מינויים ברשות שדות התעופה

​רקע כללי

רשות שדות התעופה (להלן - הרשות או רש"ת) הוקמה על פי חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז-1977 (להלן - חוק רש"ת). תפקידיה על פי חוק זה הם, בין היתר, לתחזק את שדות התעופה שנקבעו בתוספת לחוק, להפעילם, לפתחם, לנהלם, לבצע בהם פעולות תכנון ובנייה ולתת בהם שירותים נלווים על פי סעיף 5 לחוק.

רש"ת היא תאגיד שהוקם בחוק, ולפעילותה יש מאפיינים ציבוריים. חלק ניכר מהשירותים שהיא מספקת לציבור הם שירותים בעלי אפיון מונופוליסטי, מאחר שלציבור המשתמשים אין חלופה אחרת לקבלתם. רש"ת מנהלת באופן עצמאי את תקציבה, בכפוף לאישורם שר התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - שר התחבורה) ושר האוצר.

על פי החוק, פעילותה של רש"ת בשדות התעופה שבאחריותה צריכה לעמוד בעקרון היעילות התפעולית. בשנת 2015 הסתכמו הכנסות הרשות בכ-3.3 מיליארד ש"ח, והרווח התפעולי באותה השנה הסתכם בכ-830 מיליון ש"ח. רווחי רש"ת נצברים בקרן ייעודית להקמת שדות התעופה ותחזוקתם. כמו כן, רש"ת משלמת תמלוגים למדינה.

רש"ת פועלת מכוח חוק רש"ת. חוק זה נחקק כדי להסדיר את פעילותה השוטפת של רש"ת, ואת עבודתם של הגורמים הניהוליים בה, וכן כדי להגדיר את התחומים שבהן רש"ת כפופה לפיקוח חיצוני, לעומת התחומים שבהם היא עצמאית ומוסמכת לקבוע את פעילותה ואת מדיניותה. בתחומים רבים  פועלת רש"ת על פי כללים ונהלים שקבעה. יש חשיבות יתרה לקיומם של הליכי פיקוח ובקרה שיבטיחו שמירה על סדרי מנהל תקינים  בפעילותה. החל באפריל 2012 מכהן מר יעקב גנות כמנהל הרשות.

במשרד מבקר המדינה התקבלו תלונות רבות בעניין מינוי בכירים ותנאי העסקתם.

פעולות הביקורת

בחודשים אוגוסט 2015 - יוני 2016 בדק משרד מבקר המדינה את פעילותה של רש"ת בעיקר בכל הקשור למינוי בכירים. הבדיקה נעשתה ברש"ת, במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים, באגף המשמעת בנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם) ובאגף הממונה על השכר במשרד האוצר (להלן – הממונה על השכר).

הליקויים העיקריים

ליקויים במינוי חברים למועצת הרשות והתכנסויותיה

1. מפברואר 2010 מנתה מועצת הרשות פחות חברים מהמספר הקבוע בחוק - אף שעל פי החוק צריכים לכהן במועצה 15 חברים, בסוף שנת 2015 כיהנו בה שמונה חברים בלבד. שר התחבורה לא מינה מספר מלא של חברי מועצה.

2. בשנים 2014-2012 נעדרו כמה מחברי מועצת הרשות ממספר רב של ישיבות מועצה, היעדרות המחייבת את הפסקת כהונתם. מועצת הרשות לא פנתה לשר התחבורה ולא יידעה אותו בנושא.

מינויים ברשות שדות התעופה

1. נמצא כי היועץ המשפטי, הסמנכ"ל למסחר ופיתוח עסקי (להלן - הסמנכ"ל למסחר), סמנכ"ל הנדסה ותכנון, מנהל נמל התעופה בן גוריון (להלן - נתב"ג) וראש מטה מנכ"ל, כולם עובדים בכירים ברש"ת, כיהנו בתפקידם בפועל כמה שנים לפני זכייתם במכרז. עוד נמצא כי הם היו מועמדים יחידים במכרז.

2. נמצא כי בכ-30% מהמכרזים הפנימיים שערכה הרשות בשנים 2015-2013 היה מועמד יחיד. מחצית מהמכרזים האלה היו לתפקידים השייכים לוועד הטכנאים והמהנדסים (להלן – ועד הט"מ).

