רקע כללי
חברת כביש חוצה ישראל בע"מ (להלן - החברה או הרשות הממונה) היא חברה ממשלתית אשר הקימה ממשלת ישראל במרץ 1993 כדי לקדם את סלילתו של כביש 6, תוך מתן עדיפות להקמת הכביש ולהפעלתו באמצעות גורמים פרטיים. בהתאם לחוק כביש אגרה (כביש ארצי לישראל), התשנ"ה-1995, הממשלה מינתה את החברה לרשות הממונה לעניין כביש 6. כמו כן, בהתאם להחלטת ממשלה מיולי 2010 מינו שר התחבורה והבטיחות בדרכים ח"כ ישראל כץ (להלן - שר התחבורה) ושר האוצר דאז, ח"כ יובל שטייניץ, את החברה לרשות ממונה, החל מיום הפעלתן, על מנהרות הכרמל החל מדצמבר 2010, ועל הנתיב המהיר בכניסה לתל אביב (להלן - הנתיב המהיר), החל מינואר 2011 - שני פרויקטים בהם החברה לא הייתה אחראית על תכנונם ועל הקמתם. כביש 6, מנהרות הכרמל והנתיב המהיר, מומנו, הוקמו ומופעלים על ידי זכיינים פרטיים שפעלו על פי הסכמי זיכיון. פרויקטים אלה חשובים מאוד להקלה ולוויסות של עומסי התנועה, והקמתם והפעלתם התאפשרה תוך רצון לנצל יתרונות לכאורה של המגזר הפרטי מבחינת המימון וההפעלה.
פעולות הביקורת
בחודשים אוקטובר 2015 עד מרץ 2016 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפרויקטים שהחברה ממונה עליהם כרשות ממונה מטעם המדינה ושבוצעו בשיתוף זכיינים מהסקטור הפרטי, ואת יחסי הגומלין בין החברה לזכיינים ולמשרדי התחבורה והאוצר. הבדיקה נעשתה בחברה, במשרד התחבורה הבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה) ובמשרד האוצר.
הליקויים העיקריים
מינוי החברה לרשות ממונה רק בשלב ההפעלה
לא היה גורם מתכלל מטעם המדינה אשר ליווה את הפרויקטים בשלבי הייזום, התכנון, הביצוע, הבקרה על הביצוע, ההרצה וההפעלה. החברה הוסמכה לרשות הממונה על פרויקט הנתיב המהיר ופרויקט מנהרות הכרמל רק משלב ההפעלה של הפרויקטים, שנים מספר לאחר תחילת ביצוע הפרויקטים.
בקרה על רמת השירות שנותנים הזכיינים
בהסכמי הזיכיון נקבעה רמת השירות הנדרשת מהזכיינים ונקבע כי החברה תפקח על עמידת הזכיינים בהסכמי הזיכיון ובכלל זה על רמת השירות. נמצא כי החברה פועלת לריכוז התלונות המתקבלות מהציבור, אולם היא אינה מכינה, במסגרת כלי הבקרה שהיא מפעילה, דוח תקופתי מרוכז שאפשר ללמוד ממנו על היקפן של פניות הציבור והתלונות - הן אלה המוגשות לה והן אלה המוגשות ישירות לזכיינים, על משך הטיפול בתלונות, על מאפייני התלונות, על שיעור התלונות המוצדקות, על תלונות חוזרות ונשנות ועוד.
באוקטובר 2015 נכנסו לתוקף תקנות שהתקין שר התחבורה המאפשרות לפקח מטעם הזכיין להורות לנהג לפנות את רכבו, ואם סירב הנהג לפנותו, מוסמך הפקח לפנותו בעצמו באמצעות רכב גרירה או באמצעות רשות מרשויות המדינה המוסמכת לכך. על אף התקנות, ביוני 2016, לאחר מועד סיום הביקורת, טרם מונו פקחים לאכיפת התקנות.
עקב הביקוש הרב לשימוש בכביש 6, שעולה בהתמדה, יש בו עומסי תנועה בשעות מסוימות. על אף זאת המשתמש בכביש נדרש לשלם את מלוא האגרה. בהסכם הזיכיון לא נקבעה מהירות מינימלית לשירות ולא נקבע מנגנון המפצה את המשתמש, בהנחה או בהחזר סכום האגרה, עקב האטה ניכרת במהירות הנסיעה.
