ניהול ותפעול של אתרי תיירות באגן העיר העתיקה בירושלים

רקע כללי

באגן העיר העתיקה בירושלים קיימים אתרים בעלי חשיבות לאומית, דתית, היסטורית, רוחנית, ארכאולוגית ותרבותית. האתרים מצויים במוקד ההתעניינות הציבורית, והם יעד לתיירות פנים וחוץ. נוכח כל אלה, לפעולות הקשורות לאתרים יש משמעויות מדיניות, ביטחוניות ופוליטיות, ועל כן יש חשיבות מיוחדת לניהולם באופן מושכל, שקול ותקין ובכלל זה להסדרה מיטבית של התיאום בין רשויות המדינה הפועלות באזור זה.

הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (להלן - רט"ג) מחזיקה בגן לאומי סובב חומות ירושלים (להלן - גן לאומי סובב חומות). גן לאומי זה כולל את האתר התיירותי והארכאולוגי עיר דוד (להלן - עיר דוד או האתר), מקום משכנה של ירושלים הקדומה מראשית ימיה עד לאמצע ימי הביניים; בעיר דוד מתגוררים תושבים יהודים וערבים‏. כמו כן מחזיקה רט"ג בגן לאומי עמק צורים הממוקם מצפון מזרח לגן לאומי סובב חומות ולעיר העתיקה.

החברה לשיקום ולפיתוח הרובע היהודי בעיר העתיקה בירושלים בע"מ (להלן - החברה) הוקמה כחברה ממשלתית לשם שיקום הרובע היהודי ופיתוחו כאתר לאומי, דתי, היסטורי ותרבותי. החברה מחזיקה באתר "פיר וורן" , שבתחומי עיר דוד, ובגן הארכאולוגי שברובע היהודי (להלן - מרכז דוידסון).

על פי הסכמים משנת 2002 ומשנת 2012 עמותת אלע"ד - אל עיר דוד  (להלן - העמותה או עמותת אלע"ד) מתפעלת, מנהלת ומפתחת את פיר וורן. משנת 2005 היא מתפעלת ומפתחת את עיר דוד ומפעילה מיזמים בתחום גן לאומי סובב חומות ובתחום גן לאומי עמק צורים. עיר דוד הפכה לידידותית למבקרים, הודות לפעילותה העניפה של העמותה, ומשנת 2003 ועד שנת 2013 עלה מספר המבקרים בה מכ-36,000 לכ-394,000 מבקרים בשנה.

פעולות הביקורת

בחודשים יוני 2014 - אוקטובר 2015 בדק משרד מבקר המדינה התקשרויות בנוגע לזכויות במקרקעין בעיר דוד, הנמצאת כאמור בגן לאומי סובב חומות. עוד נבחנו אופן הפיקוח של רט"ג על הפעילויות שמקיימת העמותה בגן לאומי סובב חומות ובגן לאומי עמק צורים והתקשרויותיה של החברה עם העמותה בעניין פיר וורן והיבטים מסוימים בהליך קבלת ההחלטות בדבר מסירת תפעול מרכז דוידסון לידי העמותה. השלמות ובירורים נעשו ברשות העתיקות וברשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י). עדכונים שונים נעשו עד יולי 2016.

הליקויים העיקריים

זכויות במקרקעין בשטחי עיר דוד

בשנת 1991 חתמה החברה עם רמ"י על חוזה חכירה לתקופה של 49 שנים לגבי חלקות שבהן מצוי פיר וורן, בעיר דוד. בשנת 1992 פעלה רמ"י לביטול חוזה החכירה, אך לא הגיעה להסכמה עם החברה. בשנים 1999-1997 החזיקה העמותה בחלק מהחלקות מכוח חוזה הרשאה עם רמ"י, ומשנת 2000 מחזיקה בחלקן גם רט"ג מכוח הסכם הרשאה עם רמ"י. התנהלות רמ"י, החברה ורט"ג גרמה אפוא להיווצרות אי-בהירות בנוגע לזכויות של הגורמים השונים בחלקות מקרקעין בעיר דוד.

החברה ורט"ג יודעות לפחות משנת 2010 ומשנת 2013 בהתאמה על קיום טענה בדבר זכויות חופפות במקרקעין אלה, ולמרות זאת לא פעלה אף אחת מהן להסדרת הנושא. התנהלות זו אינה הולמת רשויות של המדינה.

