ההיערכות לטיפול המערכתי בעורף בעתות חירום וביצועו בעת מלחמת לבנון השנייה

ב-12.7.06 תקף ארגון חזבאללה שני כלי רכב של צה"ל שהיו במשימת סיור בגבול הצפון, הרג שלושה חיילים מהכוח וחטף שניים. כעבור שעות אחדות עלה טנק של צה"ל על מטען חבלה סמוך לגדר הגבול, בתוך שטח לבנון, וארבעה חיילים שהיו בו נהרגו. כוח של צה"ל ניסה סמוך לאחר מכן לחלץ את גופות לוחמי צה"ל ואת שרידי הטנק, אך מאמציו נכשלו, ואחד מחייליו נהרג מירי חזבאללה. האירוע לווה בהפגזות ובירי רקטות של חזבאללה לעבר יישובי הגליל.

בעקבות אירועים אלה התכנסה הממשלה באותו היום, 12.7.06, והחליטה על פתיחת מבצע "שכר הולם"  (להלן - המלחמה ). במלחמה שנמשכה 34 יום, נהרגו 41 אזרחים ו-119 חיילים ונפגעו אלפי אזרחים וחיילים. במהלך המלחמה שיגר חזבאללה כ-3,900 רקטות אל יישובים ואל בסיסי צה"ל בצפון הארץ. הרקטות פגעו בעשרות יישובים ובשטחים פתוחים וגרמו, מלבד הרוגים ופצועים, גם נזקים גדולים למבנים ולרכוש, ושרפות שכילו מאות דונמים של חורש טבעי ויערות.

בחודשים ספטמבר 2006 עד מרס 2007 בדק משרד מבקר המדינה באופן נרחב את ההיערכות לטיפול המערכתי בעורף בעתות חירום וביצועו בעת המלחמה. הבדיקה עסקה בתהליך קבלת ההחלטות ובפעילות משרד ראש הממשלה, משרד הביטחון, צה"ל ופיקוד העורף.

ממצאי הביקורת העלו כשלים רבים, בהם חמורים ביותר, הבאים לידי ביטוי בעיקר בשלושה תחומים:

1.  התשתית הנורמטיבית הנוגעת לטיפול בעורף בעתות חירום  היא מורכבת, אינה מגדירה בבהירות את תחומי הסמכות והאחריות של הגופים העוסקים בטיפול בעורף במצבים שונים, ולכן מקשה על שיתוף פעולה ותיאום מיטבי בין גופים אלו ולכן תחומים מרכזיים בטיפול בעורף "נופלים בין הכסאות". לכך יש להוסיף את היעדרו של גוף מרכזי בעל אחריות וסמכות לתאם את פעילות כל הגופים המופקדים על הטיפול בעורף, לשלוט באירועים ולנתב את הגופים האמורים כדי למצות את יכולותיהם. בנסיבות אלה נפגעה קשות הכנתם של גופים אלה לפני המלחמה, ובזמן המלחמה שררו ביניהם בלבול ואי-הבנות בעת שנדרשו לטפל באוכלוסייה ולתת לה סיוע חיוני בתחומים כמו הספקת מזון וציוד, רפואה, הסברה, מיגון ופינוי.

2.  בעוד שהממשלה החליטה ב-12.7.06 על מבצע צבאי מוגבל בחזית נגד חזבאללה בלבנון, היה העורף נתון כבר באותה עת למתקפת רקטות נרחבת של חזבאללה, ולמעשה היה שרוי במלחמה כבר מהימים הראשונים. כפי שעלה, למרות הידיעה שששרה בקרב הממשלה וראשי מערכת הביטחון כי העורף צפוי לספוג ירי כבד של רקטות העלול להמשך תקופה ארוכה, יכולות ההתגוננות של העורף וההיערכות לטיפול בו לא זכו להתייחסות מהותית בישיבת הממשלה טרם פתיחת המלחמה, ב-12.7.06. כך גם בישיבות הממשלה במשך למעלה משבועיים של לחימה עד 30.7.06 לא התקיימה הערכת מצב מפורטת בנוגע למצב העורף. גם הדיון שקיימה הממשלה ב-30.7.06 בנושא העורף היה כללי ולא הוצגו בו הכשלים והבעיות בהיקפם הכולל והראוי לבחינה שלמה. בפועל, אל מול האמירות הברורות שעלו בדיונים בראשית המלחמה בדבר הפגיעה הקשה הצפויה בעורף, וכן התממשות תחזית זו, בלטו בצורה חריפה היעדר הדיון והערכת המצב לגיבוש המענה הראוי, על אחת כמה וכמה על רקע חוסר ההיערכות והיעדר המוכנות לטיפול בעורף במלחמה.