ליקויים בהתנהלות המדינה כלפי זכיין הנתיב המהיר שגרמו לצורך בחתימה על שישה הסכמים שכללו פשרות, תוספות ותיקונים
1. במהלך הקמת הפרויקט וגם לאחר הפעלתו התגלעו מחלוקות בין המדינה לזכיין, בין היתר בנושאים שהיו קשורים לתנאי החוזה המקורי, שהביאו לחתימה על שישה הסכמים: שניים מהם לדחיית מתן תעודת גמר, וארבעה הסכמים שכללו פיצוי כספי לזכיין. בהסכמים נקבעו פשרות ונעשו תוספות ותיקונים להסכם הזיכיון המקורי. ההסכמים נחתמו עקב אי-הסדרה סטטוטורית מראש של תוואי הנתיב המהיר; שינויים בתכולת העבודה שנבעו בין היתר מאי-התאמה של התכנון המפורט למצב בפועל; ושינויים בתכולת העבודה שההוראה לביצועם ניתנה בעל פה והם לא תומחרו. הדבר מעיד שהמכרז הוכן באופן לקוי, בעיקר בהיבטים התכנוניים והסטטוטוריים, ועקב כך עוכב הפרויקט ונגרם נזק כלכלי למשק המדינה.
2. הסכמי פשרה, תיקונים ותוספות לחוזה הזיכיון המקורי, המשנים את תנאי הבסיס המקוריים שהיו במכרז שפורסם, אינם עולים בקנה אחד עם חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק חובת המכרזים), ועם מטרותיו.
3. בספטמבר 2013 נחתם הסכם פשרה עם זכיין הנתיב המהיר שכלל הוראות שונות ובין היתר נקבע שהמדינה תפצה אותו ב 101.4 מיליון ש"ח. ואולם התברר שנציגי החשב הכללי שליוו את המשא ומתן עם הזכיין לא תיאמו מראש את הפשרה עם החשבת הכללית במשרד האוצר, ועקב כך נפגעו סדרי מינהל תקין.
עיכוב במסירת קטע כביש 1 לנתיבי ישראל שגרמה לבזבוז כספי ציבור
היעדר תיאום בין הרשות הממונה, נתיבי ישראל ומשרד התחבורה, גרמה לעיכוב במועד המסירה המתוכנן, של קטע כביש 1 ותחזוקתו, מאחריות הזכיין לאחריות נתיבי ישראל, וכתוצאה מכך נגרמו למדינה עלויות תחזוקה ששולמו לזכיין בסך של כ-1.8 מיליון ש"ח ובוזבזו כספי ציבור.
ליקויים בבקרה על הפעלת החניון וקווי אוטובוסים לירושלים של הנתיב המהיר
1. משרד התחבורה פרסם מכרז להפעלת שלושה קווי אוטובוס מחניון הנתיב המהיר לירושלים ובחזרה בלא שתיאם זאת מראש עם הרשות הממונה ועם אגף החשב הכללי. עקב כך קווי האוטובוס החלו לפעול במתחם זמני שלא הוכשר כנדרש, וכמו כן חלוקת האחריות והסמכויות בין מפעיל קווי האוטובוס ובין הזכיין טרם סוכמה והוסדרה בכתב.
2. הוספת קווי האוטובוס לירושלים הביאה להגדלת הביקוש למקומות חניה בחניון הנתיב המהיר ולשירות ההסעות לתל אביב ולרמת גן הניתן בחינם שאותו מפעיל הזכיין. כדי לשמור על רמת השירות שאליה הוא מחויב, הזכיין חייב להגדיל את מספר הנסיעות (סבבים) ולהצטייד בכלי רכב נוספים. במועד סיום הביקורת, מרץ 2016, טרם נחתם הסכם בין המדינה לזכיין להסדרת הסוגיות הכספיות הנוגעות להוספת קווי האוטובוס לירושלים.
