תפקוד אגף הרישוי והכשרת הנהגים

רקע כללי

בפקודת התעבורה [נוסח חדש] ובתקנות התעבורה, התשכ"א-1961 (להלן - תקנות התעבורה), מוסדרים בין היתר כל נושאי הכשרת הנהגים ומתן רישיונות הנהיגה. בפקודת התעבורה נקבע כי לא ינהג אדם ברכב מנועי אלא אם הוא בעל רישיון נהיגה תקף ברכב מאותו הסוג. משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), באמצעות אגף הרישוי (להלן - האגף או אגף הרישוי), אחראי בין היתר לרישוי נהגים בישראל. במועד הביקורת כיהן מר עוזי יצחקי כמנכ"ל משרד התחבורה, ומהנדס אבנר פלור כיהן כסמנכ"ל הבכיר לתנועה.

האגף פועל באמצעות יחידת מטה ובארבעה מחוזות: צפון, מרכז, דרום וירושלים. בתחום הנהגים אחראי האגף לכמה נושאים, וביניהם קביעת הנהלים וחקיקה; קביעת אמות המידה הבריאותיות והמקצועיות; הכשרה והדרכה; הבחינה המעשית והבחינה העיונית; הנפקת הרישיונות; הכשרת הנהגים המקצועיים. כמו כן האגף אחראי לפיקוח על המערכות התומכות (בין היתר מורי הנהיגה ובתי הספר לנהיגה).

מבחן הנהיגה הוא השלב האחרון לפני קבלת רישיון הנהיגה. במהלך השנים הולך וגדל הביקוש לרישיון הנהיגה, וזאת בין היתר כתוצאה מגידול באוכלוסייה, בשל הורדת גיל הזכאות ללמוד נהיגה, ובשל המרות רישיון הנהיגה לעולים החדשים. בשנת 2003 מספר הבוחנים - עובדי האגף האחראים לבחינת המועמדים לקבלת רישיון - היה 149; בינואר 2016 עמדה מצבת הבוחנים על 128, דבר המשפיע על זמן ההמתנה למבחן המעשי.

פעולות הביקורת

מאוגוסט 2015 עד ינואר 2016 בדק משרד מבקר המדינה את תפקוד אגף הרישוי בנושא רישוי הנהגים והשירות הניתן לאזרח. הבדיקה נעשתה באגף הרישוי של משרד התחבורה ובסניפי הרישוי של המשרד בארבעת המחוזות. בדיקות השלמה נעשו במשרד הכלכלה, במשרד החינוך, במשטרת ישראל ובמכון הרפואי לבטיחות בדרכים שבמשרד הבריאות (להלן - המרב"ד).

הליקויים העיקריים

נוהלי אגף הרישוי והכשרת העובדים בו

נוהלי האגף ישנים, חלקם מלפני עשרות שנים, ולכן אינם מעודכנים. הדבר גורם לחוסר אחידות בפעילות המחוזות, מאחר שכל מחוז נותן מענה לצרכים העדכניים בצורה שונה.

אף על פי שבחמש השנים האחרונות שונו כ-70 תקנות בפקודת התעבורה, לא קבע משרד התחבורה מדיניות ברורה להכשרת עובדי אגף הרישוי.

השירות לאזרח

פריסת הסניפים של אגף הרישוי ברחבי הארץ לא נעשתה מלכתחילה על פי עבודת מטה מסודרת. משרד התחבורה לא פעל ליישום תכנית האב מינואר 2014 לפריסת סניפי הרישוי באופן מיטבי ועל פי הפיזור הגאוגרפי של האוכלוסייה. חלק מהרשויות המקומיות מממנות את פעילות אגף הרישוי בתחומן, משרד התחבורה לא הסדיר בכתב כללים אחידים להתקשרויות מסוג זה, בייחוד בנוגע לעובדי הרשויות המקומיות המאיישים את סניפי אגף הרישוי.