3.  בעת המלחמה נקלעה האוכלוסייה בצפון למצוקות רבות ולא היה טיפול הולם בבעיות הרבות שהתעוררו. הטיפול באוכלוסייה נפגע משמעותית, בין היתר כיוון שהרמטכ"ל ומפקד פיקוד העורף לא גייסו את כוחות המילואים של פיקוד העורף בזמן ובהיקף הנדרשים ומפקד פיקוד העורף נקט גישה מצמצמת לגבי הפעלת מערך פיקוד העורף והסיוע לאוכלוסייה בעורף, אף שהאיום שהתממש חייב גישה מרחיבה בעניין זה. נוסף על כך, פיקוד העורף והמשטרה הפעילו במלחמה תפיסת הפעלה חדשה - תפיסת ההפעלה המשולבת - אותה גיבשו טרם המלחמה. זאת, אף שעבודת המטה בעניינה טרם הושלמה, ושני הגופים ידעו כי יישומה לא אושר על ידי הרמטכ"ל דאז והמפכ"ל דאז ולא הועלתה לפני הדרג המדיני להחלטה ואישור, וכי יישומה מחייב שינויים מרחיקי לכת, לרבות שינויי חקיקה. זאת ועוד, בביקורת נמצא כי כתוצאה מיישום תפיסת ההפעלה, שכאמור לא אושר מראש ליישמה בעת חירום דוגמת המלחמה, שררה אי-בהירות ארגונית ומבצעית בקרב פיקוד העורף והמשטרה בהתייחס למציאות שנוצרה.

כך, במצב שבו התשתית הנורמטיבית לטיפול בעורף הייתה לקויה מיסודה, ושבו בולט היעדרו של גוף מרכזי בעל סמכות ואחריות השולט באירועים בעורף ומכוון את הכוחות המטפלים באוכלוסייה ביעילות, נוספו גם היעדר דיון הערכת מצב מעמיק בממשלה במצבו של העורף לקביעת דרכי פעולה הדרושות להגנת העורף ולטיפול בו, וכן תפקוד מבצעי שלקה בחסר בהתייחס לסיוע לאוכלוסייה המותקפת.

היערכותה של מדינת ישראל בנושא ההתגוננות האזרחית מתבססת על חוקים, תקנות, החלטות ממשלה, פקודות ונהלים בין-משרדיים וכן על הוראות ונהלים פנימיים של משרדים ממשלתיים, השלטון המקומי וגופים סטטוטוריים המפורטים בפרקיו האחרים של דוח זה. פיקוד העורף, משטרת ישראל, מערך המשק לשעת חירום (מל"ח), משרדי ממשלה ורשויות מקומיות הם בין הגופים העיקריים המופקדים על הטיפול בעורף בעתות שגרה ובעתות חירום, בהיבטים כמו מיגון, סיוע רפואי, חלוקת מזון ופינוי אוכלוסייה. יכולתם של גופים אלה לעבוד בשיתוף פעולה ובתיאום מלא בעת חירום, למען ביטחונם ורווחתם של התושבים, היא חיונית לניצול יעיל של כל היכולות הלאומיות למימוש מדיניות הממשלה בתחום זה. הבסיס הנורמטיבי להפעלת מערך מל"ח הוא החלטת ממשלה שלפיה, בהתאם להצעת שר הביטחון, יופעל המערך כאשר נמנעת פעילות תקינה של המשק עקב מצב מלחמה.

התשתית הנורמטיבית הנוגעת לטיפול בעורף היא מורכבת, מקשה את שיתוף הפעולה והתיאום המיטבי בין הגופים העוסקים בכך, ואינה מגדירה בבהירות את תחומי אחריותם, ועקב כך כל גוף מפרש עניינים הקשורים לפעילותו ולאחריותו בצורה שונה. אשר על כן, יש חשש שהממשלה תתקשה להוציא לפועל את מדיניותה והחלטותיה בנוגע לטיפול בעורף בעת חירום. בביקורת עלה כי התשתית הנורמטיבית הלקויה הייתה אחת הסיבות לכשלים ולמחדלים בטיפול בעורף בזמן המלחמה. להלן הממצאים:

1. חוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951 (להלן - חוק הג"א) מעניק לפיקוד העורף סמכויות של פיקוד ושליטה על ארגוני עזר (מגן דוד אדום, שירותי כבאות, הצלה) בתקופת קרבות. ברם, סמכויות אלה אינן מוקנות לפיקוד העורף כאשר מוכרז מצב מיוחד בעורף, אך טרם החלה תקופת קרבות כהגדרתה בחוק הג"א (הכרזה על מצב מיוחד בעורף אפשרית גם קודם שהחלה תקופת קרבות). הדבר פוגע ביכולתו של פיקוד העורף למלא את חובתו לסייע לאוכלוסייה בתחום התגוננות אזרחית; הוראות חוק הג"א, האמורות להסדיר את הפעילות בעת חירום, יצרו לעתים במהלך המלחמה בלבול ואי-הבנות אצל הגופים האמורים לטפל באוכלוסייה בנוגע לסמכויותיהם.

