המחוקק העניק לרשויות המקומיות סמכות לעשות עסקאות מסוימות במקרקעין שבבעלותן אך ורק על פי החלטת מועצת הרשות המקומית ברוב חבריה ובאישור שר הפנים או מי שהשר הסמיכו לכך. חוזה מקרקעין שנחתם בין רשות מקומית לבין גוף כלשהו ולא אושר על ידי השר או מי שהשר הסמיכו לכך הוא חסר תוקף ואינו יכול להקנות זכויות במקרקעין.
מקרקעין הם משאב יקר, שלעתים נמצא במחסור. המקרקעין ניתנו לרשויות המקומיות כנאמן של הציבור, ועליהן להשתמש בהם ולחלק אותם בזהירות ובשוויוניות תוך שמירה על מכלול האינטרסים הציבוריים הכרוכים בכך.
קודם התקשרות בחוזה להעברת זכויות במקרקעין חייבת רשות מקומית לקיים מכרז פומבי. אולם היא רשאית להקצות קרקע או מבנה בפטור ממכרז וללא תמורה, או בתמורה סמלית, למוסדות ציבוריים שלא למטרות רווח הפועלים בתחום שיפוטה בתחומי החינוך, התרבות, המדע, הדת, הצדקה, הסעד, הבריאות והספורט - לטובת הציבור ביישוב. ההקצאה חייבת להיעשות תוך שמירה על השוויון ועל כללי מינהל תקין.
בעקבות בג"ץ 3638/99, בלומנטל ואח' נ' עיריית רחובות , פורסם בשנת 2001 בחוזר מנכ"ל משרד הפנים "נוהל הקצאת קרקעות ומבנים ללא תמורה או בתמורה סמלית" (להלן - נוהל ההקצאות או הנוהל). הנוהל נועד להסדיר הקצאת קרקע או מבנה (להלן גם: נכס) בפטור ממכרז וללא תמורה (או בתמורה סמלית), לגופים הפועלים ברשות, תוך שמירה על עקרון השוויון, על חיסכון, על יעילות ועל שקיפות ומניעת פגיעה בטוהר המידות. בין היתר, הנוהל מחייב את הרשות המקומית להכין פרוגרמה לשטחי ציבור, שבה ייקבעו ייעודי הקרקעות שבתחום שיפוטה ולפיה יוקצו הקרקעות. בספטמבר 2005 פורסם "תדריך תכנון להקצאת קרקע לצורכי ציבור" , אשר קובע מכסות קרקע שיוקצו למוסדות בכל תחום באופן שנועד להבטיח הספקת שירותים ציבוריים לאוכלוסייה כבר מראשית תהליך התכנון תוך ייעול השימוש בקרקעות וחיסכון בהן. תדריך זה יכול לשמש כלי עזר רב תועלת לרשות המקומית בהכנת פרוגרמה.
פעולות הביקורת
בחודשים ינואר-אוגוסט 2007 בדק משרד מבקר המדינה את נושא הקצאת קרקעות ללא תמורה או בתמורה סמלית על ידי רשויות מקומיות באמצעות שאלון שנשלח ל-228 רשויות מקומיות (להלן - השאלון) ; עד סוף אוגוסט 2007 התקבלו תשובות מ-189 (83%) מהן (63 עיריות, 83 מועצות מקומיות ו-43 מועצות אזוריות); חלק מהרשויות לא השיבו, מסיבות שונות, על חלק מהשאלות. בדיקה מורחבת נעשתה בחמש רשויות מקומיות - עיריות ירושלים, בית שמש ונהרייה והמועצות המקומיות רכסים ואלעד. בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים, בוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מורדות הכרמל, ובמשרד הבינוי והשיכון.