3. ברוב המכרזים למינוי בכירים שנבדקו נמצא כי חסר מידע בפרוטוקולים של ועדת הבוחנים. בין היתר, אין מידע על עמידת המועמדים בתנאי הסף ועל התרשמות הוועדה מהופעתם ואין ציונים המדרגים אותם.

4. נוסף על הממצאים שלעיל, נמצאו ליקויים נוספים, כפי שיפורט להלן:

(א) היועץ המשפטי של רש"ת ממשיך לכהן בתפקידו ללא אישור הממונה על השכר אף שהוא בן יותר מ-70. כמו כן, אף שהממונה על השכר העלה בשנת 2007 חשש לתשלומים חריגים בשכרו של עו"ד שחם ומנהל עד היום משא ומתן עמו, עו"ד שחם ממשיך לקבל תוספות בשכרו, כגון תוספת פקח אף שאינו עוסק בתחום זה;  (ב) כמה חודשים לאחר זכייתו במכרז, אישר המנכ"ל להעלות את תקן היררכיית התפקיד של הממונה על ההסברה, הפרסום, הדוברות, המיתוג והיחסים הבין-לאומיים (להלן - הממונה על הדוברות), ללא הצדקה;  (ג) אף שתנאי המכרז מחייבים את המועמדים לתפקיד סמנכ"ל לחתום על חוזה אישי עם זכייתם, נמצא כי הסמנכ"ל למסחר וסמנכ"ל הנדסה ותכנון חתמו על חוזים אישיים לבכירים, עם התאמות, כמה חודשים לאחר כניסתם לתפקיד. הרשות מסרה את החוזים לאישור הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר, אך עד מועד סיום הביקורת, יוני 2016, טרם אושרו החוזים;  (ד) נמצא כי אף שמנהל חטיבת תפעול ומבצעי קרקע לא עמד בתנאי הסף שנקבעו במכרז, לא נפסלה מועמדותו והוא אף זכה במכרז.

5. מנכ"ל הרשות כיהן כיו"ר ועדת הבוחנים שבדקה את כישוריהם של המועמדים לתפקיד הממונה על הדוברות, אף שהכיר את המועמד הזוכה ועבד עמו כמה שנים לפני בואם לרשות. בדיוני הוועדה הודיע המנכ"ל על ההיכרות הזאת וציין כי בשל כך לא ישאל שאלות. היכרות כזאת עלולה לתת למועמד עדיפות על פני מועמדים אחרים ולפגוע בקיום הליך תקין ושוויוני.

6. לתפקיד הסמנכ"ל למינהל מונה מר מיכאל וידל, מנהל הלשכה לשעבר של שר התחבורה מר ישראל כץ. לאחר זכייתו במכרז דן בית הדין האזורי לעבודה בהליך מינויו ופסק כי היו בו כשלים רבים, כדלהלן:  (א) אי עמידה בנהלים;  (ב) אי-קביעת קריטריונים להשוואת נתוניהם של המועמדים הסופיים;  (ג) אי מתן ניקוד למועמדים;  (ד) היעדר פרוטוקולים בכל שלבי הסינון;  (ה) סימני שאלה לגבי נימוקי חברי הוועדה לבחירת המועמד הזוכה. נוכח ליקויים אלה במרץ 2014 חייב בית המשפט את הרשות לקיים מכרז חוזר בתוך 30 יום.

הרשות התעכבה בהשלמת הליכי המכרז בטענה שמר וידל אינו יכול להתמודד בו עקב הליכי הבירור נגדו בנש"ם, אף שעל פי עמדת נש"ם קיום חקירה נגד המועמד אינה מונעת את התמודדותו במכרז. בכל תקופת הדחייה המשיך מר וידל לכהן בתפקיד. ועדת הבוחנים התכנסה פעם נוספת בדצמבר 2015 והחליטה לבחור שוב במר וידל. נכון למועד סיום הביקורת, יוני 2016, הוגשה לבית הדין עתירה נוספת בנושא; במועד הביקורת ההליך עדיין תלוי ועומד.