2.  מפקד פיקוד העורף כפוף הן לרמטכ"ל, בהיותו מפקד פיקוד מרחבי בצה"ל, והן לשר הביטחון בהיותו ראש הג"א. כפיפות כפולה זו עלולה להציב את מפקד פיקוד העורף בפני הנחיות שהן לכאורה סותרות, בנוגע לעניין הסיוע לאוכלוסייה בעורף.

3.  קיימת אי-בהירות בנוגע לחלוקת תחומי האחריות בעת חירום בין פיקוד העורף, הפועל על פי חוק הג"א, לבין המשטרה, הפועלת על פי פקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971 (להלן - פקודת המשטרה). מצב זה פוגע ביכולתם של גופים אלה לשתף פעולה באופן מיטבי בתחום הסיוע לאוכלוסייה בעורף.

4.  חלק מהפקודות שנתן המטכ"ל לפיקוד העורף בעת המלחמה היו בלתי ברורות ועמומות, וחלקן לא עלו בקנה אחד עם המטלות שפיקוד העורף היה אמור לבצע לפי חוק הג"א.

5.  מפקד פיקוד העורף לא פעל בזמן המלחמה על פי הנוהל הקובע את חלוקת האחריות בין פיקוד העורף לבין מערך מל"ח בעניין סיוע לאוכלוסייה בעת חירום. הנוהל נחתם בדצמבר 2004 על ידי מפקד פיקוד העורף לשעבר ועל ידי ראש מל"ח, אך מפקד פיקוד העורף טען כי הנוהל אינו תקף כיוון שלא אושר במטה הכללי.

ליקויים רבים שהתגלו במהלך המלחמה נבעו מהיעדר בסיס נורמטיבי בהיר וכולל שבא לידי ביטוי באי-בהירות במדרג הסמכויות, בעמימות בחוקים המעגנים את נושא הטיפול בהגנת העורף ובהיעדרו של גוף לאומי אחד בעל ראייה מערכתית שמרכז את הפעולות להגנת האוכלוסייה ושולט באירועים.

אשר להיערכות הנדרשת בטווח הארוך לטיפול בעורף בעתות חירום - לדעת משרד מבקר המדינה, על הממשלה לבחון בהקדם את האפשרות שגוף מרכזי לאומי, יאחד אחריות וסמכות, ויוכל לרכז קשב ומאמץ ולרכז את כל הטיפול בעורף בעתות שגרה ובעתות חירום - לרבות גיבוש התפיסה, בניין הכוח ותרגולו. זאת, בין היתר, בהסתמך על אחד הלקחים החשובים של המלחמה, שעוסק בהיעדר גוף מרכזי אחד לטיפול בעורף ועל העבודות שנעשו בעניין ארגון העורף מחדש. כך ניתן יהיה להבטיח מיצוי מיטבי ומתואם של יכולותיהם של כל הכוחות הפועלים בתחום זה במדינה ושל כל התקציבים בתחום זה. נוסף על כך, כחלק מההיערכות בטווח הארוך לטיפול בעורף בעת חירום, על הממשלה ליזום הסדר חקיקתי מקיף, מאוחד ומתואם אשר ירכז את כל ההוראות בנושא ויבהיר את מדרג הסמכויות ותחומי האחריות של הגופים המטפלים בעורף בעתות חירום, ויסדיר את קשרי הגומלין ביניהם. בהתחשב בקצב ההתחמשות של מדינות האזור ושל ארגוני הטרור, האיומים על העורף משתנים במהירות, ולכן ראוי גם להכין ולהוציא לפועל תכנית רב-שנתית שתתמקד בשיפור משמעותי של אמצעי מקלוט ומיגון בעורף, ומענה רב-תחומי להצלת חיים ולטיפול באוכלוסייה.

קיימים כמה עקרונות יסוד לתהליך תקין של קבלת החלטות, ובהם: איסוף מידע וניתוחו; סקירת המטרות שיש להשיג, תוך בחינת האינטרסים הלאומיים המושפעים מהמדיניות הנשקלת; ניתוח של דרכי פעולה אפשריות ובחינת תוצאותיהן; הערכת הסיכונים, ההזדמנויות והמחיר הגלומים בכל דרך פעולה; איסוף ועיבוד של מידע רלוונטי חדש שיש בו לסייע בבחינת החלופות. בביקורת עלה כלהלן:

