסיסית שעל פיה מחושב תקציב משרד החינוך המיועד לתשלומי שכר עובדי ההוראה היא שעה שבועית (להלן - ש"ש). יחידה זו מבטאת עלות ממוצעת של שעת עבודה שבועית של מורה במשך שנת לימודים.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל 2015 - פברואר 2016 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בתכנון תקציב משרד החינוך, בפיקוח ובבקרה על ביצועו. הביקורת נעשתה במינהל כלכלה ותקציבים, בחשבות ובמינהל הפדגוגי שבמשרד החינוך ובאגף התקציבים ובאגף החשב הכללי שבמשרד האוצר (להלן - החשכ"ל). בדיקות השלמה נערכו במחוזות המשרד, בגזברויות של עיריות ירושלים, תל אביב ומודיעין ובכמה בתי ספר בחטיבה העליונה (להלן - חט"ע).

הליקויים העיקריים

נתוני ההוצאה הכוללת לחינוך לוקים בחסר

אף שבמשך השנים מגוון גורמים, לרבות מבקר המדינה, העירו כי הידע הקיים במשרד החינוך, במשרד הפנים ובמשרד האוצר אשר לתשומות הכוללות הניתנות ממגוון מקורות למערכת החינוך (להלן - ההוצאה הלאומית לחינוך ) חסר, משרדים אלו אינם מרכזים את המידע בצורה שיטתית וסדורה. תמונת המצב המוצגת למקבלי ההחלטות חלקית וחסרה, ואינה מאפשרת להם להקצות משאבים באופן מושכל, יעיל ושוויוני להפעלת מערכת החינוך לצורך השגת יעדים בהתאם למדיניות הממשלה.

היעדר תקצוב דיפרנציאלי בחטיבה העליונה פוגע בשכבות החלשות

בשנת הלימודים התשע"ה (2015-2014) החל משרד החינוך להפעיל תכנית לתקצוב דיפרנציאלי בחינוך היסודי. התכנית נועדה לחזק תלמידים ביישובים המשתייכים לאשכולות חברתיים נמוכים ולסייע להם להשלים פערים בינם ובין תלמידים ביישובים אחרים. התכנית מביאה בחשבון רק את המשאבים שמשרד החינוך מקצה, ולא את המשאבים שמקורם ברשויות המקומיות או בגורמים אחרים, ובהם תשלומי הורים ותקציבי עמותות. התקצוב הדיפרנציאלי נקבע אפוא על פי תמונת מצב חלקית בלבד, ולפיכך אין ביכולתו של משרד החינוך לדעת באיזו מידה הוא מצמצם את הפער בהקצאת המשאבים בין מוסדות החינוך היסודי, ועד כמה הוא יעיל בחיזוק עקרון השוויון במערכת החינוך ובמתן הזדמנות שווה לכל תלמיד.

אף שמשרד החינוך מכיר בחשיבותה של הקצאת משאבים דיפרנציאלית לקידום תלמידים משכבות חלשות ולצמצום פערים במערכת החינוך, הוא לא יישם תקצוב דיפרנציאלי בחט"ע. לא זו בלבד שהתלמידים הנמנים עם השכבות החלשות ביותר אינם נהנים מהעדפה מתקנת רציפה בתקצוב ביחס לתלמידים הנמנים עם השכבות המבוססות יותר, אלא שתקצובם בפועל אף נופל במידה ניכרת מזה שהתלמידים בני השכבות המבוססות יותר נהנים ממנו. כך הסיכוי לתת הזדמנות שווה לכל תלמיד נפגע.

אי-החלת המגבלה הכספית בתקנות השכר

מדי שנה בשנה, במשך עשר שנים, התקציב שנועד למימון שעות ההוראה, על שינוייו, גבוה מהתקציב המקורי שאושר בחוק התקציב. אמנם במשך שנת התקציב אין חלים שינויים של ממש בהיקף השעות המתוקצב, אך מדי שנה בשנה מתרחשים שינויים ניכרים בהיקף הכספי בתקנות השכר בכל שלבי החינוך: 2.4 מיליארד ש"ח בשנת 2012; 1.4 מיליארד ש"ח בשנת 2013 ו-1.6 מיליארד ש"ח בשנת 2014. תופעה זו מצביעה על כך שבשלב אישור התקציב הראשוני בכנסת אין הלימה בין תקציב השכר במונחים כספיים למספר השעות המוקצות בפועל. כך נפגעת יעילותה של הקצאת התקציב הכוללת, כמו גם יכולתה של הממשלה להקצות משאבים לצרכים אחרים.