3. בנובמבר 2015 החליטה ועדת מכרזים והתקשרויות של החברה למסור לזכיין בפטור ממכרז עבודות הנדסיות להסדר תנועה קבוע לקווי האוטובוס בחניון הנתיב המהיר בהיקף של 930,000 ש"ח. בישיבות הוועדה לא הוצגו חלופות, לא הובאו הנימוקים להתקשרות עם הזכיין כספק יחיד שלא באמצעות מכרז, והנושא אף לא נדון. זאת אף על פי שבהסכם הזיכיון נקבע כי המדינה רשאית לבצע במיזם שינויים, בעצמה או באמצעות מי מטעמה, שלא באמצעות הזכיין.
4. הביקוש למקומות חניה בחניון הנתיב המהיר גדל בהתמדה מדי שנה. בתחילת שנת 2016 התפוסה של החניון הייתה כמעט מלאה, ולפי הצפי הקיבולת הנוכחית לא תאפשר לספק את הביקוש ההולך וגובר לחניה. כמו כן, הוספת קווים של שירותי ההסעות מותנית בכך שתוגדל קיבולת החניון. הרשות הממונה, משרד התחבורה ואגף החשב הכללי דנים בהרחבת החניון עוד משנת 2012 ועל אף חיוניותה של ההרחבה לתפקודו התקין של הפרויקט, הם טרם הכריעו בסוגיות הנוגעות להרחבה ועקב כך מתעכב תחילת ביצועה.
הטיפול בעודפי הגבייה של זכיין כביש 6
1. לפי הוראות התקנות סכומי הפיצוי והחזרי ההוצאות מפעולות האכיפה יהיו תואמים את סכומן הכולל של ההוצאות בפועל הכרוכות באכיפת הגבייה של האגרה. נמצא כי לפי תחשיבי הרשות הממונה צבר הזכיין עודפי גבייה בסך 156 מיליון ש"ח כתוצאה מפעולות האכיפה.
2. פעילות האכיפה לא נוהלה בנפרד מיתר פעולות החברה, דבר שלא איפשר מדידה חשבונאית נאותה של ההכנסות וההוצאות הכרוכות בפעילות זו.
3. בעקבות המשך צבירת עודפי הגבייה מאכיפה על ידי הזכיין, הוחלט באוגוסט 2014 להגיע לפשרה עמו באופן שהזכיין יציב בכביש תאורה, וגם יפעילה ויתחזק אותה על חשבונו. לפי תחשיבי החברה הוערך שווי פרויקט התאורה בכ-109 מיליון ש"ח, ועודפי הגבייה מאכיפה הסתכמו בדצמבר 2015 ב-156 מיליון ש"ח. במועד סיום הביקורת, מרץ 2016, טרם נחתם הסכם בעניין זה בין המדינה לזכיין.
ליקויים בבקרה על העלאת התעריפים במנהרות הכרמל
1. בהתאם להסכם הזיכיון רשאי בעל הזיכיון על פי שיקול דעתו לקבוע את דמי האגרה ולשנות אותם, בכפוף לדמי האגרה המרביים. בארבע שנות ההפעלה של מנהרות הכרמל עלה התעריף ביותר מ-50%.
2. על פי תנאי המכרז להפעלת מנהרות הכרמל, אם המדינה תנחה להוזיל את התעריף למשתמש היא תצטרך לפצות את הזכיין עקב הפגיעה בהכנסותיו.
3. מדוחות של יועץ תחבורה לרשות הממונה עולה כי העלאת המחיר בינואר 2015 לא יצרה תוספת לפדיון. עוד עולה מהדוח כי העלאת התעריף גרמה להפחתה ניכרת במספר כלי הרכב הנוסעים במנהרות, דבר שהביא לרמת ניצול נמוכה של הקיבולת במנהרות, ובד בבד צופפה את מערכת הדרכים העירונית והבין-עירונית. על פי הדוח הנזק הכלכלי שנגרם למשק בעקבות העלאת התעריף הוא כ 20 מיליון ש"ח בשנה.