תהליך קבלת ההחלטה על תחילת המלחמה היה לקוי מההיבט של הגנת העורף: בדיון הערכת מצב שקיים שר הביטחון דאז ב-12.07.06, לקראת אישור המלצות מערכת הביטחון בנוגע לפתיחת הפעולה הצבאית בלבנון, ובישיבת הממשלה שהתקיימה לאחר מכן בנושא זה באותו היום, לא הוצגו לשר הביטחון דאז וליתר שרי הממשלה נתונים מפורטים וחיוניים על מוכנות העורף וכשירותו לעמידה במתקפה ארוכה שתחייב שהייה ממושכת, לעתים קרובות במשך זמן רצוף, של אוכלוסייה רבה במקלטים; יתרה מזו, אמירות מהותיות בנושא העורף שעלו בדיון הערכת המצב אצל שר הביטחון דאז, לא הועלו בישיבת הממשלה. כל זאת למרות שבאותו דיון הערכת מצב אצל שר הביטחון דאז ובאותה ישיבת ממשלה, ציינו גורמי מודיעין ושרים כי צפויה תגובה קשה מצד חזבאללה שעלולה להימשך תקופה ארוכה.

אף שהממשלה החליטה ב-12.7.06 על מבצע צבאי מוגבל בלבד נגד חזבאללה בלבנון, העורף כבר היה נתון למתקפת רקטות נרחבת ולמעשה היה שרוי במלחמה כבר מהימים הראשונים. למרות זאת, עד 30.7.06 לא קיימה הממשלה דיון הערכת מצב, הכולל הצגה מפורטת של מוכנות העורף לנוכח ירי הרקטות הכבד, ושל ההתארגנות להמשך המלחמה בהתחשב בהתממשות האיומים וכן באיומים האפשריים, בתחומים המרכזיים האלה: שהייה במקלטים, מיגון, סיוע לאוכלוסיות נזקקות, פינוי אוכלוסייה, הפעלת מערך מל"ח, היערכות לאפשרות של הארכת הפעילות ושל התרחבות האיום על גזרות נוספות. גם כשכבר ערכה הממשלה דיון בנושא העורף, ב-30.7.06, לא היה בו די כדי לתת מענה לבעיות בתחום זה, שכן הוא היה כללי ולא הוצגו בו כשלים ובעיות באופן נרחב, כפי שנדרש בהערכת מצב מלאה.

שר הביטחון דאז לא הציע לממשלה להחליט על תחילתה של תקופת הפעלת מערך מל"ח, והממשלה לא דנה בנושא. בפועל לא הופעל המערך במלואו אלא במתכונת חלקית בלבד במסגרת "כוננות ג" - מצב של הפעלה חלקית של מערך מל"ח; עניין הפעלת מערך מל"ח, לרבות דעות שונות שהועלו בוועדת מל"ח עליונה שהתקיימה ב-24.7.06, לא נדונו אצל שר הביטחון דאז; מהאמור עולה כי אי-הפעלת מערך מל"ח באופן מלא וכן הפעלת מל"ח באופן חלקי לאחר מכן, כאמור, לא התבססו על תהליך מסודר של קבלת החלטות וכי לא הוצגו לשר הביטחון דאז, ולאחר מכן לממשלה, היתרונות והחסרונות שבהפעלתו וחלופות אפשריות לביצוע תפקידי מערך מל"ח.

בישיבת הממשלה ב-16.7.06 הודיע ראש הממשלה על הקמת צוות מנכ"לים בין-משרדי בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, שייתן כל סיוע דרוש לתושבים בעת המלחמה. בהמשך לכך הוקם המנ"ל אך זאת רק ב-25.7.06, כשבועיים לאחר תחילת המלחמה בצפון. הקמת המנ"ל וקביעת תפקידיו לא התבססו על תכנית שבה מפורטות מטרותיו ועל נהלים להסדרת פעולתו, לרבות קשרי גומלין עם גופים אחרים העוסקים בטיפול בעורף; המנ"ל הופעל כגוף חדש שהוקם אד-הוק לטיפול בעורף במלחמה, עם מנגנוני תיאום נוספים שהקים משרד ראש הממשלה, כתחליף להפעלת מערך מל"ח בכל הנוגע לעבודה מול הרשויות המקומיות ומשרדי הממשלה. עקב כך נוצר מצב שבו מטה מל"ח ארצי, שהוא המטה המתאם הפועל בשגרה מול הרשויות המקומיות, הרשויות הייעודיות ומשרדי הממשלה, לא פעל מולם בעת המלחמה.

בעת המלחמה עזבו תושבים רבים את אזור הצפון באופן עצמאי. מפקד פיקוד העורף העריך ב-6.8.06 לפני הממשלה, כי מדובר בכ-200,000 עד 300,000 איש.

