רקע כללי
שתיים ממטרות העל של רשות המסים בישראל (להלן - רשות המסים) הן עמידה באומדן ההכנסות והעמקת הגבייה. במערכת גביית מס לאומית חשוב מאוד שגביית המס תקיף את כל ציבור חייבי המס.
תכלית עבודת המודיעין ברשות המסים לאסוף מידע שישמש בתהליך קבלת ההחלטות ולגלות פעילות כלכלית שאינה מדווחת, ולספק לדרג הממונה וליחידות השטח מידע כולל ועדכני, ולאפשר להם לקבוע מהי התגובה המתאימה (אזרחי או פלילי). נוסף לכך נועדה עבודת המודיעין לספק מידע מקיף ביותר לגבי שיעורן של פעילויות כלכליות.
פעולות הביקורת
בחודשים מאי 2016 - פברואר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את עבודת רשות המסים בתחום המודיעין. הביקורת נערכה אצל סמנכ"ל בכיר למודיעין וחקירות ברשות המסים; במטה המודיעין של אגף מס הכנסה ומיסוי מקרקעין (להלן – אגף מס הכנסה); במטה המודיעין של אגף המע"ם והמכס; במשרדי החקירות של אגף מס הכנסה בחיפה, בתל אביב, ובירושלים והדרום; במשרדי החקירות של אגף מע"ם ומכס בחיפה; במשרדי השומה של אגף מס הכנסה בחיפה, בכפר סבא, בחדרה ובפתח תקווה; ובמשרד מיסוי מקרקעין (להלן -מסמ"ק) בבאר שבע. בדיקת השלמה נעשתה ברשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור.
הליקויים העיקריים
אי-קביעת תקן ביחידות המודיעין
1.במשרדי החקירות ובמטות המודיעין ברשות המסים אין תקן הקובע את היקף כוח האדם ואת הגדרת התפקידים בתחום המודיעין.
2.למרות המשימות הרבות שהוטלו על מְרַכֵּז המודיעין באגף מס הכנסה, הקביעה בדבר משרה אחת בתקן לתפקיד מְרַכֵּז המודיעין לא מביאה בחשבון את הצרכים ואת המאפיינים המיוחדים לכל משרד שומה, כמו: גודל המשרד, היקף השטח הגאוגרפי והמאפיינים של אוכלוסיית הנישומים.
אי-ניתוח המידע ואי-הערכתו באגף מס הכנסה
משרדי החקירות באגף מס הכנסה אינם מקצים עובדים לצורך ניתוח והערכה של המידע שהתקבל או שנאסף.
היעדר פעולות יזומות לאיסוף מודיעין באגף מס הכנסה
יחידות המודיעין במשרדי החקירות של אגף מס הכנסה אינן יוזמות פעולות לאיסוף מידע כפי שנעשה ביחידות המודיעין במשרדי החקירות של אגף המע"ם והמכס.
היעדר ציוד טכנולוגי ביחידות המודיעין באגף מס הכנסה
לעובדי יחידות המודיעין של אגף מס הכנסה אין ציוד טכנולוגי מתאים לצורך עבודת המודיעין.
היעדר מערכות מחשב מתקדמות לצורך עבודת המודיעין ברשות המסים
בסביבת העבודה הממוחשבת של עובדי המודיעין של אגף מס הכנסה אין מנועי חיפוש ואין כלי עבודה כדוגמת מחולל דוחות.
הכשרה חסרה לעובדי המודיעין באגף מס הכנסה
1.קורס המודיעין הניתן לעובדי המודיעין של אגף מס הכנסה הוא קורס מודיעין בסיסי שאינו מספק ואינו מקיף את הידע הנדרש לעבודת המודיעין. נוסף לכך אין נשלחים עובדי יחידות המודיעין באגף מס הכנסה להכשרות שוטפות.
2.עובדי המודיעין במשרדי החקירה של אגף מס הכנסה (למעט רכזי המודיעין) וכן מְרַכְּזֵי המודיעין של משרדי השומה ומסמ"ק לא הוכשרו בקורס מפקחים, רגיל או מקוצר. במצב הנוכחי אין לעובדי מודיעין אלה הידע וההכשרה לצורך איתור עבירות מס מורכבות.
חוסר תיאום בעבודת המודיעין באגף מס הכנסה
1.מרכזי המודיעין במשרדי השומה ומסמ"ק ועובדי המודיעין שבמשרדי החקירות באגף מס הכנסה כפופים מבחינה ניהולית לפקיד השומה שבמשרדו הם פועלים. נמצא כי במקרים רבים מעסיק פקיד השומה את עובדי המודיעין בעבודה אחרת במקום עבודת המודיעין.
2.ביוני 2014 החל מטה המודיעין באגף מס הכנסה בפעילות להרחבת רשת הנישומים. עיבוד הטפסים לצורך פתיחת התיק במס הכנסה הוטל על מְרַכְּזֵי המודיעין במשרדי השומה. חלקם טרם השלימו את המשימה, וזאת בהתאם להנחיות פקיד השומה.
איסוף חסר של מידע על עולים חדשים ועל תושבים חוזרים ותיקים
עולים חדשים ותושבים חוזרים פטורים מדיווח ומתשלום מס לרשות המסים בגין הכנסות בחו"ל. פטור מדיווח זה פוגע ביכולתה של רשות המסים לאסוף מידע על עולים חדשים ועל תושבים חוזרים.
שיתוף פעולה לוקה בחסר עם הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור
בחודש אוקטובר 2016 אושר בכנסת תיקון לחוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000. תיקון זה מאפשר לאגף מס הכנסה לעבוד בשיתוף עם הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון הטרור ולקבל ממנה מידע על נחקרים. רשות המסים לא נערכה כיאות לעבודה משותפת עם הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון הטרור.
