רקע כללי
היצוא הוא מרכיב עיקרי בתהליך הסחר הבין-לאומי של ישראל ובכלכלת המדינה, שכן הוא נוגע לתחומים רבים: הכנסת מטבע חוץ, צמיחת המשק, עידוד השקעות, הקמת מפעלי תעשייה, יצירת מקומות תעסוקה וחיזוק הפריפריה. תפקידה של המדינה הוא ליצור סביבה תומכת שתאפשר צמיחה של עסקים שיוכלו להתחרות בשווקים הבין-לאומיים, בד בבד עם מתן עידוד לעסקים אלה להשאיר את מרכז הפעילות שלהם בישראל. משום כך מדינת ישראל מעודדת את היצוא ממנה באמצעות הטבות מיוחדות ליצואנים, המתבטאות הן במתן הלוואות והן בהקלות מס, דוגמת מע"ם בשיעור אפס על עסקאות יצוא.
פקודת המכס [נוסח חדש] קובעת כי טובין שנועדו ליצוא, ויצואם כפוף לקיום תנאי או הגבלה לפי כל חיקוק, יהיו נתונים לפיקוח מינהל המכס שברשות המסים בישראל (להלן - מינהל המכס), וכי פיקוח זה כולל סמכות לבדוק כל טובין הנתונים לפיקוח.
מחלקת היצוא במינהל המכס מפקחת על היצוא ממדינת ישראל, באמצעות יחידות היצוא המצויות בבתי המכס ובמעברים היבשתיים. יחידות היצוא מופקדות על קיום מדיניות היצוא שנקבעת על ידי משרדי ממשלה וגופים ממשלתיים אחרים שיש להם נגיעה ליצוא, כמו משרד הכלכלה והתעשייה, מכון היצוא הישראלי, משרד הביטחון ומשרד החקלאות ופיתוח הכפר. מחלקת היצוא במינהל המכס קובעת מדיניות ארצית לגבי תהליכי העבודה ביצוא.
על פי נתוני רשות המסים בישראל (להלן - רשות המסים), בשנת 2015 הוגשו כ-1.1 מיליוני רשימוני יצוא המתעדים יצוא בסכום של כ-241.5 מיליארד ש"ח; סכום זה הוא כ-40% מההיקף הכספי של סחר החוץ של ישראל. היצוא הימי נעשה בעיקר מנמל חיפה ומנמל אשדוד. בשנת 2015 היו 135,361 רשימוני יצוא מנמל חיפה (כ-70.5% מכלל הרשימונים של יצוא ימי), המתעדים יצוא בסכום של כ-49.3 מיליארד ש"ח, ו-56,765 רשימוני יצוא מנמל אשדוד (כ-29.5% מכלל הרשימונים של יצוא ימי), המתעדים יצוא בסכום של כ-25.1 מיליארד ש"ח.
פעולות הביקורת
בחודשים מאי-נובמבר 2015 בדק משרד מבקר המדינה את הפיקוח של רשות המסים על היצוא הימי . הבדיקות נעשו בהנהלת רשות המסים, בבתי המכס בחיפה ובאשדוד, במשרדים האזוריים של מע"ם בבאר שבע, בחיפה ובאשדוד ובמשרד מס הכנסה בחיפה.
הליקויים העיקריים
בית המכס בחיפה - פיקוח לקוי על היצוא בשל מחסור בכוח אדם מקצועי
מספר המשרות המקצועיות המאוישות ביחידת היצוא בבית המכס בחיפה קטן מהמספר שנקבע בתקן מינהל המכס מיולי 2008. בשל המחסור בעובדים נפגעות פעולות הטיפול והאכיפה, ובכללן סיווג והערכה של טובין המיועדים ליצוא ובדיקה יזומה של הצהרות היצואנים.
ליקויים במערכת הממוחשבת לניהול סיכונים במערך היצוא
1. תעודת האחסנה אינה מכילה מידע מספיק לצורך ניתוח סיכונים. עקב כך ייתכן שטובין יצאו מישראל ללא בדיקה, אף שלעתים מתברר לאחר הגשת רשימון היצוא שהיה צריך לבדוק אותם.
2. למינהל המכס אין מסד נתונים שמכיל מידע בסיסי על יצואנים, לצורך ניתוח הסיכונים ביצוא.
3. המערכת הממוחשבת של המכס לניהול סחר החוץ אינה מתואמת עם המערכת הממוחשבת ברשות המסים שמנוהלת באמצעות שע"ם.
4. בתי מכס רושמים ליקויים שנמצאו אצל יצואנים באופן שאינו מדויק. הדבר מקשה לנתח את הסיכונים שהתגלו בבדיקות ולטפל בהם.