לדעת משרד מבקר המדינה, כיוון ששר הביטחון הוא המוסמך להורות על פינוי אוכלוסייה באישור הממשלה, ראוי היה ששר הביטחון דאז יעלה את הצורך בפינוי לפני הממשלה. יש לראות בחומרה את העובדה ששר הביטחון דאז לא העלה את הנושא בפני הממשלה בזמן המלחמה וכן את העובדה שהממשלה לא דנה בנושא ולא קיבלה שום החלטה בעניינו במהלך המלחמה כולה; עקב כך, בעוד הממשלה לא דנה כלל בפינוי תושבים עקב ירי הרקטות, עזבו מאות אלפי אנשים את בתיהם, עצמאית ובעזרת ארגוני מתנדבים , וחלקם נקלעו למצוקה עקב התארכות המלחמה; "תכניות מגירה" שהוכנו מראש לנושא הפינוי לא היו ישימות, שכן חלק מהמקומות שבהם היו התושבים אמורים להיקלט היו תפוסים, ורמת השירות בחלקם הייתה נמוכה וההערכה של ראש מל"ח הייתה שהאוכלוסייה לא תיענה להוראת הפינוי למקומות אלה.

לפעולות ה"רענון" בזמן המלחמה נודעו חשיבות מרובה בהתחשב בכך שמשפחות רבות סבלו במשך תקופה ארוכה מירי הרקטות. אשר על כן, כאשר עלה נושא זה לראשונה על סדר יומם של המשרדים הממשלתיים, מן הראוי היה כי נושא ה"רענון" יידון בישיבות הממשלה כדי לתת מענה למצוקת האוכלוסייה. ברם, הממשלה לא דנה בעניין "רענון" האוכלוסייה, לרבות העדפתו על פני פינוי לזמן ארוך יותר, וממילא שלא קיבלה החלטה לביצועו; ב-25.7.06 נקט מנכ"ל משרד ראש הממשלה יוזמה והחליט על "רענון" אוכלוסייה; לא נמצא שמשרדי הממשלה האמונים על הטיפול בעורף בעתות חירום, נתנו דעתם בעבר לאפשרות כי בעת חירום יהיה צורך ל"רענון" אוכלוסייה באירועים שיחייבו שהייה במקלטים תקופה ממושכת. מן הראוי היה שמשרדי הממשלה הנוגעים בדבר ובראשם משרד ראש הממשלה, משרד הביטחון, משרד הרווחה ומשרד החינוך יכינו עבודת מטה שתכליתה לקבוע חלופות לקליטת תושבים מאזורים מותקפים בארץ, באזורי הארץ השונים, לצורך "רענון" ואשר תביא בחשבון כי המפונים ל"רענון" לא ירצו לשוב לבתיהם נוכח המשך המלחמה, כפי שאכן קרה בפועל במלחמת לבנון השנייה; לא נקבעו אמות מידה ברורות לבחירת הזכאים ל"רענון"; לא הוסדר מראש התקצוב של פעולות "הרענון".

ההחלטה על תגובה צבאית נגד חזבאללה והחלטות אחרות של הממשלה שהתקבלו במהלך המלחמה, שהיו בעלות השפעה ניכרת על הטיפול בעורף, התקבלו בלא שהוצגו לה כל הנתונים והמידע הדרוש, ובלא שנעשתה עבודת מטה בדבר דרכי הפעולה האפשריות, תוצאותיהן האפשריות והעמדות השונות לגביהן. בתהליך קבלת החלטות על פתיחת מבצע צבאי או על יציאה למלחמה וכן במהלכם, ראוי שהממשלה תוודא שיועלו לדיון בה בצורה סדורה כל הנושאים הנוגעים לטיפול בעורף, כמו הפעלת מערך מל"ח, דרכי הטיפול באוכלוסייה ופינוי אוכלוסייה. כמו כן ראוי שיוצגו לה המידע והנתונים הדרושים בכל אחד מהנושאים, דרכי פעולה חלופיות והתוצאות האפשריות של כל אחת מהן, כל זאת כדי להבטיח תהליך קבלת החלטות מיטבי, מתוך ראייה כוללת ובהירה של המצב.

המרכז לניהול לאומי (מנ"ל) הוקם במהלך המלחמה באופן יזום בלא שתוכנן מראש, ללא פירוט מטרות, ללא שתורגל וללא שהוסדרו סמכויותיו וקשרי הגומלין שלו עם גופים אחרים. כלקח מכך, ראוי להקפיד שגוף מיומן, האחראי להכנת הרשויות המקומיות ומשרדי הממשלה בעת שיגרה, יפעל מולם גם בעת חירום.

הטיפול בעורף מחייב היערכות מוקדמת של כל הגופים המופקדים על הנושא, מהיבטים של תקציב, תכנון וארגון, תרגול הגופים הנוגעים בדבר, שיתוף הפעולה והתיאום ביניהם.