עיקרי הממצאים
הממצאים שהועלו בבדיקה מצביעים על ליקויים ברשויות המקומיות, חלקם מהותיים, הן בתהליך ההקצאה עצמו והן במערך הבקרה והפיקוח על השימוש בנכסים שהוקצו; על חלק מהממצאים ראוי שמשרד הפנים ייתן את דעתו לאלתר; הכול - כמפורט להלן:
הכנת פרוגרמה
מניתוח התשובות לשאלון שהתקבלו מ-108 רשויות מקומיות שהשיבו בעניין זה עולה כי 58 מהן מקצות מקרקעין בלי להתבסס על פרוגרמה יישובית מלאה. עיריית בית שמש משתמשת בתקנוני תכנית בניין עיר (תב"ע) של שכונותיה ובפרוגרמת משרד החינוך כתחליף. עיריית ירושלים משתמשת בעיקר בתב"ע של שכונות העיר ובפרוגרמות נקודתיות כתחליף. הרשויות המקומיות נהרייה ורכסים לא הכינו פרוגרמה כלל. בביקורת נמצא כי הרשויות אינן מסתמכות על התדריך, ולרוב כלל אינן יודעות על קיומו.
ההסתמכות על התב"ע בהקצאת קרקעות והיעדרה של פרוגרמה מפורטת וכוללנית עלולים להביא לשימוש בלתי מושכל במשאב יקר ומוגבל זה ולמנוע הקצאת קרקעות ומבנים בהתאם לצורכי האוכלוסייה ולצביונה.
ועדת ההקצאות
נוהל ההקצאות קובע כי על רשות מקומית למנות ועדת הקצאות שבה יידונו בקשות להקצאת מקרקעין. על הוועדה להיות אובייקטיבית ומקצועית ועליה להבטיח שהליך ההקצאה יהיה שקוף וענייני.
ב-22 (22% בקירוב) מ-102 הרשויות שהשיבו לשאלה בעניין זה בשאלון לא הוקמה ועדת הקצאות כנדרש בנוהל. נמצא כי במרבית הרשויות ועדת ההקצאות אינה מתייעצת עם הגורמים המקצועיים הנוגעים בדבר כנדרש בנוהל. בחלק מהרשויות פרוטוקולי הדיונים הנוגעים להקצאות אינם משקפים נאמנה את הנאמר בדיונים.
חלק מהרשויות המקומיות הקימו ועדת משנה לעניין הקצאות שחבריה הם חברי מועצת הרשות, כפי שהנוהל מאפשר לעשות. ועדת המשנה של עיריית ירושלים, המורכבת מאישים פוליטיים, פעלה לשינוי החלטות ועדת ההקצאות - שהיא ועדה מקצועית המורכבת מעובדי העירייה - בנוגע לשתי עמותות שעברו עברות בנייה חמורות (עמותת "משכנות דור ודור" ועמותת "קאליב"). מועצת העירייה אישרה את החלטת ועדת המשנה, ורק לאחר הגשת עתירות מינהליות חזרה בה מהחלטותיה.
לאחר שוועדת ההקצאות החליטה שלא להקצות נכס לעמותת "עטרת ישועה ובית מאיר" המליצה ועדת המשנה שהבקשה תועלה בוועדת ההקצאות "לבדיקה נוספת", אף שלא השתנו העובדות הנוגעות לעמידתה של העמותה בתנאי ההקצאה. בעקבות המלצה זו החליטה ועדת ההקצאות להקצות את הנכס לעמותה, והדבר מעורר חשש שהיא שינתה את החלטתה בעניין זה בשל הלחץ של יו"ר ועדת המשנה ושל ראש העירייה, ולא משיקולים מקצועיים.
מהפרוטוקולים של דיוני ועדת ההקצאות בעיריית בית שמש לא ניתן ללמוד אם הוועדה התייעצה כנדרש עם מהנדס הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ועם גורמים מקצועיים אחרים הנוגעים בדבר, באשר לחיוניות ולתועלת שבהקצאת הקרקע לצורך המבוקש. זאת, מאחר שהפרוטוקולים אינם משקפים באופן ראוי את הנאמר בדיונים. בכמה דיונים לא נכח היועץ המשפטי של העירייה, אף שנוכחותו היא תנאי לתקפות הדיון.
