תחום עיריית חדרה (להלן - העירייה) הוא מרחב תכנון מקומי כמובנו בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה או החוק). שטח השיפוט של העירייה משתרע על כ-53,000 דונם. בשנים 1998-2005 (עד מרס) כיהן ראש העירייה דאז, מר ישראל סדן, בתפקיד יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חדרה (להלן - הוועדה המקומית או הוועדה), ומאז מרס 2005 מכהן ראש העירייה הנוכחי, מר חיים אביטן, בתפקיד יו"ר הוועדה.
פעולות הביקורת
בחודשים מרס-יוני 2007 בדק משרד מבקר המדינה היבטים של תכנון ובנייה בוועדה המקומית. נבדקו נושאים בתחומי התכנון, הרישוי, הפיקוח על הבנייה ואכיפת הוראות החוק. בדיקת השלמה נעשתה בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז חיפה (להלן - הוועדה המחוזית) וביחידת הפיקוח על הבנייה של משרד הפנים במחוז חיפה.
עיקרי הממצאים
תכנית מתאר ומתן היתרים על פי תכניות מנדטוריות
תכנית המתאר התקפה החלה על מרחב התכנון המקומי חדרה היא תכנית מנדטורית שאושרה בשנת 1941. על חלקים ממרחב התכנון המקומי חדרה, ובכלל זה במרכז העיר, חלה תכנית המתאר המנדטורית וכן תכניות בניין עיר מנדטוריות אחרות שאושרו אף הן לפני קום המדינה. במשך השנים אושרו תכניות מפורטות אשר באות במקום התכניות המנדטוריות. אולם עדיין בחלקים מסוימים, שחלקם משמעותיים, של מרחב התכנון המקומי חדרה לא נעשה כל שינוי, והתכניות המנדטוריות הן המקור הבלעדי לנורמה התכנונית.
במשך שנים רבות לא עלה בידי הוועדה המקומית להביא לידי אישור תכנית מתאר חדשה. תכנית מתאר חד/450 הופקדה בידי הוועדה המחוזית בשנת 1982. באוקטובר 1987 החליטה הוועדה המחוזית לאשר את התכנית המופקדת בכפוף לתנאים, אולם דבר אישורה לא פורסם ברשומות, והיא מעולם לא קיבלה תוקף מחייב, אלא הוקפאה ונזנחה. עם חלוף הזמן חלו שינויים רבים בתחום התכנית, והתכנית במתכונתה המקורית אינה מתאימה עוד למצב השטח בפועל . עם זאת, הפקדת התכנית לא בוטלה. בשנת 2005 הוחל בהכנת תכנית מתאר חדשה לחדרה. עד מועד סיום הביקורת התכנית טרם נדונה בוועדה המקומית.
משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המקומית כי מאחר שאין בתכניות המנדטוריות בסיס חוקי מתאים לפיתוח המקרקעין באופן הדרוש והרצוי בשנות האלפיים - הימנעותה מנקיטת פעולות לעדכון התכניות המנדטוריות אינה ראויה. הדרך שבה נהגה הוועדה כשבחרה לשנות בכל פעם את התכניות המנדטוריות בהתאם לצרכים המקומיים מבלי לקדם תכנית מתאר כוללת של העיר, אינה ראויה, מחטיאה את המטרה של תכנון כולל לעיר ועלולה לעמוד בסתירה לטובת העיר. מן הראוי שתכניות יאושרו בראייה כוללת, המביאה בחשבון גם את צורכי הציבור העתידיים שטרם הבשילו וגם את כלל האינטרסים התכנוניים של העיר. על הוועדה המקומית, בשיתוף עם הוועדה המחוזית, לפעול במשנה מרץ לקידום הכנתה ואישורה של תכנית מתאר מקומית חדשה, שתשקף נכונה את המצב התכנוני העדכני, את יעדי התכנון הארציים והמחוזיים ואת אופי העיר וצרכיה, ותתאים למציאות המשתנה.