לתקציב פיקוד העורף שני מקורות עיקריים: התקציב שנועד למטרות צבאיות ומקורו מתקציב משרד הביטחון, ותקציב אזרחי המתקבל ממשרד האוצר לפי חוק הג"א, ומיועד למטרות התגוננות אזרחית.

לפי נתוני פיקוד העורף, בשנים 2004-2006 היה התקציב שאושר לפיקוד העורף למטרות התגוננות אזרחית עבור מיגון, מיקלוט ורכש והתקנה של מרכיבי ביטחון (כמו כלי רכב וציוד, גדרות, דרכי סיור ותאורה), קטן במידה ניכרת מהתקציב שדרש פיקוד העורף. יש לציין כי גם דרישות התקציב של פיקוד העורף באותן שנים היו נמוכות משמעותית מההערכות של פיקוד העורף בנוגע לצרכים הכוללים בנושאי התגוננות אזרחית. כך, לדוגמה, ב-2006 היה התקציב הדרוש לצורכי התגוננות אזרחית, על פי נתוני פיקוד העורף, כ-1.99 מיליארד ש"ח, דרישת התקציב של פיקוד העורף הסתכמה בכ-772 מיליון ש"ח, ואילו התקציב שאושר היה 367 מיליון ש"ח בלבד. מצב זה גרם ליצירת פערים מהותיים בנושא מיגון, מיקלוט ורכש והתקנה של מרכיבי ביטחון לאוכלוסייה בעורף.

על פי מדיניות המיגון של פיקוד העורף, מיגון העורף ייעשה, בין היתר, באמצעי מיגון אזרחיים, כגון מקלטים, מרחבים מוגנים, מערך התרעה ומערך צפירה.

חלק מהמקלטים לא היו ערוכים לשהייה ממושכת וחלקם לא היו ראויים כלל לשימוש; חלק גדול מהמפעלים החיוניים ומהגופים שהם בגדר נותני "שירותים קיומיים" לא פעלו על פי הנחיות המיגון של פיקוד העורף לגבי מרחב מוגן. עקב כך, במהלך המלחמה לא הגיעו עובדים רבים למקום עבודתם, והיו קשיים במתן שירותים לציבור בתחומים כגון דואר, בנקאות ובריאות ; נושא "מידע לציבור" ברמה הארצית, על פעילות משרדי ממשלה ונותני שירותים קיומיים, לא פעל בצורה יזומה, והודעות פיקוד העורף בנושאים אלה גרמו פעמים רבות לבלבול בקרב הציבור ומשרדי הממשלה; בתי החולים בצפון, למעט אחד, לא היו ממוגנים; מדיניות פיקוד העורף ופיקוד הצפון (להלן - פצ"ן) בנושא "חלונות זמן" - פרקי זמן שבהם מותר לצאת ממקומות מוגנים לצורך הצטיידות והתרעננות - לא הייתה אחידה, וניתנו הוראות על "חלונות זמן" בזמנים שונים; תיקון צופרים של מערך הצפירה שהתקלקלו ארך לעתים מספר ימים, ויש שצופרים ידניים, שאינם מחוברים למערכת הצפירה, לא הופעלו עקב מחסור בצפרנים; במקרים רבים הצופרים לא נשמעו בכל האזור הדרוש; היעדרה של מערכת התרעה סלקטיבית, שתתריע על פי חלוקה אזורית, גרמה לתושבים לשהות במקלטים ללא צורך.

באותם מקומות שבהם הגישו חיילי פיקוד העורף סיוע לאוכלוסייה היה שיפור משמעותי בטיפול בבעיות שהתעוררו בעורף ובמקרים רבים הם זכו להערכה רבה. הסיוע שהגיש פיקוד העורף לרשויות המקומיות היה חשוב מאוד כשלעצמו, ואולם מהעדויות ומהממצאים שפורטו בדוח עולה כי הרמטכ"ל דאז ומפקד פיקוד העורף לא גייסו כוחות מילואים של פיקוד העורף בזמן ובהיקף הנדרשים לצורך מילוי משימות הסיוע לאוכלוסייה. חוק הג"א מעניק את הסמכות לפיקוד העורף לעזור לאוכלוסייה, בתפקידו מכוח חוק הג"א, והוא אינו מחייבו לעשות כן, אך משעה שניתנת לו סמכות בדין ובעת שמתקיימים אירועים קשים של פגיעה באוכלוסייה, כפי שאירע בזמן המלחמה, הרי שהפעלה חלקית של הסמכות הינה בלתי סבירה בנסיבות העניין. מפקד פיקוד העורף נקט גישה מצמצמת בנושא הפעלת מערך פיקוד העורף והסיוע וזאת במקום גישה מרחיבה שהתבקשה עקב האיום שהתממש על פי תכנית "מגן הארץ"  ומכוח נוהל מס' 146 לגבי שיתוף הפעולה בין פיקוד העורף לבין מל"ח. אף שהיה מקום לגייס את כוחות המילואים סמוך ביותר לאחר תחילת המלחמה, השתהה מפקד פיקוד העורף וביצע גיוס חלקי וזאת בשלב מאוחר ורק לאחר הנחיות חוזרות ונשנות של שר הביטחון דאז. מהממצאים עולה כי הפעולות שביצע מפקד פיקוד העורף לא עלו בקנה אחד עם ההנחיות שנתן בעניין זה שר הביטחון דאז. גיוס מוקדם ובהיקף ראוי היה עשוי לשפר משמעותית את הטיפול בבעיות האוכלוסייה.