מבחנים להקצאת מקרקעין
הנוהל קובע כי ועדת ההקצאות תקבע מבחנים שוויוניים וענייניים להקצאת קרקעות, וכי על הוועדות לנהוג משנה זהירות והקפדה יתרה בקרקע ציבורית. מהבדיקה עולה כי ב-34 (37%) מ-91 הרשויות שהשיבו לשאלה בעניין זה בשאלון, בהן המועצה המקומית רכסים, לא גיבשה ועדת ההקצאות מבחנים. חלק מהרשויות המקומיות אינן מוודאות כי המבחנים שאישרו מביאים לידי ביטוי את העקרונות שפורטו בנוהל.
המבחנים שקבעה עיריית בית שמש אינם כוללים סדרי עדיפויות כלשהם, והם לא פורסמו. בעקבות הביקורת פורסמו המבחנים.
בעיריית ירושלים נמצא שהאמור בחוברת ההנחיות להגשת בקשות להקצאת מקרקעין ובאתר האינטרנט של העירייה, בכל הנוגע למטרות שלשמן יוקצו מקרקעין, לא תאם את החלטת המועצה בעניין זה. בעקבות הביקורת תוקן ליקוי זה.
עיריית ירושלים אינה מקפידה על יישום חלק מהמבחנים שקבעה. למשל, היא אינה בודקת מדי פעם בפעם אם הגוף שהוקצתה לו קרקע מוסיף לפעול.
עיריית ירושלים קבעה שנדרשת חתימה של לפחות 50 בתי אב על בקשה להקצאת מקרקעין לבתי כנסת, והמועצה המקומית אלעד קבעה כי לבקשה כזאת תצורף רשימת 70 מתפללים, גברים ובנים בני שש ומעלה, וחתימותיהם של ראשי בתי האב. תנאים אלה אינם מספיקים לאור הביקוש הגדל והולך לקרקעות לצורכי ציבור בכלל ולבתי כנסת בפרט ולנוכח ההיצע הקטן של הקרקעות לצורכי ציבור בתחומי השיפוט של רשויות אלה.
ועדת ההקצאות בעיריית בית שמש אינה בוחנת ראיות לקיומם של מקורות כספיים מובטחים בידי מבקש ההקצאה. עיריית ירושלים הקצתה קרקעות לגופים לאחר שקיבלה מהם מסמכים אף שבאלה אין ערובה מספקת ליכולתם לסיים את בניית המבנה ולממן את החזקתו. ואכן, בכמה מבנים בירושלים ובבית שמש הופסקה הבנייה לשנים רבות משום שהגופים שלהם הוקצה השטח (להלן גם: מוטבי ההקצאה) נקלעו לקשיים כספיים; כתוצאה מכך, בשעה שקיים מחסור בקרקעות למבני ציבור, ניצבים המבנים על הקרקע ללא שימוש ומהווים מפגעים אסתטיים ובטיחותיים.
עיריית בית שמש קבעה שהקצאה של שטח חריג בגודלו או לתקופה ארוכה מן המקובל תותנה במתן "תרומה לקהילה". לא נמצא שקביעה זו באה לידי ביטוי בפרסומי העירייה, ומהביקורת עלה כי לא נקבעו אמות מידה מפורטות בעניין זה, והעירייה מחליטה על פי שיקול דעתה מתי להתנות את ההקצאה במתן תרומה. קביעת העירייה והאופן שבו היא מיושמת מעוררים חשש לפגיעה בשוויון ובתחרות ההוגנת על המשאב הקהילתי, בייחוד משום שמלכתחילה מטרת החוק והנוהל היא הקצאת הקרקע ללא תמורה, או בתמורה סמלית בלבד, ואילו ההתניה האמורה מקנה יתרון דווקא לגופים בעלי יכולת כספית.
מתן רשות שימוש
על פי נתונים חלקיים של עיריית ירושלים, במאי 2007 פעלו בה לפחות 80 גופים במבנים שהוקצו להם שלא על פי נוהל ההקצאות, ואף בלא שנחתם עמם חוזה על פי הנוהל. ועדת הכספים של עיריית ירושלים ומועצת העירייה החליטו להאריך את רשות השימוש במבנים עירוניים לשלוש עמותות (תלמודי תורה). החלטה זו, ללא קיום ההליך הנדרש בוועדת הקצאות, מנוגדת לנוהל ההקצאות ולחוות הדעת של היועץ המשפטי לעירייה.