שימוש לא ראוי בכספי קרן הבכירים

בדיקת ניצול כספי קרן הבכירים העלתה כי במקרים חריגים ניצלו עובדים את כספי הקרן למימון נופש או השתתפות בקורסים שאינם נכללים בהגדרה של הקרן ואינם עונים על ההגדרות של השתלמות מקצועית, העשרת הידע או העשרת כישורי הניהול. בין היתר נמצא כי שתי עובדות נסעו למקסיקו להשתלמות בספורט אתגרי על חשבון כספי הקרן. כמו כן נמצא כי היועץ המשפטי ניצל את כספי הקרן למימון קורס משיטי יכטות.

ההמלצות העיקריות

1. על שר התחבורה לפעול בהקדם להשלמת מספר החברים במועצת הרשות כפי שנקבע בחוק.

2. על הרשות לאייש את המשרות שנקבעו בתקנים באמצעות מכרזים שוויוניים כנדרש. על הרשות לוודא שהליכי המכרזים לאיוש משרות יתנהלו בהליך תקין, לרבות הכנת פרוטוקולים ממצים ודירוג מועמדים כנדרש.

3. על הנהלת רש"ת לבדוק את הסיבות לכך שבכ-30% מהמכרזים היה מועמד יחיד לתפקיד, ולעשות כל שביכולתה כדי להבטיח כי מינויים ברשות ייעשו על פי עקרון השוויון. כמו כן, אם יש מועמד יחיד לתפקיד וקיים פוטנציאל לאיתור מועמדים חיצוניים, על הרשות לשקול לפרסם מכרזים פומביים כדי להגדיל את מספר המועמדים.

4. על הנהלת הרשות לטפל בכל החריגות שצוינו בדבר העסקתם של בכיריי הרשות, כגון אי-החתמה על חוזה אישי כנדרש.

5. על הנהלת הרשות לשנות באופן מהותי את דרך ניהול קרן הבכירים ואת הבקרות הפנימיות בארגון, האמורות לפקח על ניהול הקרן.

סיכום

רשות שדות התעופה היא גוף סטטוטורי המרכז את כל הפעילות התעופתית מחוץ למדינה ובתוכה, וכן את הפעילות במעברי הגבול היבשתיים. חשיבות הרשות, תחומי פעילותה הרגישים והיקף כוח האדם הנדרש כדי למלא את התפקידים האלה מחייבים סדרי מינהל והליכי גיוס תקינים, שקופים ושוויוניים.

בדוח זה נמצאו ליקויים מהותיים בהליכי מינוי עובדים בכירים. בחירת ממלאי תפקידים בכירים ברש"ת ללא קיום מכרז ובאמצעות שימוש במינוי בפועל לתקופה ארוכה פוגעת בשוויון, אינה מאפשרת תחרות הוגנת בין מועמדים ואינה מבטיחה בחירה של המועמד המתאים ביותר לתפקיד מבין כמה מועמדים. יתר על כן, עולה חשש כי הוועדות פעלו רק למראית עין, מאחר שהעובד שמילא בפועל את התפקיד במשך תקופה ארוכה היה המועמד היחיד במכרז. זאת ועוד, שר התחבורה, שהוא האחראי לפיקוח על הרשות על פי החוק, לא דאג במשך שנים למינוי חברי מועצה ולא פיקח במידה מספקת על המתרחש בתחום המינהל ברשות.

משרד מבקר המדינה מעיר כי הליקויים שנמצאו בדוח זה מצביעים על כך שהפיקוח והבקרה על הרשות בכלל, ומטעם שר התחבורה בפרט, ככל שהם מתקיימים, אינם מספקים. לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת הרשות, מועצת הרשות ושר התחבורה לערוך בדיקה יסודית לאיתור הסיבות לליקויים שתוארו בדוח. עליהם לוודא כי רשות שדות התעופה מקפידה לפעול על פי הכללים ושומרת על כספי הציבור וקיום סדרי מינהל תקין. לדעת משרד מבקר המדינה, הליקויים שתוארו בדוח מצביעים על הצורך להגביר את הפיקוח והבקרה של שר התחבורה על הרשות. הליקויים מצביעים גם על כך שההסדרים המינהליים והחוקיים החלים על התאגידים הציבוריים לוקים בחסר ועל החיוניות שבקידום האסדרה הכולל של הפיקוח על התאגידים הציבוריים.