רקע כללי
תקן מוגדר בחוק התקנים, התשי"ג-1953 (להלן - חוק התקנים או החוק), כתיאור תכונותיו של מצרך או כללים טכניים של תהליך עבודה, לרבות הגדרות טכניות. החוק מסדיר את הליך התקינה בישראל ומסמיך לה שלושה גורמים עיקריים: שר הכלכלה והתעשייה (להלן - שר הכלכלה) - אשר ממנה את הממונה על התקינה במשרדו ומחזיק בסמכות החוקית להכריז על תקן שקבע מכון התקנים הישראלי (להלן - המכון או מכון התקנים) כתקן רשמי; הממונה על התקינה - המופקד על אכיפת תקנים רשמיים ועל תחומים אחרים המנויים בחוק; מכון התקנים - הגורם בעל הסמכות הבלעדית לקביעת תקנים בישראל. בגלל חשיבות התקינה והשפעתה על הכלכלה, המדינה היא המממנת את עיקר פעילות התקינה שנעשית במכון התקנים.
מכון התקנים הוא גוף סטטוטורי, הפועל מכוח החוק, ופעילותו מוסדרת בתקנון מכון התקנים הישראלי, התשס"ג-2002. המכון מעסיק כ-1,100 עובדים ומתוכם
כ-50 מועסקים באגף התקינה. המכון קובע תקנים באמצעות ועדות תקינה. לשר הכלכלה הסמכות להכריז על תקנים ישראליים כעל תקנים רשמיים, אם נוכח לדעת כי הדבר דרוש להשגת אחת המטרות המפורטות בחוק, בהן שמירה על בריאות הציבור, שמירה על בטיחות הציבור והגנה על איכות הסביבה. תקן רשמי חל על מוצרים המיוצרים בישראל ועל מוצרים המיובאים אליה. תקן שקבע המכון אך שר הכלכלה לא הכריז עליו כתקן רשמי הוא תקן וולונטרי. ואולם תקנים וולונטריים מחייבים את הציבור אם יש בחקיקה ראשית או בחקיקת משנה הפניה לתקנים הוולונטריים בתחומים שונים שבאחריות משרדי הממשלה, והפיקוח על העמידה בהם נתון בידי המשרדים הממשלתיים הרלוונטיים (להלן - תקנים מחייבים).
פעולות הביקורת
משרד מבקר המדינה בדק בחודשים ספטמבר 2016 - ינואר 2017 את תהליכי התקינה. בין היתר נבדקו המעורבות הממשלתית בתהליכי תקינה והפעולות שנעשו לצמצום חסמי האסדרה לשם הגברת התחרותיות והפחתת מחיר הטובין לצרכנים, תוך שמירה על בטיחות הציבור ובריאותו. הביקורת נערכה במשרד הכלכלה והתעשייה (להלן - משרד הכלכלה) ובמכון התקנים הישראלי. בדיקות השלמה נערכו במשרד האוצר וברשות הלאומית להסמכת מעבדות.
הליקויים העיקריים
הצגה מטעה של עלויות התקינה ובקרה לקויה של משרדי הכלכלה והאוצר
משרדי הכלכלה האוצר מממנים את חלק הארי של גיבוש התקינה ועדכונה. משנת 2011 המכון מעמיס על חישוב עלות התקינה "העמסה מיוחדת" (עלות החורגת מן החלק היחסי של אגף התקינה בהוצאות התקורה של המכון; להלן - העמסת יתר) ודורש תקציב שיקיף גם העמסה זו. העמסת היתר לא הובאה מעולם לידיעתם ולאישורם של ועדת הכספים של הוועד הפועל של המכון ושל הוועד הפועל שלו, ולא לידיעתם של משרדי האוצר והכלכלה. בשנים 2016-2011 הגיעה העמסת היתר המצטברת ל-25 מיליון ש"ח נוסף על עלות התקינה הרגילה.
הסכם תקצובו של הליך התקינה נחתם בידי משרד הכלכלה, משרד האוצר ומכון התקנים לאחר תחילת השנה, ובשלוש מארבע השנים האחרונות (2016-2013) - לקראת סוף השנה. במהלך השנה, עד מועד חתימת ההסכם, המכון עובד על פי תכנית עבודה בלי תקציב מסוכם, ובחלק מהשנים לא העביר משרד הכלכלה תשלום חלקי עבור אותו חלק מהעבודה שבוצעה במהלך השנה.