אמנם הפסיקה עמדה על כך שאין הֶסדר מחייב בדין לעדכונה של הנורמה התכנונית, ואין מנוס מלקבוע כי כל עוד לא הועמדה תכנית חדשה תחתיה, תוסיף התכנית הישנה להוות נורמה מחייבת , אולם בית המשפט העליון ציין כי אם תכנית שוב אינה עונה על הצרכים, הדרך הראויה היא לתקנה או להמירה בתכנית חדשה . זאת ועוד, בפסיקה נקבע כי "בהיות היתר הבנייה אמצעי למימוש התכנון הקיים בשטח, הדעת נותנת כי עליו להיגזר מתכנית שיש בה פירוט מספיק על מנת שתשמש תשתית נורמטיבית נאותה לביצוע הבנייה. ככל שהתשתית כללית יותר ובלתי מפורטת, כך גוברת הסכנה כי יינתן היתר ביצוע שאינו נשען על נורמות תכנוניות מאושרות ועלולה להיפתח דרך לפיתוח הקרקע באופנים שלא עברו מסננת הליך תכנוני מוסדר ומבוקר על ידי מוסדות התכנון, כמקובל".
נמצא כי בכמה מקרים נתנה הוועדה המקומית היתרי בנייה בהסתמך על תכניות מנדטוריות, וללא תכנית מתאר או תכנית מפורטת עדכנית המסדירה את מגבלות הבנייה ואת אופייה.
לדעת משרד מבקר המדינה, מתן היתר בנייה בהסתמך על תכנית מנדטורית, אף שאינו בלתי חוקי, אינו סביר ואינו ראוי מבחינה תכנונית, במיוחד כאשר מדובר בבנייה רחבת היקף. התכניות המנדטוריות אינן הולמות עוד את המציאות כיום, אינן תואמות בהכרח את מגמות התכנון העתידיות במדינה ואינן עולות בקנה אחד עם צביון העיר ועם אופייה בתקופתנו. זאת ועוד, התכניות המנדטוריות מאפשרות מגוון שימושים רחב מדי ואינן כוללות הוראות בינוי מפורטות. הסכנה הטמונה בהסתמכות על תכניות אלו היא שהן עלולות לשמש "קיצור דרך" תכנוני ומקפצה נוחה לבעלי עניין, ליזמים וגם לוועדה המקומית להביא לאישור תכניות מתכניות שונות מבלי שיחולו עליהן כמעט מגבלות תכנוניות.
הקמת בית ספר של חברת החשמל באזור חוות חפציבה: במאי 2002 הגישה חברת החשמל בקשה להקים בשטחי חוות חפציבה ההיסטורית בית ספר למקצועות החשמל. ועדת המשנה להתנגדויות של הוועדה המחוזית דחתה את הבקשה בין היתר משום שראוי כי מתן היתרים בשטח יתבסס על תכנון כולל של השטח שיתאים למגמות התכנון העתידיות שנקבעו בתכנית המתאר המחוזית המייעדת את השטח לשטח פתוח. למרות התנגדות זו נתנה הוועדה המקומית לחברת החשמל, בתקופה אוגוסט 2003 - נובמבר 2004, היתרים להקמת מבנים למגורים בהסתמך על תכנית מנדטורית משנת 1941, המייעדת את השטח למגורים, ובו בזמן נתנה לה היתרים לעשות במבנים שימוש חורג למשרדים ולהדרכה.
משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המקומית כי יש טעם לפגם באישור שנתנה לבקשה לשימוש חורג, לאחר שוועדת המשנה של הוועדה המחוזית דחתה את הבקשה למתן היתר בנייה להקמת מוסד ציבורי. הדבר נועד לכאורה לעקוף את התנגדות ועדת המשנה למתן היתר הבנייה. אף שהסמכות לאישור ההיתר לשימוש חורג מצויה בידי הוועדה המקומית, הרי מאחר שוועדת המשנה של הוועדה המחוזית דחתה את הבקשה לבניית בית הספר בגלל היבטים תכנוניים, היה על הוועדה המקומית לראות בהחלטה זו כהנחיה בהפעלת שיקול דעתה האם להתיר את השימוש החורג. יש להדגיש, כי הליך של שימוש חורג מקל על היזם בהשוואה להכנת תכנית מפורטת ובקשת היתר מכוחה, הדורשת את קיומם של תנאים מחמירים וכן התאמה לתכניות הכוללות החלות על האזור. פנייה להליך של שימוש חורג מפרה את הסדר התקין של דיני התכנון והבנייה . בנייה והפעלה של בית ספר למקצועות החשמל עלולות ליצור עובדות בשטח, שיכבלו את ידי רשויות התכנון בבואן להכין תכנית לאזור.