יישום של תכנית לימודים בכפוף למגבלה של מספר שעות בלבד, בלא להחיל על התכנית מגבלה כספית, אינו מאפשר לפעול ביעילות למניעת סטיות מהתקציב המקורי במונחים כספיים. הדבר אינו משמש תמריץ למתכנני התכניות ולאמונים על יישומן לבחון חלופות יעילות יותר לביצוע התכניות ולצמצם ככל האפשר את עלותן.

תכניות העבודה המשרדיות אינן מקושרות לתקנות התקציב הרלוונטיות

אף שבתכנית העבודה של המינהל הפדגוגי מופיע מידע מקיף ושיטתי אשר לאופן השגת יעדי המינהל ופירוט שלהם למשימות מוגדרות, המידע אינו מקושר לתקנות תקציביות ספציפיות ואינו כולל נתונים כספיים של המשימות. לפיכך, אי אפשר לקבל מתכנית העבודה מידע על מקורות המימון של כל משימה ועל היקפה התקציבי.

אמנם בתכניות העבודה של אגפי המשרד צוינו עלויותיהן הכספיות של כמה מהמשימות, אולם בהתייחס למשימות אחרות, צוינו המשאבים הנדרשים במונחים לא כספיים, ובעבור מקצת המשימות אין כלל מידע על עלויותיהן. כמו כן, אין מצוין בתכניות העבודה של האגפים אילו תקנות תקציביות משמשות למימון כל משימה.

בידי משרד החינוך אין כלי בקרה אשר מאפשר לרכז את נתוני התשומות ומסייע לנתח את הקשר בין תשומות לתפוקות במערכת החינוך. על אף החלטת הממשלה משנת 2011, להקים לשם כך מערכת מידע במשרד החינוך, עד למועד סיום הביקורת החלטה זו לא יושמה.

שינויים תקציביים במהלך שנת התקציב

מדי שנה בשנה, רבות מהתקנות המוצגות בהוראות התקציב עוברות שינויים ניכרים במשך שנת התקציב. אף שלעתים השינויים בלתי נמנעים, היקפה של תופעה זו ועקביותה יכולים להצביע על כך שתכנון התקציב לקוי ועל כך שלא נבחנה יכולתן של יחידות המשרד לתכנן את הפעולות המתוקצבות בתקנות אלו ולבצען. זאת ועוד, הדבר מלמד שהתקציב המקורי שמשרד החינוך מגבש בשיתוף עם משרד האוצר ובאישור הכנסת אינו משקף את מדיניות המשרד ואת תכנית העבודה שלו. כמו כן, בשינויים אלו יש כדי לפגוע בפיקוח ובבקרה על התקציב ובאיכות המידע שהציבור מקבל.

ליקויים בתהליכי המעקב והבקרה אחר ביצוע התקציב במוסדות החינוך

1. משרד החינוך לא קבע נוהלי בקרה מובנים לחשבות אשר לתקציב המועבר למוסדות החינוך ולא הגדיר את מאפייני הדיווח הנדרשים ממוסדות החינוך לבקרה על תקציבים אלו; בידי הגזברויות המחוזיות לא ניתנו נהלים ברורים לביצוע ביקורות תקופתיות במוסדות החינוך שבאחריותן; חסרים נהלים מוסדרים לעבודה השוטפת בין חשבות משרד החינוך לשאר מחלקות המטה.

2. משום שאין מביאים בחשבון את המגבלה הכספית הנגזרת מהיקף השעות המבוצע, חשבי המחוזות אינם נדרשים לבחון את המשמעויות הכספיות הנובעות מביצוען של שעות ההוראה, ולמעשה אין הם חשופים למידע בנוגע למשמעויות אלו, וממילא אינם יכולים לפעול לצמצומן. המצב שבו חשבי המחוזות אינם מבצעים בקרות כספיות ותקציביות עלול להוביל לחריגה תקציבית וכספית בכלל תקציב משרד החינוך.

3. חשבי השכר אינם מבצעים בקרה ופיקוח לאימות אמינות הנתונים המוזנים ואינם משווים בינם ובין מסגרת המשאבים שהוקצתה למוסד, מערכת השעות שנקבעה והנתונים האישיים של המורים, לכן חישוב השכר עשוי להיות שגוי.

4. מנהלי המחוזות אינם מתעדים את הנימוקים להקצאת שעות מסלי המחוזות ואינם מדווחים על הייעוד של השעות ועל היקף ניצולן. היעדר תיעוד פוגע בשקיפות ומקשה את הבקרה והפיקוח ואת בחינת ההצדקה להקצאה. כמו כן, הוא פוגע ביכולתם של גורמי הבקרה לבחון את מידת ההתאמה בין המשאבים המוקצים לתפוקות.