הקמת עמדות שירות ממוחשבות למתן שירות לאזרח, המקטינות את מספר הפניות לסניפים, ופעולות אחרות שנקט משרד התחבורה הם צעדים נכונים ומבורכים. עם זאת, העומס הקיים בחלק מהסניפים מצביע על כך שהביקוש לשירות הוא רב ולכן, בסניפים מסוימים ישנם זמני המתנה ארוכים. כך למשל בסניף באר שבע זמן ההמתנה הממוצע עד לקבלת סיום השירות היה 45 דקות; 52% ממקבלי השרות באשנב-כל ו- 36% באשנב לחידוש רישיון המתינו מעל ל 50 דקות. בסניף זה שיעורי נטישה בשתי הפעולות השכיחות היו גדולים (24% באשנב-כל ו- 19% בחידוש הרישיון).

משרד התחבורה לא בחן את מערך הפיקוח והבקרה של אגף הרישוי בראייה רחבה ומתכללת, כך שתהיה חלוקה נכונה של המשאבים העומדים לרשותו, ויקבעו שיטות בקרה מעודכנות ואחידות לכל המחוזות.

הביקורת העלתה כי בכמה סניפים נשמרים הטפסים במחסנים שאינם מאובטחים דיים ושהגישה אליהם אינה מוגבלת לעובדים מורשים בלבד, ולפיכך עולה החשש כי ייעשה במסמכים אלה שימוש פסול ובכלל זה זיוף רישיונות נהיגה ורישיונות רכב וספסור בהם.

הכשרת הנהגים

החינוך התעבורתי הניתן בבתי הספר התיכוניים צומצם באופן ניכר. ההפחתה בפעילות זו פוגעת בחינוך לבטיחות הנהיגה ובהכשרת הנהגים הצעירים.

למרות המחסור של כ-4,000 נהגים מקצועיים (נאמד על ידי משרד התחבורה במועד הביקורת; מספרם ילך ויגדל במהלך השנים), מחירם של לימודי הנהיגה המקצועית גבוהים, משך תקופת ההכשרה ארוך והתהליכים הבירוקרטיים נמשכים זמן ארוך מאוד. משרד התחבורה לא קבע תכנית לאומית להכשרת נהגים מקצועיים ולא בחן דרכים להגדלת מצבת הנהגים.

נמצאו ליקויים רבים בעריכת המבחנים המעשיים, וביניהם היעדר אחידות במשך המבחן ובמסלולו. כמו כן לא קבע משרד התחבורה אמות מידה אחידות וברורות שיאפשרו לבוחן לבחון בצורה אחידה את איכות הנהיגה של כל הנבחנים.

הנחיית שר התחבורה היא כי זמן ההמתנה הממוצע לבחינה מעשית חוזרת יהיה כחודש. יחס ההקצאה הוא נתון המתקבל מחלוקת מספר התלמידים במספר המבחנים הפוטנציאליים בחודש. יחס ההקצאה מצביע על מספר החודשים שהתלמיד חייב להמתין בממוצע למבחן מעשי. יחס ההקצאה במחוזות השונים היה כדלהלן: א. מחוז באר שבע - 4; ב. מחוז חיפה והצפון - 3.5; ירושלים והדרום - 3.7; ד. תל אביב והמרכז - 3.6. נמצא כי בשנת 2015 זמן ההמתנה הממוצע בפועל בין המבחן הראשון למבחן השני ברכב פרטי היה 65 ימים.

המשרד מקצה שעור מסוים של מבחנים לרזרבה שלא באמצעות המערכת הממוחשבת והם מחולקים על ידי רבי הבוחנים באופן ידני. הקצאה זו אינה שקופה מספיק ואינה נעשית על פי אמות מידה ברורות. מצב זה משאיר פתח להקצאה לא שוויונית ומעלה חשש להקצאה למקורבים באופן מפלה.