שינויים לאומיים בתקנים רשמיים
בידי משרד הכלכלה אין רשימה מלאה של התקנים בלוויית הנימוקים לכל שינוי לאומי (הוראות ייחודיות לתקן ישראלי רשמי שאינן קיימות בתקן בין-לאומי רלוונטי) וההחלטה לגבי ההכרח בקיומם כסיבה להכרזה על תקן רשמי. לכן התקשתה מחלקת הממונה על התקינה לפקח על פעולות המכון ולקיים את החלטת הממשלה מ-2012 בדבר אימוץ תקנים בין-לאומיים. בלי נימוקי הכרחיות וסדר קדימות מתקשה הממונה לקבוע את התקנים הרשמיים שנעשו בהם שינויים לאומיים שעל המכון לבחון מדי שנה, לדעתו.
בכל אחת מהשנים 2016-2014 לא ביצע הממונה על התקינה ניתוח של השפעתם של תקנים רשמיים שנעשו בהם שינויים לאומיים על המשק ועל יוקר המחיה, ולא קבע סדר קדימות של תקנים רשמיים שיש להתאים לתקנים בין-לאומיים. הממונה על התקינה קיבל ממכון התקנים רשימת תקנים רשמיים שהמכון היה מעוניין לכללם בתכנית העבודה שלו.
הטיפול בתקנים מחייבים
משרד הכלכלה לא איתר את כל התקנים המחייבים ואת החקיקה שעל פיה נקבעו כתקנים מחייבים, ואין בידו רשימה של תקנים אלה. משרד הכלכלה טרם החל בבחינת השינויים הלאומיים שנעשו בתקנים מחייבים ומידת הכרחיותם והשפעתם על המשק. רק בפברואר 2017 פנה משרד הכלכלה למכון התקנים בבקשה להכין רשימה של התקנים המחייבים ושל דברי החקיקה שלפיהם נקבעו כתקנים מחייבים.
לאחר החלטת הממשלה משנת 2012 להתאים תקנים מקומיים לתקנים בין-לאומיים, ערך המכון סקר כדי להכין רשימה של תקנים מחייבים על גבי גיליון נתונים אלקטרוני. ואולם רק כעבור שלוש שנים, בשנת 2015, החל המכון לעדכן את מערכת המחשוב של אגף התקינה. המכון לא סקר את התקנים כולם כדי לאתר את התקנים המחייבים אלא הוסיף במערכת המחשוב את המאפיין "מחייב" באופן הדרגתי, בכל פעם שתקן נכנס לתכנית העבודה השנתית של האגף. כששלח המכון את התקן למשרד הכלכלה, הוא לא פירט את המקור החוקי שלפיו נקבע התקן כתקן מחייב.
הליך התקינה במשרד הכלכלה
תקנים רבים נתונים במשרד הכלכלה בשלבי דיון פנימיים במשך תקופות ארוכות. לאחר בחינת תקן במחלקת הממונה על התקינה, הוא מועבר ללשכה המשפטית במשרד הכלכלה, ואחר כך המשרד מחזיר אותו למחלקת הממונה לשלב היוועצות בציבור ובמשרדי הממשלה, ולאחריו - לבחינה חוזרת של מחלקת הממונה ושל הלשכה המשפטית. באוקטובר 2016 היו נתונים בשלב הדיון הפנימי בלשכה המשפטית של משרד הכלכלה ובלשכת מנכ"ל משרד הכלכלה 102 תקנים - 92 מהם היו נתונים בשלב זה יותר מעשרה חודשים, וחלקם אף יותר מחמש שנים.
במחלקת הממונה על התקינה אין מאגר מידע המשייך את התקנים הרשמיים ואת המוצרים שהם חלים עליהם לרשויות ולשרים שהמוצרים או תהליך ייצורם נמצאים באחריותם, כדי להיוועץ בהם לפני ההחלטה על שינויים בתקן. עוד נמצא כי טרם נכתב נוהל לתהליך ההתייעצות עם הגורמים הרלוונטיים ולתהליך העבודה הנאות של הכנת התקן עד הגשתו לשר על מנת שיכריז עליו כתקן רשמי.
למחלקת הממונה על התקינה אין מערכת מחשב ייעודית לתיעוד התקנים. חסרונה של מערכת כזו מגביל את אפשרות המעקב אחר השינויים הלאומיים הנעשים בתקנים וניתוחם. בשנת 2014 ערכו עובדי מחלקת הממונה על התקינה, בגיליון אלקטרוני, רשימה של תקנים רשמיים ושל שינויים לאומיים שנעשו בהם, אך הרשימה לא עודכנה מאז.