הקמת מרכז מסחרי: הוועדה המקומית התירה לחברה פרטית להקים על מגרש הגובל בדרך ארצית מס' 4 (כביש חיפה-תל אביב הישן) מרכז מסחרי רחב היקף, ונתנה, במהלך התקופה מאי 2003 - מרץ 2005, היתרי בנייה בהסתמך על תכניות מנדטוריות ועל תכניות נקודתיות לאיחוד ולחלוקה שבסמכות הוועדה המקומית. נמצא, כי רק בדיעבד, כחמש שנים לאחר מתן היתר הבנייה הראשון וכשנתיים וחצי לאחר שהסתיים אכלוסו של המבנה, אושרה תכנית מפורטת שחלה על המגרש ומעגנת את המצב בשטח. היתר הבנייה ניתן בהסתמך על הוראות תכניות המתאר המנדטוריות המייעדות את האזור למגורים ומתירות הקמת חנויות באישור הוועדה המחוזית, אף שספק אם היה מקום לתת, בהתבסס על הוראותיהן, היתר להקמת מרכז מסחרי רחב היקף כפי שהוקם. הוועדה המחוזית אישרה את מתן ההיתר בהסתמך על כך שבאותו מועד הייתה תכנית מפורטת למגרש בשלבי הכנה ראשוניים, אולם הוועדה המקומית לא קידמה כראוי את הליכי הפקדתה ואישורה של התכנית, ובינתיים נתנה הוועדה לחברה היתרים נוספים להמשך הבנייה על המגרש.
לדעת משרד מבקר המדינה, מתן היתרי הבנייה לפני אישורה של התכנית היה לא סביר ולא ראוי. גם אם היה צורך בהקמת המרכז המסחרי, וגם אם הקמת המרכז המסחרי תואמת במקרה זה את מגמות התכנון העתידיות, ההליך שנקטו הוועדה המקומית והוועדה המחוזית לא היה ההליך התכנוני הראוי והתקין להקמת המרכז המסחרי . משרד מבקר המדינה העיר לוועדה המקומית ולוועדה המחוזית כי היה עליהן לעמוד על כך שלפני מתן היתרי הבנייה תאושר תכנית מפורטת בדרגת פירוט הולמת וסבירה, הקובעת את עיקר הפרטים הנוגעים לבנייה ולשימוש במקרקעין.
זאת ועוד, הדרך שבה פעלה הוועדה המקומית כשנתנה היתרים בשלבים, ללא תכנית מפורטת כוללת, אפשרה את הרחבת מגרש החנייה של המרכז המסחרי באופן בלתי חוקי לתחום השטח המיועד להפקעה לצורך הרחבת דרך מס' 4, בניגוד לתנאים המוקדמים שנקבעו למתן היתרי הבנייה. עם אישור התכנית המפורטת התקבלה בדיעבד הסכמת מע"צ לעובדות שנוצרו בשטח, והתכנית הכשירה מצב זה.
פיקוח על הבנייה
בהליכי הפיקוח על הקמת המרכז המסחרי נמצאו ליקויים רבים: הוועדה המקומית נתנה אישור "זמני" לחיבור הבניין לרשת החשמל והמים שלא בהתאם להוראות החוק; היא לא עמדה על כך שהחישובים הסטטיים שהוגשו לה - חישובים הנדסיים שיש בהם כדי להבטיח את יציבות הבניין וביסוסו - יכללו את כל הפרטים הנדרשים בחוק ובתקנות; היא לא עמדה על כך שיומצאו לה כל תוצאות בדיקות חומרי הבנייה של שלד הבניין ושיתוקנו ליקויים שנמצאו בבדיקות; והיא לא דרשה כי יומצאו לה כל דוחות האחראי לביקורת הביצוע, שתפקידו לבדוק אם עבודות הבנייה בוצעו בהתאם לתנאי ההיתר, לחוק ולתקנות. זאת ועוד, בעת הקמת המרכז המסחרי נעשו עבֵרות בנייה רבות, בלא שהוועדה פעלה בנידון. כך למשל הוקמה בסטייה מהיתר הבנייה קומה רביעית לבניין, המשמשת כקומת משרדים.