התנהלות רמ"י, רט"ג והחברה מול העמותה וחוסר התיאום ביניהן הביאו להחלשת מעמדן של החברה ורט"ג בעיר דוד.

התקשרויות לניהול ותפעול של אתרים ולהפעלת מיזמים

בשנת 2012 חתמה החברה על הסכם עם העמותה לפיתוח, לניהול ולתפעול של פיר וורן. ההסכם נחתם ללא קיום הליך לפי חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק חובת המכרזים), תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן - תקנות חובת המכרזים), ונוהל השכרת נכסים של החברה, ללא בדיקת השווי ההוגן וללא בדיקת הכדאיות הכלכלית. תוקף ההסכם האמור הוארך בשנת 2014 והוא היה תקף במועד סיום הביקורת.

בפברואר 2014 חתמה החברה על הסכם עם העמותה לתפעול, תחזוקה ופיתוח של מרכז דוידסון לתקופה של חמש שנים, עם אפשרות להארכה. ההסכם נחתם ללא קיום הליך מכרזי או קבלת פטור מכך וללא בחינת הכדאיות הכלכלית, ונקבעה בו תמורה לחברה הנמוכה מזו שצוינה בחוות דעת של שמאי. חוות הדעת האמורה אף לא הוצגה לחברי דירקטוריון קודם שאישרו את ההתקשרות. המדינה מתנגדת מטעמים שונים לתקפותו של הסכם זה והעניין נדון בערכאות השונות. ביולי 2016 בקשת רשות ערעור של המדינה כנגד פסק דין של בית המשפט המחוזי, אשר הפך את פסק הדין שניתן לטובת המדינה בבית משפט השלום, תלויה ועומדת בבית המשפט העליון.

רט"ג איפשרה לעמותה במשך כעשור להפעיל בגן לאומי עמק צורים מיזם לסינון עפר שהוּצא מהר הבית - ללא פרסום מכרז, שלא על פי הוראות חוק חובת המכרזים ותקנות חובת המכרזים, ובלי שנחתם כל הסכם בין רט"ג לעמותה הקובע את החובות והזכויות שלהן ואת אופן ההתחשבנות הכספית ביניהן. נוכח משך הזמן שחלף, רט"ג פעלה בעניין זה בניגוד לחובתה כנאמנה של הציבור. בעקבות הביקורת פרסמה רט"ג מכרז להפעלת המיזם.

רט"ג איפשרה לעמותה להפעיל מיזם של חפירה לימודית בהר ציון, הנמצא בגן לאומי סובב חומות, שלא על פי חוק חובת המכרזים ותקנות חובת המכרזים, המחייבים התקשרות בהליך מכרזי או קבלת פטור ממכרז לפי הכללים שנקבעו בדין. רט"ג לא גיבשה הסכם עם העמותה ועם רשות העתיקות להסדרת החובות והזכויות של הצדדים בנוגע לחפירה הלימודית.

במאי 2015 גיבשו רשות העתיקות והעמותה טיוטת הסכם שיאפשר לעמותה לבצע חפירות ארכאולוגיות בעיר דוד ובשטחים נרחבים בסמוך לאתר, ללא הגדרת הגבולות של שטחים אלה. רט"ג אינה צד לטיוטה זו, אף שהשטחים שבהם עוסקת הטיוטה הם שטחים שהיא מנהלת מכוח חוזה עם רמ"י.

ניהול התקשרויות עם העמותה ופיקוח עליהן בידי החברה ורט"ג

התנהלות החברה מול העמותה לגבי פיר וורן מעידה כי החברה מסרה לעמותה בפועל לא רק את תפעול פיר וורן, אלא גם את כל הקשור בניהולו ובפיתוחו; במחדלה זה התפרקה החברה מסמכויותיה לגבי הניהול והפיקוח על אתר זה.