פיקוד העורף והמשטרה הם שני הגופים העיקריים שנדרשו לטפל במגוון בעיות ואירועים הקשורים לאוכלוסייה בעורף. אשר על כן, לעבודה תקינה ומיומנת של כוחותיהם בעת חירום ולשיתוף פעולה מיטבי ביניהם נודעת חשיבות מרובה.

כפי שעלה, מפקד פיקוד העורף ומפקד המחוז הצפוני במשטרה סיכמו ביניהם בעל פה סמוך לאחר תחילת המלחמה, על יישום תפיסת הפעלה חדשה - תפיסת ההפעלה המשולבת - בזמן המלחמה. על פי תפיסה זו, שגובשה ותורגלה זמן קצר לפני המלחמה, הוכפפו כוחות פיקוד העורף במחוז הצפון לפיקוד ושליטה של המחוז הצפוני של משטרת ישראל. נמצא כי תפיסת ההפעלה המשולבת יושמה ללא אישור של שר הביטחון דאז והרמטכ"ל דאז, בלי שנערכו שינויים ארגוניים מחייבים, וחרף העובדה כי יישומה אינו תואם, לכאורה, את החקיקה הקיימת. עוד עלה כי שיתוף הפעולה בין פיקוד העורף לבין המשטרה בעת המלחמה על פי תפיסת הפעלה זו היה בחלקו לקוי, והתגלעו ביניהם אי-הבנות ומחלוקות בנוגע לאחריות, לפיקוד ולשליטה ולטיפול באירועים בתחומים שונים.

פיקוד העורף אחראי להתגוננות האזרחית במדינה, למעט באזורים מיוחדים ובהם יישובי קו העימות בצפון, המסורים על פי החלטת ממשלה לאחריות פצ"ן בעת שגרה ובעת חירום. על פי אותה החלטה, נכללים באחריות פצ"ן שלוש ערים ו-85 יישובים. נמצא כי טיפול פצ"ן באוכלוסייה בתקופת המלחמה היה בחלקו לקוי, בעיקר בנושאים של מדיניות מיגון, הכרזה על "חלונות זמן" לציבור השוהה במקלטים ומערך הצפירה.

על בסיס עקרונות לשיתוף פעולה שסוכמו בין פצ"ן לפיקוד העורף בנובמבר 2002, פרסם צה"ל באותה שנה פקודות שלפיהן במצבים מסוימים תורחב גזרת האחריות של פיקוד העורף בכל הנוגע לטיפול באוכלוסייה בגזרה מסוימת כדי לאפשר לפיקוד העורף לטפל באירועים המתרחשים באזור זה, ובכך לאפשר לפצ"ן להתרכז במילוי משימותיו הצבאיות בגזרה. ההכרזה על שינוי גבולות הגזרה בין שני הפיקודים תתבצע על ידי אגף המבצעים במטכ"ל (להלן - אמ"ץ), בתיאום בין פצ"ן ופיקוד העורף.

ב-9.8.06 הוציא פיקוד העורף, על פי החלטת הרמטכ"ל דאז, פקודה להעברת האחריות על היישובים באותה גזרה בצפון. לדעת משרד מבקר המדינה, העברת האחריות ליישובי אותה גזרה בצפון מפצ"ן לפיקוד העורף, כמו גם העברת הפיקוד על יחידות פצ"ן ששירתו באותה גזרה לפיקוד העורף, חייבו הכנה מוקדמת של אנשי פיקוד העורף להכרת האזור ולהכרת בעלי התפקידים האמורים לפעול בשיתוף פעולה עמם, דבר שלא נעשה.

במהלך המלחמה התגלו מקרים של אי-הבנות ושל שיתוף פעולה לקוי בין פיקוד העורף לבין פצ"ן, שנבעו מהתנהלות שלא על פי הפקודות. לדוגמה, במקביל לפעילות פצ"ן בנהריה בזמן המלחמה, הורה מפקד פיקוד העורף לכוחותיו להיכנס לעיר בלא שאמ"ץ הכריז על העברת האזור לאחריות פיקוד העורף, וללא תיאום עם פצ"ן.