בנייה בלתי חוקית בשטחים הפתוחים
מגמתם של מוסדות התכנון - המועצה הארצית והוועדות המחוזיות - היא להדגיש את חשיבותם של השטחים הפתוחים ולמנוע את הפיכת אזור המרכז ומישור החוף לרצף אורבני. במרחב התכנון חדרה מצויים שטחים פתוחים רבים (כ-60% משטח השיפוט של העיר). נמצא שבפיקוח שהפעילה הוועדה המקומית על השטחים הפתוחים והחקלאיים לא היה כדי למנוע או למגר את עבֵרות הבנייה הרבות שבוצעו בהם. הוועדה גם לא נקטה כנגד מבצעי העבֵרות צעדי אכיפה אפקטיביים.
כך למשל הקים מר עופר ברא"ז, במהלך השנים 1993-2007, בשטח המיועד לגן לאומי פארק השרון, חוות סוסים, מבנים למגורים וחדרי אירוח ("צימרים"), ובסך הכול 40 מבנים בשטח כולל של 3,400 מ"ר, בלא היתר ובניגוד לתכניות המתאר הארצית והמחוזית. מחדלה של הוועדה המקומית אפשר לבונה להמשיך בבנייה הבלתי חוקית ולקבוע עובדות בשטח ללא הפרעה, במקביל להליך פלילי שניהלה נגדו הוועדה המחוזית; בחלק אחר של הגן הלאומי הוקמו במהלך השנים על ידי בונה אחר מבנים למגורים באופן בלתי חוקי, מבלי שעלה בידי הפיקוח של הוועדה המקומית לגלות את חריגות הבנייה - דבר שהיה באחריותה - וממילא מבלי שהוועדה פעלה כנגד הבנייה הבלתי חוקית.
גם כאשר בית המשפט נתן צווי הריסה למבנים בלתי חוקיים שהקים מר מאיר ברדה בשטחים הפתוחים, לא פעלה הוועדה המקומית לביצוע צו ההריסה ואף אפשרה לבונה להוסיף ולבנות בשטח באופן בלתי חוקי מבלי שנקטה צעדים שיביאו להריסת הבנייה הבלתי חוקית או למצער ימנעו את המשך הבנייה הבלתי חוקית.
אכיפת הוראות החוק
נמצא כי הוועדה לא טיפלה כראוי בבנייה בלתי חוקית של מר שמואל (סמי) לוי (להלן - מר לוי), המכהן כחבר מועצת העירייה מאז סוף שנת 2003.
במהלך השנים 2002-2007 אפשרה הוועדה לעשות שימוש לצורך מגורים בבניין משרדים שהקים מר לוי, בניגוד לתנאי היתר הבנייה. הוועדה לא נקטה צעדי אכיפה בגין השימוש החורג מההיתר ואף מחקה את ההערה שנרשמה בגין ייעוד הנכס בעניין זה בלשכת המקרקעין, ובכך אפשרה מכירת דירות מגורים בניגוד לייעוד שנקבע בהיתר הבנייה. הוועדה לא וידאה שיקוימו תנאי ההיתר אשר קבעו כי מרתף הבניין ישמש לחנייה, אף על פי שהיה לה מידע כי נעשה במרתף שימוש פרטי, וכי אינו משמש לחנייה.
במגרש אחר העלימה הוועדה עין מכך שבמשך שנים רבות החל משנת 1997 ועד למועד סיום הביקורת ביוני 2007, מר לוי ומשתמשים אחרים עשו שימוש בחלק מהמגרש, ללא היתר, כעסק לממכר כלי רכב; הוועדה נתנה למר לוי היתר להקמת מתקן לשטיפת כלי רכב על המגרש בלא שעמדה על כך שיקוימו דרישות איגוד הערים ומחלקת המים והביוב בעירייה, דרישות שהיו תנאי למתן ההיתר; הוועדה לא פעלה כנגד חריגות הבנייה הרבות שבוצעו במגרש, חלקן לאחר המועד בו החל מר לוי לכהן כחבר מועצה, ולא נקטה צעדי אכיפה כנגד מר לוי והמשתמשים האחרים במגרש במשך כל התקופה האמורה.
התנהלות הוועדה המקומית בעניינו של מר שמואל (סמי) לוי, הן בנושא בניין המשרדים והן בנושא המגרש לממכר כלי רכב, שבעטייה התאפשר ביצוען של עבֵרות בנייה במשך שנים רבות מבלי שהוועדה נקטה נגדו צעדי אכיפה לפי החוק, מעלה חשש לכאורה כי הוועדה המקומית בחרה שלא לפעול כנגד הבנייה הבלתי חוקית משיקולים לא ענייניים.