5. בחט"ע משרד החינוך מסתפק בהצהרה של המנהלים אשר למצבת התלמידים ולמגמות הלימוד במוסד הלימוד; אין הוא עושה בקרה עצמאית על דיווחים אלו, לדוגמא, באמצעות רואי חשבון. לדיווחים אלו השפעה מהותית על היקף התקציב המועבר. אם כן, מתכונת הבקרה על התקציבים הגבוהים של חט"ע אינה מספקת.

היעדר בקרה על תקציבי משרד החינוך המועברים לרשויות המקומיות

משרד החינוך מתקצב מדי שנה בשנה את הרשויות המקומיות בכ-13 מיליארד ש"ח, בעיקר למימון שעות ההוראה בחט"ע. אף שהיקף הכספים רחב, משרדי החינוך, האוצר והפנים לא הסדירו מערך לפיקוח ולבקרה כדי לוודא שכספים אלו משמשים לייעודם.

ההמלצות העיקריות

על משרד החינוך, משרד הפנים ומשרד האוצר לפעול להקמת מערכת שתציג מידע מלא ושלם על ההוצאה הלאומית בתחום החינוך. המערכת תרכז את המידע על כלל המשאבים המממנים את מערכת החינוך, ובכלל זה על תקציבי הרשויות המקומיות, כמו גם כספים ממקורות חוץ-תקציביים - תשלומי הורים, תרומות ותקציבי פעילות שבמימון המגזר העסקי והמגזר השלישי. כך יוכלו המשרדים לשפר את תהליך קבלת ההחלטות ולהגביר את השקיפות כלפי המחוקק וכלפי הציבור.

ראוי שמשרד החינוך יפעל בהקדם לגיבוש של דגם דיפרנציאלי כולל לתקצוב החט"ע על בסיס חברתי-כלכלי וליישומו. כמו כן, בעת יישום התקצוב הדיפרנציאלי, ראוי שמשרד החינוך יתחשב בכל המקורות והמשאבים שכלל הגורמים מפנים למערכת החינוך כדי לצמצם את הפערים החברתיים-כלכליים בין התלמידים.

על משרד האוצר ומשרד החינוך לבחון מנגנון תקצוב שיאפשר למשרד החינוך לממש את יעדיו הפדגוגיים תוך עמידה באילוצי התקציב. מנגנון כזה יאפשר גם לבחון חלופות ואת עלותן, וכך לייעל את תפעול מערכת החינוך.

על משרד החינוך ומשרד האוצר לשפר את תכנון התקציב ולהתאימו ככל האפשר לתכניות העבודה המשרדיות תוך בחינה של יכולת היחידות לבצען. על המשרדים לבחון את התקציב הנדרש לפעילויות שבהן נעשים שינויים ניכרים בתקציב, ובהתאם לכך להתאים את תקציבי הבסיס לצרכים האמיתיים והמוכרים של יחידות המשרד.

לצד מדדי הצלחה וכלי בקרה לבחינת ההיבטים הפדגוגיים, על הנהלת משרד החינוך להגדיר מדדי בקרה לבחינת ביצוע התקציב. מנגנון היישום והמעקב אחר תכניות פדגוגיות חייב לאפשר בחינה של מידת העמידה במדדי התפוקה וההוצאה הכספיים. על בסיס תוצאות הבקרה על מדדי התפוקה הכספיים בשנה החולפת אפשר יהיה לתכנן טוב יותר את התקציב לשנה הבאה ולבחון בצורה מיטבית דרכים חלופיות להשגת יעדי המשרד.

על משרד החינוך לעגן את תהליך הגיבוש של התקציב, על שלביו ומרכיביו, בנוהל משרדי, ועל מינהל כלכלה ותקציבים לפרסם בנוהל זה את הנחות היסוד ואת העקרונות לתכנון התקציב, לביצועו ולפיקוח ובקרה עליו. הנחיות מקצועיות קבועות והגדרה של תחומי הסמכות והאחריות של כל אחד מהגופים ושל הפעולות הנדרשות מיחידות המשרד בתהליך גיבוש התקציב יתרמו להשגת יעילות מרבית בתהליך גיבוש התקציב ובמימושו.

נוכח ההיקף העצום של תשלומי השכר ויתר הכספים המועברים לרשויות המקומיות, על המשרד ואגף החשכ"ל לחזק את מערך בקרת השכר, ולהקנות לחשבות המשרד כלי בקרה שיאפשרו לה להצליב נתונים ולאמתם. כמו כן, עליהם להסדיר את מערכי הפיקוח והבקרה על ניצול התקציבים שמשרד החינוך מעביר לרשויות המקומיות לתפעול החט"ע.

