היבטים במיסוי עסקאות מקרקעין

​רקע כללי

על פי חוק מיסוי מקרקעין (שבח ורכישה), התשכ"ג-1963 (להלן – חוק מיסוי מקרקעין), מוטלים על מקרקעין המסים האלה: מס שבח מקרקעין שמשלם המוכר ומס רכישה שמשלם הקונה. כמו כן, על פי פקודת מס הכנסה (נוסח חדש), התשכ"א-1961 (להלן - פקודת מס הכנסה) מוטל מס הכנסה על רווחים ממכירת מקרקעין שהם מלאי עסקי בידי המוכר (לדוגמה, קבלנים וסוחרי מקרקעין) ועל השכרה של מקרקעין. מלבד זאת, על עסקאות מקרקעין שונות מוטל מע"ם.

מחירי הדיור בישראל נתונים בשנים האחרונות בעלייה ניכרת. בתקופה מאי 2007 - ספטמבר 2016 עלה מדד מחירי הדיור הריאליים בשיעור של כ-89%. בשנים האחרונות ננקטו מספר רב של צעדים בתחום המיסוי כדי להגדיל את היצע הדירות למגורים בטווח הזמן הקצר, ובין היתר, באמצעות מספר רב של שינויים בחוק מיסוי מקרקעין.

הטיפול בעסקאות מקרקעין ברשות המסים בישראל (להלן - הרשות או רשות המסים) נעשה באמצעות עשרה משרדי מיסוי מקרקעין אזוריים הפרושים ברחבי הארץ. הנהלת הרשות מפקחת על משרדי מיסוי מקרקעין ומנחה אותם על ידי קביעת תכניות עבודה ופרסום הוראות מקצועיות.

על פי נתוני משרד האוצר, ההכנסות נטו ממיסוי עסקאות מקרקעין על פי חוק מיסוי מקרקעין בשנת 2016 הסתכמו ב-10.7 מיליארד ש"ח, בדומה להכנסות בשנת 2015. גביית מס שבח הסתכמה ב-2016 ב-4.1 מיליארד ש"ח, וגביית מס רכישה הסתכמה ב-6.6 מיליארד ש"ח.

פעולות הביקורת

בחודשים יולי-דצמבר 2016 בדק משרד מבקר המדינה את הטיפול של רשות המסים בעסקאות מקרקעין. הביקורת בוצעה בהנהלת הרשות, במשרדי שומה, במשרדי מיסוי מקרקעין ובמשרדי מע"ם. בדיקות השלמה נעשו ברשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור (להלן - הרשות לאיסור הלבנת הון), באגף רישום והסדר מקרקעין שבמשרד המשפטים (להלן - אגף רישום מקרקעין) ובאגף הכלכלן הראשי - הכנסות המדינה, מחקר וקשרים בינלאומיים שבמשרד האוצר (להלן - מינהל הכנסות המדינה).

הליקויים העיקריים

היעדר טיפול בהון השחור בענף המקרקעין

1. במועד סיום הביקורת, דצמבר 2016, העברת מידע בנושא עסקאות נדל"ן מרשות המסים לרשות לאיסור הלבנת הון טרם הוסדרה, אף על פי שהרשות לאיסור הלבנת הון פנתה בעניין זה עוד בשנת 2004 ומספר פעמים נוספות לאחר מכן. לפיכך אין מאגר מתכלל שיאפשר להצליב מידע בין העברת כספים לעסקאות נדל"ן ולאתר את העסקאות שבהן עולה חשש להלבנת הון.

2. רשות המסים לא ביצעה פעולות סדורות לאיתור משקיעי נדל"ן שייתכן כי מימנו את רכישותיהם באמצעות הון שחור, אף על פי שכל הנתונים מצויים בידיה.

בחירת תיקים לתכנית העבודה אינה מתבצעת באופן מיטבי

1. המערכת הממוחשבת המסייעת בבחירת תיקים בעלי פוטנציאל מס מהותי לתכנית העבודה במיסוי מקרקעין אינה מעניקה תמונה היקפית ומלאה של הנישומים, אף על פי שחלק מהנתונים קיימים במאגרי המידע של הרשות. לפיכך, הגורם המטפל בתיק נדרש לבדוק באופן ידני את הנתונים הקיימים בתיק.

2. אין מערכת בקרה ניהולית המודדת את האפקטיביות של הקריטריונים בבחירת תיקי עסקאות לתכנית העבודה.

