רקע כללי
הקרן לפיצוי נפגעי תאונות דרכים (להלן - קרנית או הקרן) היא תאגיד ציבורי שהוקם מכוח חוק פיצויים לנפגעי תאונות דרכים, התשל"ה-1975 (להלן - חוק הפלת"ד). קרנית מפצה בגין נזקי גוף בלבד, ומטרתה לפצות נפגע הזכאי לפיצויים לפי חוק הפלת"ד לנפגעי תאונות דרכים, שאין באפשרותו לתבוע זאת מהסיבות האלה: הנהג הפוגע אינו ידוע; אין לנהג הפוגע ביטוח לפי פקודת ביטוח רכב מנועי [נוסח חדש], התש"ל-1970 או שהביטוח שיש לו אינו מכסה את החבות הנדונה; המבטח של הפוגע נמצא בפירוק.
לקרנית מינהלה בת שבעה חברים, שאותה ממנה שר האוצר. יו"ר המינהלה בתקופת הביקורת הוא הכלכלן הראשי במשרד האוצר, מר יואל נווה, ומנכ"ל הקרן הוא רו"ח איתן השחר. הקרן מנהלת נכסים בהיקף של כ-6 מיליארד ש"ח, ומימונה מבוצע באמצעות העברת סכום מוגדר מדמי ביטוח החובה שאותם משלמים מבטחי הרכבים לחברות הביטוח.
פעולות הביקורת
בחודשים יולי 2015 - פברואר 2016 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות קרנית. הבדיקה כללה, בין היתר, את תקציב הקרן, את השקעותיה ואת התקשרויותיה. בדיקות השלמה נעשו באגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון (להלן - אגף שוק ההון או הפיקוח על הביטוח), באגף הכלכלן הראשי, ובלשכה המשפטית שבמשרד האוצר; באגף התנועה במשטרת ישראל.
דוח זה אינו עוסק בהתנהלות קרנית בנושא החבות כלפי אוכלוסיית הנפגעים. הדוח מהווה אחד מצבר דוחות שמבצע משרד מבקר המדינה בתחום תאונות הדרכים.
הליקויים העיקריים
אי-הסדרת הפיקוח על קרנית
על אף היקף הנכסים הנרחב שמנהלת קרנית ותפקידה החשוב בפיצוי נפגעי תאונות דרכים ולמרות הזמן הרב שחלף מאז החלו המאמצים להסדרת הפיקוח עליה, טרם הגיעו קרנית, משרד האוצר ומשרד המשפטים להסכם על מתווה פיקוח ראוי, וטרם הוסדר מערך הפיקוח על הקרן.
ליקויים בהרכב חברי מינהלת קרנית וועדותיה
1. משנת 2011 ועד נובמבר 2015 היה מספר חברי מינהלת קרנית קטן ממספר חברי המינהלה שקובע חוק הפלת"ד, ובשנים 2014-2012 אף לא מינה שר האוצר יו"ר למינהלת קרנית. עוד נמצא כי בכ-60% מ-22 ישיבות המינהלה, שהתקיימו בשנים 2015-2011, לא נכחו כל חברי המינהלה שמונו, ובשני מקרים נכחו בהן שני חברים בלבד.
2. אין לקרנית נוהל אשר מפרט, בין היתר, כל כמה זמן על מינהלת קרנית לבחון ולקבוע את הרכב ועדותיה ואת מספר החברים שעל מינהלת הקרן למנות לכל ועדה.
3. על אף היקף הכספים הגדול שמנהלת הקרן, משנת 2011 לא נערכה ביקורת פנימית בתחום ההשקעות של קרנית.
4. הליך מינוי חברי מינהלת קרנית על ידי שר האוצר אינו מעוגן בנוהל מסודר, אלא מבוצע על פי נוהג שקיים במשרד האוצר שנים רבות.
ליקויים באופן חישוב העתודה הנדרשת לכשל חברות ביטוח
1. אף שכבר בשנת 2011 הוצגה בדוחות הכספיים של קרנית עתודה לכשל חברות ביטוח שיתרתה גבוהה בכ-182 מיליון ש"ח מזו שעליה המליץ אקטואר הקרן, לא פעלה הקרן להקטנת העתודה ולהתאמתה להמלצתו, וממילא לא דנה בחלופות השימוש בכספים העודפים. רק בשנת 2014 הנחה המפקח על הביטוח, אשר מקבל לעיונו את דוחותיה הכספיים של קרנית, את הקרן בדבר דרכי הפעולה הנדרשות לייעוד הכספים הללו.