סיכום

מדינת ישראל מקצה למערכת החינוך משאבים רבים בהיקף כספי של עשרות מיליארדי שקלים, מדי שנה בשנה, מפני שמערכת החינוך היא תשתית אסטרטגית לאומית החיונית לבניית חברה חזקה ומתקדמת. ביקורת זו מעלה ליקויים מהותיים בתהליכי התכנון, ההקצאה, הפיקוח והבקרה על תקציב החינוך מצד משרדי החינוך והאוצר. הצורך של הממשלה למדוד את תוצאות פעולותיה וחובתם של בעלי התפקידים לגלות שקיפות, אחריות ואחריותיות הפכו את מדידת הביצועים לנושא מרכזי במגזר הציבורי. אף על פי כן, ועל אף הגידול הניכר בהוצאה הלאומית בתחום החינוך, משרד החינוך ומשרד האוצר אינם בוחנים ביעילות את ההתאמה בין התקציב וביצועו ליעדים ולתפוקות המצופות ממערכת החינוך. העובדה שמרבית התכניות הפדגוגיות הן למעשה נדבך ברצף חינוכי הנמשך שנים מעניקה משנה חשיבות לאיסוף הנתונים ולמדידתם בעקביות.

בשנים האחרונות גדלה ההשקעה בתלמיד בישראל באופן עקבי ביחס למדינות ה-OECD, והניקוד של תלמידי ישראל בכל אחד מתחומי האוריינות הנבדקים במבחני הפיזה - קריאה, מתימטיקה ומדעים - עלה בהתמדה בשנים 2012-2006. אך בניגוד למטרות שהציב משרד החינוך, הפערים בהישגים הלימודיים בין התלמידים בישראל הם מהגבוהים בעולם, ודירוג הישגיהם ביחס למדינות ה-OECD לא השתפר. העמקת הפערים בלימודים בין תלמידי ישראל מחייבת את משרד החינוך ביתר שאת לשלב בתכנון התקציב שיקולים דיפרנציאליים בכל שכבות הגיל. יש לבסס את תהליך קבלת ההחלטות, ככל האפשר, על מידע שיטתי וסדור בנוגע לכל המקורות והמשאבים המופנים למערכת החינוך, הן הממלכתיים - תקציבי משרד החינוך והרשויות המקומיות, הן החוץ-ממלכתיים - תשלומי הורים ועמותות. הדבר יעשה את התהליך למושכל יותר, ויביא להגברת היעילות והשוויון בהקצאת המשאבים, למען צמצום הפערים בחברה.

משרד החינוך מחויב לפעול בהתאם למגבלת היקף השעות המוקצית בחוק התקציב, אך ההוצאה הכספית הנלווית למספר השעות המנוצל תוצאתית בלבד. לדעת משרד מבקר המדינה, ביצוע תקציב על בסיס יעד כמותי בלבד, בלא להחיל מגבלת תקציב כספית, לוקה בחסר. שיטה זו אינה מאפשרת בקרה נאותה על התקציב, ואין היא ממריצה לבחון חלופות יעילות יותר ולהביא להקטנה אפשרית של העלות הכספית הנגזרת מכך. שינוי מושכל במנגנון התקצוב יאפשר למשרד החינוך, במקרים המתאימים, לממש את יעדיו הפדגוגיים לאחר בחינת חלופות ועלותן וייעל את ניצול התקציב ואת תפעול מערכת החינוך.

"הדואג לימים זורע חיטים, הדואג לשנים נוטע עצים, הדואג לדורות מחנך אנשים" . החינוך של ילדי ישראל הוא אחד האתגרים החשובים למדינה. החינוך הוא המפתח לניידות חברתית, לצמצום פערים חברתיים וכלכליים, לשמירה על מעמדה של ישראל בקדמת הטכנולוגיה, והוא מרכיב בחוסן הלאומי והחברתי. אמנם במשך השנים גדלה ההשקעה הלאומית בחינוך, אך אין בכך די. על הממשלה בכלל ועל משרד החינוך ומשרד האוצר בפרט מוטלת החובה למצות באופן מיטבי את כל המשאבים המיועדים למערכת החינוך, תוך בחינה מתמדת של ההקצאה ושל התפוקות ומידת הגשמתן את יעדי הממשלה בתחומי החינוך והחברה. על ממשלת ישראל לנקוט את כל הצעדים הנדרשים כדי לצמצם את הפער בין רמת ההישגים של מערכת החינוך לרמתן של מערכות החינוך המתקדמות בעולם. עליה לוודא שההשקעה ההולכת וגדלה בחינוך תביא לשיפור משמעותי ולתוצאות המשיגות את היעדים שהציבה.