למרות מחסור גדול בבוחנים הנמשך כבר כעשר שנים לא קבע משרד התחבורה תקן בוחנים שיתאים לרמת השירות ששר התחבורה מעוניין לספק, ואפילו לא הגדיל את מספר הבוחנים בהתאם לגידול הביקוש לרישיונות הנהיגה.

בדיווחי השעות של הבוחנים נמצאו לכאורה דיווחים כוזבים. אף על פי שהביקורת הפנימית במשרד התחבורה העלתה בעיה דומה עוד ב-2011, התעלם משרד התחבורה מהתופעה ודיווחי הבוחנים לא נבדקו בדיקה מעמיקה, דבר שאפשר את המשך התופעה.

משך הטיפול של משרד התחבורה ושל המרב"ד (מכון רפואי לבטיחות בדרכים) בבקשות לרישיונות הנהגים המקצועיים ארוך, כמו גם זמן העברת הנתונים בין שני הגופים.

הביקורת העלתה ליקויים בהעברת המידע בין הנהלת בתי המשפט ובין משרד התחבורה באשר לרישום פסולי הרישיון. אין למשרד התחבורה, למשטרה ולהנהלת בתי המשפט קובץ נהגים פסולי רישיון שניתן לעקוב באמצעותו אחר פסולי הרישיון; במחשבי משרד התחבורה לא ניתן לרשום פסילות רישיון מצטברות מפסקי דין שונים ולא ניתן לקלוט פסילת רישיון עתידית.

פסולי רישיון

אדם שנפסל על ידי בתי המשפט מלנהוג בטרם הוציא רישיון נהיגה (בעיקר קטינים), משרד התחבורה אינו רושם את הפסילה כיוון שהוא לא מופיע בקובץ הנהגים; יכול אותו אדם ללכת ללמוד נהיגה ולהוציא רישיון מבלי שמשרד התחבורה ידע כי בית המשפט קבע כי הוא פסול לנהיגה.

על פי רישומי משרד התחבורה בשנים 2015-2013 מתוך 19,600 נהגים שרישיונם נפסל רק 10,200 (כ-52%) הפקידו את רישיונם הלכה למעשה; המצב לכאורה אף הולך ומחמיר - בשנת 2015 רק 27% מפסולי הרישיון הפקידו את רישיונם לאחר פסילתו.

ההמלצות העיקריות

על אגף הרישוי לבצע בהקדם עדכון של כל נהליו ולמחשב אותם כדי לאפשר לכל העובדים בסניפים גישה מהירה אליהם. נהלים מעודכנים, אחידים ונגישים לכל מחוזות האגף הם אמצעי עיקרי להבטחת שירות יעיל ושוויוני לכל אזרחי המדינה.

על משרד התחבורה לפעול ליישום תכנית האב מינואר 2014 לפריסת סניפי הרישוי באופן מיטבי ועל פי הפיזור הגאוגרפי של האוכלוסייה. כמו כן להסדיר בכתב כללים אחידים להתקשרויות, בייחוד בנוגע לעובדי הרשויות המקומיות המאיישים את סניפי אגף הרישוי.

העומס בחלק מהסניפים מצביע על הביקוש הרב לשירותים הניתנים בהם, ומחייב את אגף הרישוי לשקול להרחיב את שעות הפעילות לשעות אחר הצהריים, ולמצוא דרכים נוספות להקלת העומס ולשיפור השירות.

על משרד התחבורה לרענן את מנגנוני הבקרה והפיקוח על בתי הספר לנהיגה ועל הבוחנים ולוודא כי הם מקצועיים, מרתיעים ומאפשרים להטיל סנקציות בעת הצורך, כדי להבטיח שהפעילות תהיה איכותית ותתקיים לפי התנאים הנדרשים.

על משרד התחבורה, על משרד החינוך ועל הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים לגייס אמצעים להגברת פעילות החינוך התעבורתי, בייחוד בהיעדר גורם אחר שילמד את הנהגים הצעירים מהן הסכנות הטמונות בנהיגה.