הבאת תקנים לוועדת האימוץ
בדצמבר 2013 נכנס לתוקף תיקון מספר 10 לחוק התקנים, ולפיו שר הכלכלה ימנה "ועדת אימוץ", שתפקידה לבחון כל שינוי לאומי קודם ההכרזה על תקן שמבוסס על תקן בין-לאומי שנעשה בו שינוי לאומי, ולבדוק אם השינוי האמור נדרש בשל הצורך בהתאמות לשוק הישראלי ותנאיו. חברי הוועדה לפי אותו תיקון הם הממונה על התקינה, נציג ציבור שהוא נציג ארגון צרכנים, ונציג מכון התקנים. נציג התעשיינים ונציג היבואנים ישמשו משקיפים. ועדת האימוץ לא החלה לפעול אלא ביולי 2015, כשנה וחצי לאחר תחולת התיקון לחוק.
ממאי 2015 עד ינואר 2017 העביר המכון כ-220 תקנים למחלקת הממונה על התקינה, להחלטה על אכרזה כתקן ישראל רשמי; במועד סיום הביקורת, ינואר 2017, כ-150 מהם עדיין נמצאו בטיפול. עד אוקטובר 2016 קיימה ועדת האימוץ שמונה ישיבות ובהן נדונו שינויים לאומיים שנעשו ב-14 תקנים בלבד מכלל ה-220.
היעדר מענה של משרדי ממשלה לפניית הממונה על התקינה לשם התייעצות
בניגוד להחלטת הממשלה, תקופה ארוכה (לעתים שנים) נמנעו כמה ממשרדי הממשלה ממענה לממונה על התקינה, שפנה אליהם לשם היוועצות; מדובר בעשרות תקנים. ביוני 2016 שלחה מחלקת הממונה על התקינה תזכורות למנכ"לי המשרדים האמורים והעתקים לשרים הממונים. גם על תזכורת זו לא התקבלה תגובה מהמשרדים.
ליקויים בפעילותן של ועדות התקינה
בכמה מקרים סירבו ועדות תקינה לאמץ תקן בין-לאומי, בניגוד למדיניות הממשלה, ובכמה מקרים התעורר החשש כי הסירוב נבע מהרכבן של ועדות התקינה, כגון הטיה לטובת אחד מבעלי האינטרסים בוועדה. למשל, ועדות התקינה מסרבות לאמץ את התקן הבין-לאומי EN 206-1 בתחום הבטון, המחייב שינויים לאומיים בדרך קביעתה של תואמוּת הבטון, במדיניות הפיקוח ובאיכות הייצור.
ליקויים בפיקוח על איכות הבטון
אין גוף ממלכתי המפקח באתרי הבנייה על תהליך נטילת הבטון לבדיקה (הנעשית במעבדות המוסמכות בידי הרשות להסמכת מעבדות והמאושרות על ידי הממונה על התקינה). לפיכך אין פיקוח שוטף המוודא שהמעבדות נטלו בדיקות בטון במועד, באופן ובמקום שנקבעו בתקן, ואין בודקים אם דגימות הבטון שניטלו מטופלות, מוחזקות ומובאות למעבדות בהתאם לתנאים שנקבעו בתקן.
נספח תנאים מיוחדים (להלן - נת"מ) 118-1 לבטון מובא, שעליו המליצה ועדה מקצועית, מגלם הקלה של 10% בקירוב יחסית לתקן הבין-לאומי. עוד נמצא כי כללי מינוין של הוועדה המקצועית וּועדת ההיתרים במכון התקנים לעניין מתן היתר לסימון בתו תקן ולמתן אישור למפעל, אינם כוללים מנגנון של איזונים המחייב נציגות של צרכנים, משתמשים, יצרנים, יבואנים, ונציגי מאסדרים ומשרדי ממשלה.
בשנים 2016-2012 היו בכל רבעון בממוצע כ-200 מפעלי בטון בעלי אישור. נמצא כי בכל רבעון כ-21 מפעלי בטון בממוצע (כ-10% מכלל המפעלים) נכשלו בבדיקה הראשונה של התאמת הבטון לדרישות התקן. כלומר, יותר מ-5.49% מכלל ייצור הבטון שלהם ברבעון לא עמד בדרישות התקן. נת"מ 118-1 מאפשר למפעלים שלא להחשיב את הכישלון בבדיקות ההתאמה לתקן ולבטל את ממצא הכישלון בבדיקות באמצעות שינוי לאומי המאפשר בדיקה חוזרת - בדיקה של חוזק בטון שהתקשה במבנה. הכללת השינוי הלאומי בתקן חוסכת למפעלי הבטון לפחות 16 מיליון ש"ח בשנה, אך השינוי משפיע לרעה על איכות הבטון, דבר העלול להחליש את עמידותם של מבנים ברעידות אדמה.