המועצה המקומית אלעד לא יישמה את נוהל ההקצאות בשנים 2001 עד 2006, ולמרות זאת קיבלו עמותות רבות רשות שימוש בנכסים, שלא על פי אמות מידה ברורות.
עיריות נהרייה ובית שמש הקצו מקלטים לשימושים שונים שלא על פי הנוהל ובלי שקבעו הליך שקוף ושוויוני אחר להקצאתם.
התערבות בתהליך ההקצאה
מלבד ההקצאה לעמותת "עטרת ישועה ובית מאיר" נמצא שהיו בעיריית ירושלים כמה ניסיונות נוספים להקצאה של נכסי הציבור שלא על פי עקרונות מינהל תקין: ראש העירייה, מר אורי לופוליאנסקי, התערב בהליך פרסום בנוגע להקצאה לעמותות "וזאת הברכה" ו"זיכרון צבי"; התערבותו זו הייתה בניגוד לנוהל ההקצאות ובניגוד לחוות דעתו של היועץ המשפטי לעירייה. כמו כן נעשה בעירייה ניסיון לייעד קרקע לעמותת (תלמוד תורה) "אחיעזר עושה חיל" לפני שקוים תהליך ההקצאה שנקבע בנוהל.
בהליך ההקצאה של קרקע לעמותת "איילת השחר" על ידי עיריית ירושלים בוצעו פעולות חריגות וחמורות של המינהל לחינוך חרדי בעיריית ירושלים (להלן - מנח"ח) - בניגוד לחוק, לחוות דעת משפטיות ולהלכה הפסוקה. כמו כן נעשה שימוש בקרקע בניגוד למגבלות תמ"א 18 ; ונמצא כי תהליך קבלת החלטות של ועדת ההקצאות וועדת המשנה היה לקוי.
ראש עיריית בית שמש, מר דניאל וקנין, היה מעורב במידה בלתי ראויה בשלב הבחינה המקצועית בתהליך ההקצאה, הקודם להמלצה למועצת העירייה. מעורבות זו אינה מתיישבת עם מגמת הנוהל, שמטרתו, בין היתר להבטיח כי ועדת ההקצאות, כגורם המקצועי, תטפל בפניות ובבקשות באופן בלעדי, עצמאי ונטול השפעות עד להבאתן לפני הדרג הנבחר.
חתימת חוזים
הועלה כי המועצה המקומית רכסים ועיריית נהרייה הקצו לכמה עמותות זכויות במקרקעין והעמידו לרשותן מבנים לפרקי זמן ארוכים, בלי שחתמו עמן על חוזים המגדירים את מהות ההתקשרות.
אישורו של שר הפנים
15 (23%) מ-64 הרשויות המקומיות שהשיבו לשאלה בעניין זה בשאלון לא העבירו חוזים לאישור שר הפנים לאחר אישור המועצה. רק חמש רשויות ציינו בתשובתן לשאלון כי שר הפנים אישר את החוזים שהן שלחו לו.
עיריית נהרייה והמועצה המקומית רכסים הקצו לעמותות זכויות במקרקעין והעמידו מבנים לרשותן לפרקי זמן ארוכים בלי אישור שר הפנים. כמעט כל ההקצאות במועצה המקומית אלעד ובעיריית בית שמש נעשו בלא אישורו. הוברר כי מאז שנת 2005 קיבל משרד הפנים מעיריית בית שמש רק שתי בקשות לאישור השר, וכי הבקשות מתעכבות לעתים זמן רב בידי העירייה או בידי גורם מטעמה. בין עיריית ירושלים למשרד הפנים יש מחלוקת בנוגע למסמכים שיש להגישם למשרד לצורך קבלת אישור השר, ועקב כך משנת 2005 העירייה אינה שולחת למשרד הפנים חוזים לאישור. לרוב, מלווה היעדר אישורו של שר הפנים בהעלמת עין של הרשויות המקומיות מבנייה בשטח המוקצה טרם קבלת האישור.