רישום לקוי של יחידים תושבי חוץ בעלי פעילות עסקית בישראל
אין מנגנון אחיד לרישום של תושבי חוץ הפועלים בישראל. דבר זה פוגע ביכולתה של רשות המסים לאתר את חייבי המס מתוכם.
ליקויים ביחידות המודיעין שבמשרדי החקירות האזוריים של אגף מס הכנסה
רכזי המודיעין ביחידות החקירות האזורית של מס הכנסה אינם עוקבים אחר מילוי הנחיותיהם על ידי מְרַכְּזֵי המודיעין.
ליקויים בעבודת מְרַכְּזֵי המודיעין במשרדי השומה
1.למְרַכְּזֵי המודיעין במשרדי השומה אין תכנית עבודה מפורטת או יעדים מדידים, ולכן לא ניתן לפקח באופן ממשי על הספק עבודתם ועל יעילותם.
2.אחד מעקרונות המודיעין הוא שמירה על חיסיון מוסר המידע. מְרַכְּזֵי המודיעין שבמשרדי השומה אינם מקפידים לשמור על חיסיון זה, והם נוהגים להעביר ליחידות אחרות במשרד השומה את התרשומת שהם עושים עם המקור שמסר את המידע ובכלל זה את פרטיו המזהים.
ההמלצות העיקריות
1.על רשות המסים לבחון את הצרכים, היעדים והמטרות של יחידות המודיעין ולקבוע בהתאם לכך תקן ליחידות המודיעין.
2.על רשות המסים להקצות משאבים ולצייד את עובדי יחידות המודיעין שלה בציוד טכנולוגי מתאים, ולהכשירם להשתמש בו.
3.על רשות המסים לוודא שעובדי יחידות המודיעין של מס הכנסה ומְרַכְּזֵי המודיעין במשרדי השומה יהיו עובדים מיומנים ובעלי הכשרה מתאימה לעבודת המודיעין.
4.על רשות המסים לבחון את נושא הכפיפות הכפולה של מְרַכְּזֵי המודיעין לפקיד השומה ולמטה המודיעין, ובין היתר, להגדיר את האחריות ואת הסמכות של כל אחד מהממונים על יחידות המודיעין ועל מְרַכְּזֵי המודיעין, באופן שיאפשר להם למלא את תפקידם.
5.על משרד האוצר לבחון בתיאום עם משרד העלייה והקליטה כיצד לתקן את החוק כך שיאפשר לרשות המסים לדרוש על פי הצורך, מהעולים ומהתושבים החוזרים ותיקים, למסור דיווח מלא על כספיהם ועל הכנסותיהם.
6.על רשות המסים להסדיר את שיתוף הפעולה עם הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון הטרור ואת אופן הטיפול במידע המתקבל ממנה.
7.על רשות המסים לדאוג למיסוד שיתוף הפעולה בין יחידות המודיעין במשרדי החקירות של אגף מס הכנסה לבין יחידות המודיעין במשרדי החקירות של אגף המכס והמע"ם. כמו כן, בתוך אגף מס הכנסה, יש למסד את שיתוף הפעולה בין יחידות המודיעין של משרדי החקירות לבין מפקחי המס שבמשרדי השומה ומשרדי מסמ"ק. לעניין זה יש ליצור סינרגיה בעבודה של כל יחידות רשות המסים כך שעבודה של יחידה אחת תשלים ותשפר את העבודה של היחידות האחרות.
סיכום
איסוף מודיעין הוא מאבני היסוד של עבודת רשות המסים ולהיקף השימוש המקצועי והמושכל בו עשויה להיות השפעה מכרעת על הגברת האכיפה, על יצירת הרתעה ועל ייעול עבודת השומה. תכלית עבודת המודיעין ברשות המסים היא לאסוף מידע כדי לגלות, בין היתר, תופעות וממצאים לגבי נישומים העוסקים בפעילות כלכלית שאינה מדווחת, ולספק מידע מקיף לגבי שיעורן של פעילויות כלכליות או תופעות כלכליות בענפים כלכליים מסוימים. אולם בבדיקת משרד מבקר המדינה נתגלו ליקויים מהותיים בעיבוד פרטי המודיעין המתקבלים ברשות המסים, ובהכשרת עובדי המודיעין. נמצא כי אין שיתוף במידע בין יחידות הרשות ובהפעלת כלי המודיעין הקיימים. הדבר פוגע בעבודת רשות המסים: באיתור העלמת הכנסות ועבירות מס, ובגביית מסים. על כן הפעילות של יחידות המודיעין שבמשרדי החקירות של אגף מס הכנסה לוקה בחסר, והיחידות אינן מצליחות לספק עבודת מודיעין איכותית בזמן אמת.
עבודת המודיעין באגף מס הכנסה אינה נעשית באופן המיטבי לגילוי עבירות מס, דבר ההולך ופוגע יותר ויותר בכוח ההרתעה של שלטונות המס מפני העלמת הכנסות, ועלול לעודד נישומים להקל ראש במילוי חובתם האזרחית. עבודת המודיעין חשובה לטיוב עבודת רשות המסים על יחידותיה השונות, העוסקות בחקירות ובשומה, בהגברת האכיפה ובהגדלת ההכנסות ממסים. על הרשות לבחון באופן מקיף את מערך המודיעין במטה המודיעין של מס הכנסה, במשרדי החקירות ובמשרדי השומה, לערוך בחינה מקיפה של כל מערך המודיעין, להגדיר את הצרכים הלוגיסטיים ולקבוע אילו משאבים נדרשים. כמו כן יש ליצור סינרגיה בעבודה של כל יחידות רשות המסים כך שעבודה של יחידה אחת תשלים ותשפר את העבודה של היחידות האחרות.