ההמלצות העיקריות
בהכנת מכרזי התחבורה בשיתוף המגזר הפרטי על משרד התחבורה ומשרד האוצר להקפיד שהמכרזים יכללו את כל האישורים הסטטוטוריים, ושהתכנון המפורט יתבסס על מידע מלא ויתאים למצב בשטח. זאת כדי למנוע דרישות לשינויים ותוספות שלא נכללו בתכנית המקורית, שיש להם השפעה על עלויות הפרויקט ועל לוחות הזמנים.
ראוי שגורמים מקצועיים ילוו ברציפות החל מן השלבים הראשונים, פרויקטים ציבוריים מורכבים שתכנונם וביצועם נמשכים כמה שנים, על מנת שיהיו בקיאים בכל שלבי הפרויקט, ויתעדו את הוראות השינוי, את ההתכתבויות במהלך התכנון, ההקמה והביצוע, וכן יתעדו את הידע והניסיון שצברו, כדי לייעל את ביצועם של פרויקטים דומים בעתיד.
עקב תפוסתו הכמעט מלאה של חניון הנתיב המהיר וחיוניותו לציבור המשתמשים, ראוי שמשרד התחבורה, משרד האוצר והרשות הממונה יכריעו בהקדם בסוגיות הקריטיות שהם חלוקים בעניינן, זאת כדי להחיש את ביצוע הפרויקט. כמו כן יש להסדיר את הנושאים הכספיים עם הזכיין בקשר להוספת קווי אוטובוסים לירושלים.
על משרד התחבורה ועל משרד האוצר לשקול לשתף את הרשות הממונה בדיונים המתקיימים במשרד התחבורה בנושא "פרויקט הנתיבים המהירים במטרופולין תל אביב", שמטרתו הקמה של נתיבים מהירים בכניסות לתל אביב. זאת על מנת לנצל את מומחיותה של החברה בעבודה עם זכיינים פרטיים המפעילים נתיב מהיר, חניונים סביב המטרופולין ושירותי הסעות.
על משרדי התחבורה והאוצר לבחון בשיתוף הרשות הממונה את האפשרות של הפחתת תעריפי האגרה במנהרות הכרמל בשים לב לפיצוי שיש לתת לזכיין לעומת התועלת הכלכלית שתנבע מניצול מרבי של קיבולת המנהרות, התרומה הכוללת למשק ורווחת המשתמשים במנהרות.
סיכום
חברת כביש חוצה ישראל בע"מ, שפועלת כרשות ממונה, מטפלת בפרויקטים מורכבים של תשתית תחבורתית שמפעיל המגזר הפרטי. בשל הגודש הרב בכבישים, המסב למשק המדינה נזקים כלכליים ניכרים, פרויקטים אלה חשובים מאוד להקלה בעומסי התנועה, ומן הראוי שיתנהלו ביעילות כלכלית וברמת שירות גבוהה לתועלת הציבור ומשק המדינה.
הליקויים העיקריים שהועלו בדוח זה היו היעדר גורם מתכלל אחד שליווה את הפרויקטים בשלבי הייזום, התכנון והביצוע של הפרויקט, הבקרה על הביצוע, ההרצה שלו והפעלתו; מחלוקות עם הזכיין עקב תכנון לקוי של המדינה שבגינן שולמו לזכיין תוספות שונות; אי-הסדרת סוגיות עקרוניות בחוזה הזיכיון כגון הרחבת חניון בנתיב המהיר; עומסים בכביש 6 ותעריפים גבוהים במנהרות הכרמל.
הממצאים שהועלו בדוח זה מלמדים על ליקויים בהתקשרויות של המדינה עם הזכיינים מהמגזר הפרטי, ובתהליכים הפנימיים בין הגורמים הממשלתיים להגעה להסכמות לפתרון הבעיות המתעוררות מול זכיינים אלה. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד התחבורה, משרד האוצר והרשות הממונה לתקן ליקויים אלה בהקדם, להפיק לקחים מהממצאים שהועלו בדוח זה וליישמם בפרויקטים של הנתיבים המהירים ובפרויקטים דומים בהשתתפות המגזר הפרטי. זאת כדי למקסם את התועלת הכלכלית ואת הרווחה למשק מהפעלת תשתיות תחבורה בשיתוף הסקטור הפרטי.