רקע כללי
רשות שדות התעופה (להלן - רש"ת או הרשות) הוקמה על פי חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז-1977 (להלן - חוק רש"ת). לפי החוק תפקידיה הם בין היתר להחזיק את שדות התעופה שנקבעו בתוספת לחוק, להפעילם, לפתחם ולנהלם, לבצע בהם פעולות תכנון ובנייה ולתת בהם שירותים נלווים.
מבנה המסלולים ומתכונת תפעולם (להלן - תבנית התפעול) נקבע בתכנית המתאר הארצית לנמל התעופה בן גוריון (להלן - תמ"א 2/4), שאושרה בשנת 1997 ונועדה בין היתר להבטיח את יכולתה של המדינה להשתלב בפעילות הכלכלית העולמית. בתמ"א הוגדרו מגבלות תפעוליות על השימוש במסלולים, כגון הגדרת מסלול מועדף לנחיתות והגבלת נחיתות מטוסים בעלי ארבעה מנועים על המסלול המשמש לנחיתות מצפון לדרום. בעקבות מגבלות אלה, רוב ההמראות והנחיתות בנתב"ג מבוצעות במסלולים מצטלבים, היוצרים קונפליקט בטיחותי שפתרונו מביא להקטנת פעילות המסלולים.
בשנים 2014-2009 שדרגה רש"ת את המסלולים בנתב"ג בעלות של כ-1 מיליארד ש"ח, על מנת להגביר את בטיחות השדה ולהגדיל את קיבולת ההמראות והנחיתות בנתב"ג.
פעולות הביקורת
בחודשים ינואר-מרץ 2016 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות רש"ת להשמשת המסלולים ששודרגו בנתב"ג ואת השפעת התמ"א על ניצולם המלא. הביקורת בוצעה ברש"ת, ובדיקות השלמה נעשו ברשות התעופה האזרחית (להלן - רת"א), במינהל התכנון במשרד האוצר ובמשרד להגנת הסביבה.
הליקויים העיקריים
שדרוג המסלולים ללא אישור מוסדות התכנון
1. חריגות ברעש מעל אזורי דרום תל אביב ואור יהודה החלו כבר ב-2005. אף על פי שהתופעה ידועה כבר יותר מעשור, הרשות ורת"א לא פעלו במהלך השנים לשינוי פעילות התעופה כדי להקטין את הרעש העודף באזורים אלה.
2. שדרוג המסלולים ושינוי מתכונת הפעולה של נתב"ג עשויים לאפשר ניצול מירבי של המסלולים המשודרגים והפחתת החריגות ברעש המטוסים מעל השכונות הדרומיות של תל אביב ומעל אור יהודה. לשם כך נדרשו שינויים בתבנית התפעול המועדפת של נתב"ג שנקבעה בתמ"א, אך הם לא בוצעו. כמו כן, בישיבות מועצת רש"ת שהתקיימו בשנים 2015-2010 לא נדון הצורך לבצע שינוי בתמ"א, זאת כדי להתאים את התבנית התפעולית המועדפת של נתב"ג לשימוש המיטבי במסלולים המשודרגים.
3. רש"ת החליטה לדחות את הבקשה לשינוי התמ"א עד למתן פסק דין על תביעות פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - סעיף 197), בהיקף של כ-5 מיליארדי ש"ח, שהגישו יישובים אחדים בגין בניית טרמינל. התברר כי עוד ב-2009 החלה רש"ת בעבודות בשטח לשדרוג המסלולים, ואולם רק ביולי 2013, סמוך לגמר עבודות השדרוג, היא פנתה לוועדה המחוזית לאישור החרגה מהתמ"א לביטול המגבלה של איסור נחיתת מטוסים בעלי יותר משלושה מנועים. דחיית האישור להחרגה מהתמ"א מונעת שימוש במסלול 21-03 המשודרג בהיקף הפעילות שתוכנן.
4. רש"ת לא נהגה על פי הנוהג המקובל לאישור בקשות החרגה מהתמ"א שהוא: הגשת בקשה לשינוי תמ"א למוסדות התכנון, ובשלב שני בקשה להחרגה. הדרך שבה פעלה הנהלת רש"ת - בקשת החרגה לפני הגשת בקשה לשינוי התמ"א - מנעה הסדרה מקובלת של תפעול המסלולים על פי תבנית תפעול מועדפת חדשה של נתב"ג. ביולי 2016, יותר משנתיים לאחר סיום השדרוג של המסלולים ולאחר שהושקע כ-1 מיליארד ש"ח בשדרוג, השימוש במסלול 21-03 לנחיתה מצפון נותר מוגבל, בהתאם לתבנית התפעול המועדפת שנקבעה בתמ"א 2/4 לפני כ-19 שנה, שאינה רלוונטית עוד.