ליקויים בייצוגו של ההיבט הצרכני בוועדות התקינה
מכלל כ-170 הוועדות שיש בהן נציגי צרכנים, ב-47 השתתפו נציגי הצרכנים בפחות ממחצית ישיבות הוועדה. קיימות 14 ועדות תקינה שהוקצו בהן מקומות לנציגי צרכנים, אך נציגים מטעם ארגוני הצרכנים לא מונו ולא השתתפו כלל בישיבותיהן. בוועדות שבהן השתתפותם של נציגי המועצה לצרכנות היא דלה, אין ביטוי נאות של האינטרס הצרכני.
המועצה לצרכנות אינה שולחת לפעילי התקינה נתונים על השפעת התקן הנדון בוועדה על המשק, על טיב המוצרים ועל יוקר המחיה, ולא את הנחיותיה לגבי העמדה הצרכנית.
ההמלצות העיקריות
על משרדי הכלכלה והאוצר להגביר את הפיקוח והבקרה על הוצאות התקינה ולבדוק עלויות תקורה "מיוחדות" שהועמסו על עלות התקינה במרוצת השנים. עליהם לבחון מחדש את שיטות התקצוב ואת העמסתן של עלויות התקורה ולקבוע נורמה של תקורה שמשרד הכלכלה יאשרה.
על הוועד הפועל של מכון התקנים לוודא שדרישות תקציב עבור פעילות התקינה ייעשו על פי תמחיר מדויק של הפעילות. על הוועד הפועל להתייחס ל"העמסה המיוחדת" שנעשתה בלי שדווח לו הדבר בידי הנהלת המכון.
על המכון להגיש למשרדי הכלכלה והאוצר את מסמך הבסיס לתקצובן של פעולות תקינה די זמן לפני תחילת שנת הכספים, כדי שהמשא ומתן על פרטי המסמך יסתיים לפני תחילתה. זאת ועוד, כדי שפעילות התקינה תתבצע על פי תקציב ידוע ומסוכם מראש, על שלושת הגופים לשקול הכנת מסמך בסיס לתקופה ארוכה משנה, שיעודכן לפני תחילת כל שנת כספים.
על הממונה על התקינה ליזום את איתור התקנים המחייבים והחוקים והתקנות המחייבים עמידה בהם ואת בחינת הנחיצות של השינויים הלאומיים שנעשו בהם. עליו לגבש תכנית עבודה מסודרת לבחינת התאמתם של תקנים מחייבים לתקנים בין-לאומיים ולקביעת סדר עדיפויות.
על משרד הכלכלה, כמשרד המרכז את הטיפול בחסמי אסדרה, לפעול לשינוי הליך התקינה, כדי שגם תקנים מחייבים ייבחנו בידי מחלקת הממונה על התקינה מבחינת שינויים לאומיים שנעשו בהם. בהתאם להחלטת הממשלה ראוי גם שתיבחן האסדרה ההופכת את התקן למחייב ואת השפעתו על ייבוא המוצרים ועל רמת המחירים בשוק. לשם כך על מכון התקנים לשלוח לממונה על התקינה את התקנים המחייבים, עוד בטרם יפורסמו ברשומות, לציין בפירוש כי הם מחייבים ולפרט את החקיקה שמכוחה הם מחייבים. פרסום כאמור יתבצע רק לאחר בחינה והתייעצות שירכז משרד הכלכלה.
על משרד הכלכלה לקבוע לוח זמנים לקיום ההתייעצות הפנימית ואמות מידה שיאפשרו את בחינת יעילותו של הטיפול בתקנים בידי המחלקות.
כ-150 הצעות לתקנים שהביא המכון לממונה על התקינה ממאי 2015 עד ינואר 2017, לשם אכרזת תקן רשמי, עדיין נמצאות בטיפול הממונה. נוכח החלטת הממשלה מתחילת שנת 2012 על זירוז אימוצם של התקנים הבין-לאומיים כלשונם, והחוק מ-2013 שקבע מנגנון בחינה לעניין זה, על משרד הכלכלה לזהות את הקשיים המונעים ממחלקת התקינה להביא את שאר התקנים הנמצאים בטיפולו לוועדת האימוץ לשם בדיקתם. על משרד הכלכלה לפעול להסרת צווארי הבקבוק ולגיוס המשאבים הנדרשים לאימוץ תקנים בין-לאומיים במהירות וביעילות.