ליקויים בבדיקות העמידה בתנאי החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט-1959
למרות אימוץ המלצות הצוות למלחמה בהון השחור ולהעמקת האכיפה והגבייה, רשימוני היצוא של היצואנים שפועלים לפי החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט-1959, אינם נבדקים בבתי המכס, ולא ידוע אם היצואנים שנהנים מההטבות שנקבעו בחוק זה אכן עמדו בתנאים וייצאו את כמות הטובין הנדרשת.
היעדר נהלים ובקרה על תיקוני רשימונים
יצואנים רבים מגישים תיקונים לרשימוני היצוא, לאחר שהטובין כבר יצאו את הארץ. במצב זה לא ניתן לוודא שהטובין אכן יוצאו ולבדוק את היקף היצוא ואת סיווגו. מינהל המכס לא קבע נהלים והנחיות המבהירים כיצד לוודא את אמינות תיקוני הרשימונים במקרה שהם נעשים לאחר יצוא הטובין.
היעדר הרתעה מספקת כלפי סוכני מכס המטפלים ביצוא
קיימים סוכני מכס שאינם משלימים בפרק הזמן הנדרש את המסמכים הנדרשים לאימות היצוא, ונמצאו אף מקרים שבהם לא הגישו סוכני המכס כלל את רשימוני היצוא; אין הסדר ענישה שעל פיו מוטלים עיצומים על סוכני מכס כאמור (בדומה להסדר הענישה הקיים ביבוא).
שיתוף פעולה לקוי בין בתי המכס לבין משרדי מע"ם
1. משרדי מע"ם אינם נעזרים בבתי המכס בבדיקת משלוח טובין של עוסק יצואן שנחשד בדיווח כוזב.
2. משרדי מע"ם אינם מוסרים לבתי המכס מידע על עוסקים יצואנים שדיווחו כי סגרו את עסקיהם, ועל כן יצואנים כאלה יכולים להמשיך לפעול ולייצא.
3. בתי המכס אינם מדווחים למשרדי מע"ם על יצואנים שנתפסו בדיווח כוזב, כדי שמשרדי מע"ם יבדקו את הדיווחים שמסרו להם עוסקים אלה.
אי-שימוש של משרדי מע"ם במידע על היצוא
כאשר משרדי מע"ם מבצעים ביקורת חשבונות על עוסק יצואן, הם לרוב אינם משווים את נתוני היצוא שלו בפועל לדיווחיו בדבר מע"ם בשיעור אפס. באמצעות פעולה זו הם יכולים לאתר ליקויים בדיווח שנמסר להם.
אי-התאמת שעות עבודת המכס לשעות פעילות נמל חיפה
ימי העבודה ושעות הפעילות של בית המכס בחיפה אינם תואמים לאלו של הנמל. בנסיבות אלה לא מן הנמנע שיש יצואנים המתכננים את פעילותם לפי הזמנים שבהם בית המכס אינו פועל, כדי להגדיל את הסיכוי שהטובין ישתחררו בלי בדיקה.
ההמלצות העיקריות
1. על מנהל רשות המסים לפעול לאיוש המשרות שנקבעו בתקן מינהל המכס מיולי 2008 בעובדים מקצועיים ובעלי הכשרה מתאימה לביצוע הפעילות בתחום היצוא.
2. על ראש מינהל המכס לפעול לשיפור יסודי של המערכת הממוחשבת במינהל המכס, כדי לאפשר ניתוח סיכונים אמין שמבוסס על כל המידע הנדרש.
3. על מנהל רשות המסים להנחות את מינהל המכס לקיים חילופי מידע עם גופים אחרים ברשות ולבצע בדיקות כדי לאמת דיווחים של יצואנים.
4. על ראש מינהל המכס לקבוע נהלים והנחיות ברורות בדבר תיקוני רשימונים.
5. על מנהל רשות המסים לבחון הטלת עיצומים וקביעת הסדר ענישה גם בנוגע לסוכני המכס בתחום היצוא.
סיכום
הפיקוח על יצוא של טובין נועד לוודא כי הוא נעשה על פי התנאים וההגבלות שנקבעו בחוקים ובצווים, וכן לוודא כי קיום התנאים וההגבלות אינו מפריע לזרימת השוטפת של היצוא ולסחר הבין-לאומי של ישראל. ואולם הממצאים שהועלו בביקורת זו מלמדים כי הפיקוח של רשות המסים על היצוא הוא לקוי וחסר. נוסף על כך, הנתונים המצויים בתעודת האחסנה, שעל פיהם מבצעת המערכת לניהול סיכונים הערכה וניתוח של סיכונים, הם חסרים ואינם מאפשרים לאתר עבירות מס או הברחות.
בליקויים אלו יש כדי לפגוע ביכולת רשות המסים לגבות מס אמת מעוסקים בתחום היצוא, וכן לפגוע בבקרה שנועדה למנוע ייצוא טובין שלא על פי הדרישות והכללים.