מפברואר 2015 ועד פברואר 2016 התנהלה עיר דוד ללא מנהל גן לאומי מטעם רט"ג, שתפקידו מרכזי ומהותי בכל הנוגע לפיקוח על ההתקשרות עם העמותה. רט"ג לא העמידה למבקרים בעיר דוד חלופה זמינה לקבלת הדרכה שלא מטעם העמותה, בניגוד להמלצת בג"ץ . רט"ג לא חייבה את העמותה להפריד בין הוצאות התפעול של עיר דוד לבין הוצאותיה האחרות הנובעות מפעילות תיירותית נרחבת שהיא מקיימת בעיר דוד ובאזורים אחרים בירושלים. רט"ג לא קבעה תקציב לתפעול האתר; לא דרשה דיווח על כל ההכנסות; ואיפשרה לעמותה להעמיס הוצאות בדוח הכספי של האתר לפי שיקול דעתה. במחדליה אלה איפשרה רט"ג לעמותה לנהל את האתר מן ההיבט הכספי כראות עיניה, ללא פיקוח ממשי.

ההמלצות העיקריות

על רמ"י לבחון לאלתר את מכלול העסקאות הנוגעות לעיר דוד ואת הזכויות הנובעות מהן, ולהבהיר מי הם בעלי הזכויות, מה מהות הזכויות ומה המדרג שלהן. כמו כן, על רמ"י להקפיד להימנע ממתן זכויות חופפות על אותן חלקות לגופים שונים.

החברה, רט"ג ורשות העתיקות הן נאמנות הציבור, ובתור שכאלה הן מופקדות על שמירת האינטרס הציבורי ומחויבות לפעול בהגינות, בשוויון ובשקיפות ועל פי כל דין. עליהן להסדיר את הפעילויות המתנהלות על ידי גורמים אחרים בשטחים שבתחומי אחריותן, מכוח הסמכויות המוקנות להן על פי חוק חובת המכרזים ותקנות חובת המכרזים.

על החברה ורט"ג לפקח באופן פעיל על התקשרויותיהן לתפעול נכסים שבחזקתן, על מנת להבטיח את האינטרסים הציבוריים.

סיכום

באגן העיר העתיקה בירושלים קיימים אתרים המצויים במוקד ההתעניינות הציבורית, והם יעד לתיירות פנים וחוץ. לפעולות הקשורות לאתרים אלו יש משמעויות מדיניות, ביטחוניות ופוליטיות. באגן העיר העתיקה פועלות רשויות שונות, ובהן רמ"י, רט"ג, החברה ורשות העתיקות; באזור פועלת גם עמותת אלע"ד, המפעילה בו מיזמים משגשגים, חלקם מכוח התקשרויות עם החברה ורט"ג. נוכח ריבוי הגורמים הפועלים באזור והרגישות הרבה הנובעת ממאפייניו המיוחדים - יש חשיבות רבה לניהול מושכל, שקול ותקין של האתרים המצויים בו ולהסדרת התיאום בין הרשויות שצוינו לעיל.

מספר המבקרים באתרים המצוינים בדוח זה גדל מאוד בשנים האחרונות, בין היתר הודות למאמציה של העמותה. הממצאים שהועלו בביקורת זו מלמדים כי דרך פעולתן של רמ"י, החברה ורט"ג איפשרה היווצרות זכויות חופפות של גורמים שונים באותן חלקות באותה עת; כי התקשרויות החברה ורט"ג עם העמותה לא הוסדרו לפי חוק חובת המכרזים ותקנות חובת המכרזים; וכי הפיקוח של החברה, רט"ג ורשות העתיקות על מיזמים של העמותה הוא חלקי. המחדל של כל אחת מרשויות אלה הביא למצב שבו בפועל הפכה העמותה לגורם מרכזי ביותר באזור זה, בלי שיתבצע לגביה פיקוח מהותי מטעם רשויות המדינה המופקדות על האזור ועל האתרים שבו.

התנהלותם של כלל הגורמים המעורבים: רמ"י, החברה ורט"ג, יצרה אי-בהירות בדבר הזכויות וההחזקות במקרקעין, שכאמור מצויים באזור רגיש ביותר, והביאו להחלשת מעמדן של החברה ורט"ג בשטחי עיר דוד, והעברתן לידי גוף פרטי ללא פיקוח הולם ובניגוד לכללי מינהל תקין, עד כדי התפרקות המדינה מסמכויותיה. נוכח הממצאים החמורים העולים מביקורת זו, ובייחוד נוכח הרגישות המיוחדת של אתרים אלה, על רט"ג, החברה ורשות העתיקות, מתוקף היותן נאמנות הציבור, לבצע הפקת לקחים מדוח זה, לבחון את מכלול פעילותן באזור, להבטיח את התיאום ביניהן ולבצע פיקוח הולם על פעילות העמותה מטעמן באזור.