אי-מקסום יכולת רשות המסים לגביית מיסי מקרקעין

1. לעובדי הרשות בתחום מיסוי מקרקעין אין הרשאת גישה לנתונים הנמצאים במערכת הדיווח המפורט; זאת על מנת לבדוק את אמיתות האסמכתאות לדרישת ניכוי בידי הנישומים לצורך חישוב השבח במכירת הנכס.

2. מאחר שנתונים רבים הנמצאים במערך מס הכנסה אינם חשופים לעובדי מיסוי מקרקעין, נוצר מצב שבו גם אם קיים תיק במס הכנסה נמנע לעתים מעובדי מיסוי מקרקעין לגבות מס אמת בגין עסקת נדל"ן.

גבייה חלקית של מע"ם בעסקאות מקרקעין

1. טיפולה של הרשות בהשלכות המע"ם של משקיעי נדל"ן המבצעים עסקאות מקרקעין באופן תדיר הינו אקראי, אף שהמידע מצוי במאגרי המידע של הרשות.

2. משרדי מע"ם כמעט שאינם יוזמים עריכת שומות, ולפיכך לא גובים מע"ם מרשויות מקומיות וממלכ"רים על עסקאות המקרקעין שהם מבצעים אף על פי שהמידע מצוי ברשותם של משרדי המע"ם.

3. אין בידי הרשות כלים לביצוע מעקב אחר אופי השימוש בנכסים ואחר שינוי בייעודם על מנת לבחון את מיסויים.

חוסר סינכרון בין מערך מס הכנסה למערך מיסוי מקרקעין

1. אין נוהל המסדיר את אופן העברת המידע בין מערכי המס ברשות, על מנת שיוכל לשמש תשומה לצורכי שומה, גבייה ואכיפה. העברת המידע היא וולונטרית ואין כל דרך לפקח על העברת המידע ולוודא שהתקבל ואין בקרה על אופן הטיפול במידע.

2. "ניתוק" בין מערכי המס השונים עלול לגרום לתקלות תפעוליות בתחום השומה והגבייה, שעלולות להביא לעתים לאובדן מס.

מערכות מחשוב ישנות ולא יעילות

טרם הוקמה מערכת מחשוב חדשה לשומת מיסוי מקרקעין על אף חשיבותה לייעול העבודה, ולמרות המלצות ועדות שונות של הרשות, ובין היתר, של הצוות ליישום הפחתת סיכונים תפעוליים במשרדי מיסוי מקרקעין.

מודיעין לוקה בחסר בתחום הנדל"ן

הנהלת חטיבת חקירות ומודיעין שברשות קבעה כי על מרַכזי המודיעין במשרדי מיסוי מקרקעין לפתוח לפחות 240 פריטי מידע חדשים בשנה. בשנת 2014 90% ממרכזי המודיעין במשרדים לא עמדו ביעדים שהוגדרו ובשנים 2016-2015 80% ממרכזי המודיעין במשרדים לא עמדו ביעדים אלה.

מאגר נתוני עסקאות נדל"ן לוקה בחסר

קובץ עסקאות הנדל"ן כולל נתונים לא עדכניים וחלקיים, והדבר מקשה על עבודת השומה, הגבייה והאכיפה.

הטלת נטל בירוקרטי על ציבור האזרחים בביצוע עסקאות מקרקעין

1. בהיעדר קשר מחשובי בין משרד מיסוי מקרקעין למשרד רשם המקרקעין, נאלצים אזרחים רבים לפנות לשני המשרדים, לעתים יותר מפעם אחת, וזאת על מנת להסדיר את רישום המקרקעין.

2. שעות קבלת הקהל במשרדים אלה אינן תואמות, ואזרחים נאלצים לכתת רגליהם למשרדים פעמים אחדות על מנת להסדיר את הרישום.

אי-בדיקת תיקוני חקיקה בתחום מיסוי המקרקעין

למעט מחקר שנעשה במינהל הכנסות המדינה בשנת 2016 בנושא העלאת מס רכישה, לא בוצע מעקב לבחינת יעילותם והשלכותיהם של תיקוני החקיקה בתחום מיסוי מקרקעין.

ההמלצות העיקריות

1. על רשות המסים והרשות לאיסור הלבנת הון לשתף פעולה זו עם זו לצורך המלחמה בהון השחור. במסגרת שיתוף הפעולה בין הגופים יש מקום לבחון העברת מידע אודות הצדדים לעסקת נדל"ן כדי לסייע באיתור גורמים המבצעים עסקאות מרובות בנדל"ן בלא מקור מימון ידוע, בחשיפת קשרים בין ישויות ובאיתור נכסים שהופקו בעבירה לצורך חילוטם במסגרת ההליך הפלילי. לפיכך, מן הראוי שרשות המסים והרשות לאיסור הלבנת הון יפנו לרשם מאגרי המידע במשרד המשפטים ויבחנו עמו יחד את האפשרות להעברת מידע בין הגופים האמורים.