יש לראות בחומרה מסירת חזקה על נכסי הרשות ובנייה בהם לפני קבלת אישור השר.
משרד מבקר המדינה ער לטענות של רשויות בדבר התארכות הטיפול בחוזים במשרד הפנים, והוא אף ער לצורך בפישוט תהליכי עבודה, בביזור סמכויות ובהענקת עצמאות רבה יותר לרשויות ; ואכן, נמצאת כיום על סדר היום הציבורי הצעת חוק העיריות, שלפיה שר הפנים ינחה את הרשויות בכל הנוגע לתהליך ההקצאה אך הן לא יזדקקו לאישורו לביצוע ההקצאה. ואולם אין באלה כדי להכשיר פעולה בניגוד להוראה מפורשת. אף אין לכחד שלפחות חלק מהעיכובים נעוצים בפעולת הרשויות המקומיות עצמן. המצב שנוצר ברשויות מקומיות רבות - שמרבית הנכסים הוקצו בלא אישור השר ולפיכך הקצאתם אינה תקפה - אינו ראוי.
ספר הקצאות
בלא מעט מהרשויות המקומיות ספר ההקצאות אינו מספק את המידע הדרוש על פי הנוהל לשמירה על השקיפות בתהליך ההקצאה. לעיריית נהרייה ולמועצה המקומית רכסים אין ספר הקצאות, ואין בידיהן ריכוז נתונים על כל ההקצאות שהיו בתחומן במהלך השנים.
עד סמוך לתום מועד הביקורת היה בידי עיריית בית שמש ספר הקצאות מעודכן רק עד אוקטובר 2006. גם לאחר עדכונו הוא ממולא חלקית באופן שמקשה על קריאתו והבנתו. ספר ההקצאות בעיריית ירושלים אינו מעודכן ואינו מספק את המידע הדרוש על פי הנוהל. בספר חסר מידע חשוב נוסף כמו מספר העמותה לפי רישומי רשם העמותות, המועד שבו החליטו ועדות ההקצאות והמועצה על ההקצאה ומועד הביקור האחרון של מפקחי העירייה בנכס. בידי המועצה המקומית אלעד ספר הקצאות, אולם הוא אינו מכיל את כל הפרטים הדרושים לפי הנוהל.
היעדר ספר הקצאות מלא ומעודכן מקשה על הפיקוח על מוטבי ההקצאה ועל קבלתה של החלטה מושכלת על פי הנוהל בידי ועדת ההקצאות ובידי מועצת הרשות המקומית.
פיקוח ואכיפה
63 (84%) מ-75 הרשויות מקומיות שהשיבו לשאלה בעניין זה בשאלון ציינו כי הן מפקחות על מילוי התנאים להקצאת קרקע או מבנים ועל השימוש בהם באמצעות ביקורת של מפקחים או בדיקת מסמכים. מ-81 הרשויות שהשיבו בעניין ביקור בשטח לפחות פעם בשנה, כנדרש בנוהל, רק ב-55 (68%) מתקיים ביקור כזה, ורק ב-11 (16%) מ-69 הרשויות שהשיבו בנושא נרשם דוח על הביקור בקרקעות ובמבנים בטופס שנקבע לכך, כנדרש בנוהל.
הרשויות המקומיות שנבדקו בהרחבה - רכסים, ירושלים, בית שמש, אלעד ונהרייה - אינן מקיימות פיקוח ובקרה שוטפים על הנכסים שהקצו.
המועצה המקומית רכסים מאפשרת שימוש פרטי ומסחרי בנכס שהוקצה למטרה ציבורית: היא אישרה הקצאת קרקע לעמותת "כולל בית שמאי - רכסים" עבור הקמת בית מדרש ובית כנסת, אך במבנה מתגוררים יו"ר העמותה ובני משפחתו, והוא משמש גם לקיום אירועים ולהלנת אורחים. במהלך השנים בוצעו במבנה חריגות בנייה, והוא חובר לרשתות החשמל והמים אף שלא ניתנו לו האישורים המתאימים. המועצה לא עשתה די כדי להחזיר את הנכס לרשותה.