על משרד התחבורה לעדכן בשיתוף עם משרד הכלכלה את תכנית הלימוד לנהגים מקצועיים.

המחסור הגדול בנהגים מקצועיים מחייב את כל הנוגעים בדבר: משרד התחבורה, משרד הכלכלה ומשרד הבריאות, לקבוע תכנית לאומית להכשרת נהגים מקצועיים.

על משרד התחבורה לשקול לערוך שינויים באופן ביצוע המבחן המעשי כדי להביא לאחידות בין הבוחנים וכדי שיצומצם כוח ההכרעה של שיקול דעתם בלבד. נוסף על כך עליו לחתור לשקיפות מרבית לנבחנים ולטיוב מערכי הבקרה של המשרד.

על אגף הרישוי לצמצם עד כמה שאפשר את מספר המבחנים המעשיים הנקבעים כרזרבה, ולקבוע אמות מידה ברורות ושוויוניות להקצאתה ולהקצאת המבחנים הנערכים בימי שישי.

על יחידות הבקרה של אגף הרישוי ועל הנהלת המשרד לבדוק בדיקה מעמיקה את דיווחי שעות העבודה של הבוחנים ולוודא שלא משולם להם שכר עודף עקב דיווחים כוזבים.

סיכום

הכשרת נהגים צעירים, נהגים חדשים ונהגים מקצועיים היא חלק עיקרי מפעילות אגף הרישוי במשרד התחבורה. מערך איכותי ומקצועי של הכשרת הנהגים מתחיל מחינוך אחראי בבית, בבתי הספר היסודיים ובתיכונים, ממשיך בלימודי הנהיגה העיוניים והמעשיים בבתי הספר לנהיגה, ואמור להימשך גם לאחר קבלת הרישיון, באמצעות קורסי ריענון שיעניקו כלים להתמודדות עם בעיות ולהסתגלות לשינויים הטכנולוגיים. כשלים במערך הכשרת הנהגים עלולים לגבות מחיר יקר של חיי אדם; ראיה לכשלים אלה היא היות הגורם האנושי אחד הגורמים העיקריים לקטל בכבישים. כמו כן לאגף הרישוי ממשק גדול עם רוב אזרחי המדינה ועליו לספק להם שירותים זמינים ואיכותיים.

הביקורת העלתה ליקויים רבים בתפקוד אגף הרישוי. בין היתר, נמצאו ליקויים בכל הקשור לשירות לאזרח, המתבטאים בזמני המתנה ארוכים לקבלת שירות בחלק מהסניפים ובמצב תחזוקה ירוד של חלק מהם. כמו כן נמצאו ליקויים נוספים: תכניות לימוד הנהיגה לא עודכנו שנים רבות; הקצאת המבחנים לבתי הספר לנהיגה אינה שקופה; זמני ההמתנה ארוכים ביותר לתלמיד המעוניין להיבחן במבחן הנהיגה המעשי, בעיקר בגלל הפחתת מספר הבוחנים; היעדר אמות מידה אחידות לקביעת תוצאות מבחני הנהיגה המעשיים; למרות המחסור הרב בנהגים מקצועיים במדינה נמצא כי הליך קבלת רישיון הנהיגה המקצועית ארוך ויקר; היעדר מנגנוני פיקוח ובקרה יעילים על בתי הספר לנהיגה ועל הבוחנים; ועוד.

הליקויים הרבים שנמצאו בתפקוד האגף, שחלקם נמשכים לאורך שנים, מצביעים על תשומת לב בלתי מספקת של הנהלת המשרד המוקדשת לנושא המבחנים המעשיים. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד התחבורה להעלות את נושא הכשרת הנהגים לראש סדר העדיפויות כדי להבטיח שבהכשרת הנהגים הצעירים, הנהגים החדשים והנהגים המקצועיים לא רק יינתנו כל הכלים הטכניים הנדרשים, אלא תילָמד גם חשיבותן של בגרות ואחריות בנהיגה.