2. מן הראוי כי הרשות לאיסור הלבנת הון תבחן את האפשרויות העומדות לרשותה על פי הדין להטלת חובות איסור הלבנת הון על סוכני תיווך נדל"ן ביחס לעסקאות מקרקעין. זאת מתוך מטרה לצמצם את הסיכון להלבנת הון, לקדם משטר אפקטיבי בתחום ולהתאימו לסטנדרטים בינלאומיים תוך ביסוס מעמדה של מדינת ישראל כמדינת חוק השותפה למאבק הבין-לאומי בהלבנת הון.

3. על רשות המיסים, בשיתוף הרשות לאיסור הלבנת הון, לבחון את האפשרות להצלבת מידע כבר בשלב הדיווח על עסקת המקרקעין, על מנת לבחון חריגות ביכולת הכספית לביצוע העסקה.

4. על חטיבת השומה והביקורת שברשות, האמונה על יישום מדיניות הרשות, לשפר את תהליכי העבודה לצורך בחירת תיקים לתכניות עבודה באופן איכותי, וזאת באמצעות בדיקה ממוחשבת והצלבות מידע.

5. על הרשות לאפשר מעבר של נתונים בין מערכי המס השונים. כך יתאפשר שימוש יעיל של מערך השומה במאגרי המידע המצויים במערכת המחשוב של הרשות, הן לבחירת תיקי הנישומים שייבדקו והן לביצוע השומה.

6. על הרשות להמשיך לבחון את נושא שיפור הממשק בין מס הכנסה למיסוי מקרקעין ולפתור את בעיות חוסר התיאום בין המערכים השונים, שעלול לגרום לגביית מס בחסר ולאובדן הכנסות לקופת המדינה.

7. על רשות המסים להשתמש בטכנולוגיות מחשוב חדישות, המאפשרות פיתוח מודולרי במערך מיסוי המקרקעין.

8. על רשות המסים לבחון חיבור זהיר ומבוקר של עובדיה למאגרי מידע של גופים ציבוריים מסוימים שבהם נתונים רלוונטיים ועדכניים הנדרשים לפעילותו של מבקש המידע, בכפוף לשמירה קפדנית על הזכות לפרטיות.

9. על משרד האוצר לבצע בקרה של רפורמות שבוצעו במיסוי מקרקעין, על מנת שמקבלי ההחלטות יוכלו לדעת אם שינויי החקיקה שהתקבלו אכן השיגו את יעדן ואילו השפעות היו להן על המשק והחברה.

סיכום

מחירי הדיור בישראל נמצאים בשנים האחרונות בעלייה ניכרת. אפיק ההשקעה בנדל"ן הפך לאחד מאפיקי ההשקעה האטרקטיביים ביותר עבור משקיעים משכבות המעמד הסוציו-אקונומי הבינוני והגבוה. הסדרי המס המוטלים על נדל"ן בישראל יצרו תמריץ חיובי להשקיע במקרקעין בישראל וזאת בשל השוני המשמעותי ביחס להשקעות אלטרנטיביות - בעיקר בתחום שוק ההון. לגידול ברכישת דירות להשקעה ישנה השפעה על העלייה ברמת מחירי הדירות.

הליקויים שהועלו בדוח זה מעלים את החשש כי הון שחור רב מושקע בענף הנדל"ן בישראל. המאבק בהון השחור, ובפרט זה המושקע בנדל"ן, יכול להגדיל את פוטנציאל הגבייה של מסי מקרקעין, מס הכנסה ומע"ם. כמו כן, לכספים שאינם מדווחים לרשויות המס יש חלק בביקושים בשוק הנדל"ן, והם עלולים להביא לעלייה נוספת במחירי הנדל"ן. השקעת מאמצים למיגורה של תופעת הלבנת ההון דרך רכישת מקרקעין אף צפויה להביא להגברת היצע הנדל"ן בשוק, לתחושת צדק חברתי ולצמצום אי - השוויון.

הליקויים שהועלו בדוח זה גם מצביעים על הצורך בהתייעלות של רשות המסים בטיפולה בעסקאות מקרקעין. שיפור שיטות עבודה קיימות, הידוק הקשר בין מערכי המס השונים, ובניית מערכות מידע ממוחשבות יועילו ליצירת הרתעה אפקטיבית, להגברת גביית המסים ולשיפור השירות לאזרח.