עיריית ירושלים אינה מקיימת מערך פיקוח סדיר ויעיל על מילוי תנאי ההקצאה ועל התקדמות הבנייה - לרוב היא פועלת רק בעקבות תלונות של תושבים או של עמותות אחרות המבקשות לקבל לידיהן את המגרשים, ואם נמצא שעמותה הפרה את החוזה שנחתם עמה, העירייה אינה פועלת בשיטתיות ובנמרצות לאכיפת ביצוע החוזה או לביטולו. לאור עבירות בנייה שביצעו חלק ממוטבי ההקצאות, הרי שבלי קשר להיבט ההקצאתי על העירייה לפעול למיצוי הדין עמם.
כתוצאה מהיעדר פיקוח ובקרה על השימוש במקרקעין שהקצתה עיריית ירושלים ובהיעדר פעולות אכיפה נגד עוברי עברות במקרקעין אלה, נגרם במקרים מסוימים נזק משמעותי לכלל הציבור: עמותה מסוימת החלה בבנייה אולם הפסיקה אותה בשלבי בניית שלד המבנה לתקופות ארוכות, שחלקן נמשכו יותר מעשור, וכתוצאה מכך המבנה ניצב על הקרקע ללא שימוש ומהווה מפגע אסתטי ובטיחותי, בשעה שבעיר קיים מחסור בקרקעות למבני ציבור; עמותה אחרת בנתה מבנה וחרגה מההיתר שניתן לה על פי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 ; מבנה שבנתה עמותה נוספת על קרקע שהוקצתה לה משמש גם גופים אחרים ללא ידיעת העירייה וללא הסכמתה.
בביקורת בעיריית בית שמש נמצא כי העירייה אינה מקיימת מעקב צמוד אחר תום תקופות חוזי ההקצאה, ועקב כך לא חודשו מספר חוזי הקצאה שנחתמו לפני שנת 2003; מוטבי ההקצאה ממשיכים להשתמש בנכסים ללא חוזה תקף. הצעדים שננקטים להסדרת ליקויים אלה מוגבלים באופיים וטרם הביאו לתיקונם. חוזי הקצאה רבים מולאו באופן חלקי ולא צורפו להם כל המסמכים הדרושים. המסמכים הנוגעים להקצאות גם אינם מרוכזים בידי גורם אחד, ולכן קשה לקבל תמונה מלאה ובהירה של ההקצאות - הדרושה לשם קיום פיקוח נאות על מוטבי ההקצאה ועל הנכסים שהוקצו ולשם קבלת החלטות מושכלות בדבר בקשות להקצאת קרקעות.
מערך הפיקוח של עיריית בית שמש על העמידה בתנאי ההקצאות, ובכלל זה נקיטת פעולות נגד מפרי חוזה ההקצאה, מצומצם בהיקפו ואינו סדיר. אין לעירייה מידע מרוכז על מוטבי הקצאה שלא עמדו בתנאיה, במקרקעין המוקצים אין מתקיים ביקור אחת לשנה, כנדרש בנוהל, והעירייה פועלת רק בעקבות תלונות על חריגות מהשימוש המותר על פי חוזה ההקצאה. התיאום בין מחלקת הנכסים בעירייה לבין מחלקת הפיקוח על הבנייה מצומצם וחלקי.
היעדר מערך פיקוח סדיר ויעיל מונע את ניהולם התקין של נכסי הציבור ושל מערך ההקצאות. הפיקוח על מילוי תנאי ההקצאה הוא המנגנון העיקרי לאיתור הקצאה שכשלה, שמשמעה, פעמים רבות, פגיעה אסתטית ובטיחותית, פגיעה במרקם העירוני ובזבוז משאב ציבורי מצומצם ויקר.