על משרד הבריאות, המשרד להגנת הסביבה והמשרד לביטחון הפנים להיענות לבקשות ההתייעצות של הממונה על התקינה, כדי לקצר את פרק הזמן הנדרש לעדכון התקנים בישראל ולהתאמתם לתקנים הבין-לאומיים. על המשרדים להיערך למתן תשובה בפרק הזמן שנקבע בהחלטת הממשלה. זאת ועוד, אם השרים הממונים מתנגדים לעדכון תקן משיקולים של התאמתו לתקן בין-לאומי, עליהם לנמק את התנגדותם ולהודיע עליה בהקדם לממונה על התקינה.
על משרד הכלכלה לשקול הפעלתה של מערכת מידע ממוחשבת אינטגרטיבית להליכי התקינה. מערכת כזאת תקל את הבקרה, תאפשר קבלת נתונים אמינים ושלמים במהירות רבה יותר ותאפשר לקצר את זמן הטיפול בתקנים.
על שר הכלכלה להעלות לפני הממשלה את העובדה כי אין כל פיקוח של מאסדר כלשהו על איכות הבטון. על הממשלה לשקול את קביעתו של מאסדר אחראי לאיכות הבטון, לפתח מנגנון בדיקות לבטון ולבצע פיקוח. מן הראוי שהמשרד האחראי יפקח באתרי הבנייה על תהליך נטילת דגימות הבטון בידי המעבדות המוסמכות והמאושרות.
על משרד הכלכלה בשיתוף משרד הבינוי והשיכון ומינהל התכנון שבמשרד האוצר לבחון את איכות הבטון יחסית לנדרש לפי התקן הבין-לאומי, את דרכי סיווגו של הבטון, את השינויים הלאומיים בתקן הישראלי והשפעתם על חוזק הבטון, את דרך החישוב של שיעור המפעלים המייצרים בטון שאינו עומד בתקן, את הפיקוח על מפעלי הבטון ואישורם, את אחריותו של יצרן הבטון להתאמת הבטון שהוא מספק לדרישות התקן ואת ההבחנה בין אחריותו של יצרן הבטון ובין אחריותו של הקונסטרוקטור.
סיכום
במדינה מתקדמת תהליך התקינה הוא חיוני מאוד. מתוקף החוק, מכון התקנים מנהל את תהליך התקינה מן הבחינה המקצועית ומן הבחינה הטכנית. למכון יש השפעה רבה על קביעתם של מדיניות התקינה ותוכן התקנים ועל הבדיקות שיערכו המעבדות הבודקות את העמידה בתקן. מערכת התקינה בישראל בנויה על איזון אינטרסים מנוגדים, אך למכון יש השפעה מהותית על התהליך, אף על פי שגם הוא בעל עניין, שכן חלק נכבד מהכנסתו נובע מבדיקות עמידה בתקן שעורכות מעבדותיו.
לאחרונה הונהגו בחוק התקינה שינויים המתקנים את מקצת הליקויים שמצא מבקר המדינה בביקורתו על ניהול המכון ועל תהליך התקינה. בדוח הביקורת נמנו ליקויים נוספים בתהליך קביעתם של תקנים ובמימונה של פעילות התקינה, וגם חשש שנמנע אימוצם של תקנים בין-לאומיים בגלל אינטרסים של גורמים בוועדות התקינה. היות שהמדינה מממנת את רוב הוצאות התקינה ופועלת בתחום בעיקר בתקינה רשמית ובתקנים מחייבים, על משרד הכלכלה ומשרד האוצר לשקול את הרחבת התחומים שתקנים נכתבים בהם לתחומים חדשים ולתקנים וולונטריים שלא הוקדשה להם תשומת לב בשנים האחרונות.
חמש שנים חלפו מאז קבעה ועדת טרכטנברג כי לחסמי אסדרה בתחום התקינה יש השפעה ניכרת על יוקר המחיה, ומאז התקבלה החלטת הממשלה על החלפת תקנים ישראליים בתקנים בין-לאומיים, אך משרד הכלכלה והמכון טרם בחנו את הצורך בשינויים לאומיים שנעשו בחלק נכבד מן התקנים הישראליים. עיכובים באימוץ תקנים בין-לאומיים והקצב האטי שבו שינויי תקנים נבחנים ומאומצים מחייב את משרד הכלכלה לבחון את תהליך התקינה כולו במשרדו. אימוץ תקנים בין-לאומיים אמור לתרום להקלת הנטל הכלכלי המוטל על האזרחים באמצעות עידוד התחרות, לרבות ממקורות יבוא, הפחתת הבירוקרטיה והגברת הסחר בין ישראל ובין העולם.