2. שיעור העתודה לכשל חברות ביטוח שקבעה קרנית - העומד על 15% מסך התביעות התלויות בענף ביטוח רכב חובה - לא עודכן מאז 2006. זאת למרות החשיבות הקיימת בחישוב גובה העתודה הנדרש וההשפעה האפשרית על חלופות השימוש בכספים אלו, ובכלל זה בחינת השבתם לציבור.
עיכובים בקידום ביטוח מקוון ובשליחת מכתבים לבעלי רכב לא מבוטחים
1. טרם אושר התיקון שהציע משרד האוצר לצו הפיצויים לנפגעי תאונות הדרכים, אשר מאפשר מעבר מדיווח חודשי של חברות הביטוח לקרנית - לדיווח יומי.
2. המשטרה טרם השלימה את היערכותה - הן בהיבט של תכנון העבודה והן בהתאמת המערכות - להעברת הנתונים על אודות ביטוחי החובה באופן מקוון ליחידות השטח.
3. אף על פי שקרנית שינתה את דעתה והביעה התנגדות לשאת באחריות לחתימה על מכתבי התראה לנהגים ללא ביטוח חובה, לא התקיים דיון מחודש בין כל הנוגעים בדבר, ולא גובש פתרון חלופי על ידי משרד האוצר, משרד התחבורה וקרנית, וממילא לא יצא המהלך לפועל.
ההמלצות העיקריות
1. נוכח חשיבות פעילותה של קרנית ונוכח היקף הנכסים הנרחב שהיא מנהלת, על משרד האוצר, על משרד המשפטים ועל קרנית לפעול בהקדם לאסדרת הפיקוח עליה.
2. מן הראוי ששר האוצר יעגן בנוהל מסודר את הליך מינוי חברי מינהלת קרנית.
3. לביקורת הפנימית חשיבות גדולה במנגנוני הבקרה והפיקוח הציבוריים. נוכח היקף הכספים הגדול המנוהל בקרן, על קרנית להקפיד על ביצוען של ביקורות הפנים במערך ההשקעות בתדירות גבוהה וסדורה.
4. על קרנית ועל אגף שוק ההון לבחון בהקדם את סוגיית ההיקף הרצוי של העתודה לכשל חברות ביטוח, בהתייחס למגמות בשוק ביטוח רכב חובה וליציבות חברות הביטוח.
5. על משרד האוצר, על קרנית ועל משרד התחבורה להמשיך ולקדם את שיתופם של נתוני פוליסות ביטוח החובה, ולהגיע להסכמה בדבר הגורם האחראי לשליחת מכתבי ההתראה לנהגים שאינם מבוטחים. מהלכים אלו יתרמו להגברת אכיפת ביטוחי חובה, והם עשויים להשפיע גם על ירידת העלויות שקרנית משלמת בתביעות בשל נהגים לא מבוטחים.
סיכום
דוח זה מעלה ליקויים בדבר הפיקוח על קרנית, סוגיית שיעור העתודה לכשל חברות ביטוח שעל קרנית להחזיק, והליך מינוי חברי מינהלת קרנית על ידי שר האוצר. היעדר פיקוח מוסדר פוגע במנגנוני הבקרה הציבורית על פעילות הקרן ובניהול כספיה ועלול להקשות את פעילותה השוטפת של הקרן. אי-האסדרה פותחת צוהר לחילוקי דעות בין קרנית לבין המפקח על הביטוח, המחזיק בסמכויות הנוגעות רק לכמה מתחומי פעילותה של הקרן.
לדעת משרד מבקר המדינה, ביטוח החובה בישראל ופעילות קרנית הם נדבך חשוב בשמירה על זכויות האזרח ובמתן פיצוי לנפגעים בתאונות הדרכים. אכיפת החוק מחד גיסא, וניהול מיטבי של קרנית מאידך גיסא - יאפשרו לממשלה להיטיב עם האזרח בלי להגדיל את הוצאותיה, ואף להקטין את הנטל הכספי המוטל על ציבור הנהגים המבוטחים. משכך, על הממשלה לפעול בהקדם לאסדרת הפיקוח הכולל של הקרן, מתוך שמירה על יציבותה ומתוך עמידה בתפקידים שמוטלים עליה לפי החוק.