תוצאות שליליות מפעילות נתב"ג במבנה התפעולי הנוכחי
1. לפי תבנית התפעול שנקבעה בתמ"א, מספר התנועות (המראות ונחיתות) לשעה בנתב"ג מוגבל ל-24. ניצול מלא של המסלולים המשודרגים היה מאפשר 50 תנועות לשעה. מאחר ששדרוג המסלולים נעשה ללא ההתאמות הנדרשות בתמ"א המסלולים המשודרגים מניבים באופן חלקי את התועלות הצפויות. כך לדוגמה, בתכנון הטיסות של רש"ת לקיץ 2016 דחה נתב"ג כ-1,000 בקשות להמראות ונחיתות מחברות תעופה שונות, דבר שפגע בכלכלת המדינה.
2. ההחלטה לעכב את הגשת הבקשה לשינוי התמ"א למועד מאוחר יותר לאחר גמר עבודות שדרוג המסלולים, מנעה אפוא את תפעול נתב"ג על פי תבנית תפעול בטיחותית של V פתוח בניגוד לתכנון ולייעוד של ההשקעה שבוצעה.
3. למרות הקמת המסלולים החדשים, השארת תבנית התפעול המועדפת הקיים של נתב"ג, על פיה רוב המטוסים נוחתים על אותו מסלול ממערב למזרח ומטוסים ממריאים ממזרח למערב, מותירה את הקונפליקט הבטיחותי הקיים.
קידום הקמת שדה תעופה משלים לנתב"ג
בהחלטת הממשלה לאישור תמ"א 2/4 ביולי 1997 אושרה המלצת המועצה הארצית לתכנון ובניה, לפיה היא רואה בתמ"א 2/4 ובמתן הוראה להקמת שדה תעופה משלים בלוח זמנים קצר - כמקשה אחת, וכי הנושא יקודם ויוגש למועצה הארצית בתוך 18 חודשים. במועד סיום הביקורת, 18 שנים לאחר החלטה זו, ולמרות החשיבות הרבה של הקמת שדה משלים לנתב"ג, עדיין לא הוחל ביצוע תכנון השדה המשלים.
ההמלצות העיקריות
1. על רש"ת לדאוג לבצע את כל השינויים הסטטוטוריים הנדרשים בתכנית המתאר הארצית שלה לפני שהיא מתחילה בביצוע פרויקטים.
2. על הנהלת הרשות לפעול בהקדם לשינוי התמ"א 2/4 כדי להתאימה לצרכים התפעוליים והבטיחותיים של נתב"ג ולדאוג לשמור על איזון בין צרכים אלה לבין איכות הסביבה.
3. על רש"ת, רת"א ומוסדות התכנון לחפש בהקדם פתרונות לחריגות מהוראות התמ"א בנושא הרעש, בד בבד עם הטיפול בשינוי התמ"א.
4. עקב חשיבותו של שדה משלים לנתב"ג, הן בגלל הצרכים הביטחוניים והן בגלל הצפי להמשך מגמת הגידול בכמות הנוסעים והטיסות הבין-לאומיות, ונוכח העובדה שעברו כמעט שני עשורים מאז החלטת הממשלה, על משרד התחבורה ורש"ת לקדם את תכנית ההקמה של שדה משלים.
סיכום
על מנת ליישם את המלצות ועדת לפידות , בעיקר מהסיבות הבטיחותיות והתפעוליות - כדי ליצור הפרדה בין מסלולי ההמראה למסלולי הנחיתה של מטוסים, וכדי להגדיל את מספר ההמראות והנחיתות בנתב"ג מ-24 ל-50 בשעה - החליטה הנהלת רש"ת לשדרג את המסלולים בנתב"ג.
הביקורת העלתה כי הנהלת רש"ת לא פעלה לשינוי התמ"א והתאמתה לתכנית השדרוג לפני תחילת עבודות שדרוג המסלולים ולא במהלכן. רש"ת הגישה בקשה לשימוש חורג מהתמ"א רק ביולי 2013, סמוך לגמר השדרוג, אך בקשתה נדחתה. עד מועד סיום הביקורת, כשנתיים לאחר סיום פרויקט השדרוג שהושקעו בו כ-1 מיליארד ש"ח, לא מנוצל המסלול החדש בהתאם לתכנון. מצב זה מותיר את בעיות הרעש ואת הקונפליקט הבטיחותי, מגביל מאוד את מספר התנועות לשעה ואף גורם לרשות ולמדינה אובדן הכנסות עקב דחיית טיסות לארץ וממנה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על רש"ת וכל הגורמים הרלוונטיים לפעול בהקדם לעדכון התמ"א כדי לשנות את המגבלות החלות על נתב"ג ולאפשר ניצול מירבי של המסלולים, תוך כדי שמירה על האיזון הראוי בין צורכי התעופה ובין צרכים אחרים, בעיקר בעניין הרעש. עדכון התמ"א עשוי לפתור את הקונפליקט הבטיחותי, להביא לפיזור שוויוני ככל האפשר של בעיית הרעש, ולהגדיל את הפעילות התעופתית בנתב"ג. זאת ועוד, על הממשלה לפעול לקידום תכנית ההקמה של השדה המשלים שייתן מענה לצרכים עתידיים של התעופה הבין-לאומית לישראל וממנה.