האוכלוסייה בישראל היא נדבך מרכזי בחוסנה ובעוצמתה של מדינת ישראל. הממצאים בפרק זה מצביעים על כשל של העוסקים בנושא התגוננות האוכלוסייה, שבחלקו נבע מהזנחה ומאי-טיפול שוטף ונאות בתקופה שקדמה למלחמה. על פיקוד העורף לפעול לתיקון הליקויים שעלו בדוח, ובין היתר על פיקוד העורף לפעול על פי סמכותו בקרב הרשויות המקומיות, עם משרד הפנים, לפיקוח ולשיפור תחזוקת המקלטים, כדי לאפשר את השהייה בהם. בנושא ההסברה לאוכלוסייה, יש להקפיד על כך שההוראות לאזרחים יהיו ברורות ומפורטות, ושתהיה התאמה בעניין זה בין כל הגופים המטפלים באוכלוסייה.

בהתחשב בפגיעה הקשה באוכלוסייה בתקופת המלחמה, שנבעה גם מהיעדר תקציב העונה על צורכי מיגון האוכלוסייה, מן הראוי שהממשלה תבחן את סוגיית המיגון, תקבע סדרי עדיפויות ותגבש תכנית רב-שנתית לצמצום הפערים באמצעי המיגון החסרים.

תרחיש הייחוס  שעל פיו נקבעת היערכות מערך מל"ח טרם אושר על ידי שר הביטחון; נוהלי מל"ח אינם מפרטים את תדירות העדכון או התיקוף של איום הייחוס  ותרחיש הייחוס של צה"ל לעורף, ואף אינם קובעים מי הגורם בצה"ל שיעביר את תרחיש הייחוס למל"ח, ומתי; קיימת סתירה בנהלים באשר לגוף האמור להכין את תרחיש הייחוס של מל"ח; הכנתם של חמישה תרחישי ייחוס ענפיים הנגזרים מתרחיש הייחוס למל"ח לא הסתיימה.

"תקנות שעת חירום בדבר סמכויות מיוחדות" הן "תקנות מגירה" האמורות להיכנס לתוקף עם פרוץ מלחמה ולאפשר למשרדי ממשלה לנקוט בעת חירום פעולות מיוחדות.

בביקורת נמצא כי מטה מל"ח אינו מנהל מעקב אחר קיומן של תקנות אלה במשרדי הממשלה, ואחר תקפותן ומידת עדכניותן; במטה מל"ח ארצי, בפיקודים ובמחוזות אין מנגנון יעיל לפיקוח ולמעקב על קיום ישיבות ועדות מל"ח המקומיות ועל תוכנן.

שר הביטחון דאז אישר להודיע על מצב כוננות ג' - שהוא מצב של הפעלה חלקית של מערך מל"ח, ללא שהביא את הדבר לאישור הממשלה כנדרש על פי החלטת הממשלה ועל פי נוהלי מל"ח; רשויות מל"ח הייעודיות ברמה הארצית לא הודיעו בחלק מהמקרים לרשויות מל"ח הייעודיות בפיקוד צפון של מל"ח על שינוי מצב הכוננות; ועדת מל"ח העליונה, שהיא הגוף המרכזי המנחה את מערך מל"ח, התכנסה ב-2006 פעם אחת בלבד - כשבועיים לאחר פתיחת המלחמה; בנוהלי מערך מל"ח לא נקבעו תדירות כינוסה של הוועדה, מתכונת דיוניה וסדרי עבודתה; במהלך המלחמה עלו בעיות הקשורות בהפעלת רשויות מל"ח ייעודיות שהופרטו; שיתוף הפעולה בין פיקוד העורף למל"ח במהלך המלחמה היה לקוי, ואף הוגדר במסמכי מטה מל"ח ארצי כ"נתק".

למערך מל"ח חשיבות מרובה לתמיכה במאמץ המלחמתי בעתות חירום. על מטה מל"ח לפעול לתיקון הליקויים שהועלו, ובכלל זה לפעול לאכיפת הנהלים ולתרגול הרשויות המקומיות תוך הפעלה של כוח אדם, ציוד ותשתיות, כדי להבטיח כי יפעלו באופן מיטבי בעת חירום.

ליכולת ההתגוננות של העורף מפני איומים ביטחוניים ולטיפול בו בעת חירום נודעו חשיבות מרובה להצלת חיי אדם ולהקטנת מספר הנפגעים, וכן בהשפעתם על יכולת העמידה של האוכלוסייה בעורף, שיש לה השפעה על תהליך קבלת ההחלטות בעת חירום.

כבר ב-1991, בהחלטה על הקמת פיקוד העורף , ציינה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי כי ההיערכות הארגונית של צה"ל באשר למרחב העירוני במדינה תיעשה באופן שיאפשר את העברת האחריות לכך לאחר שנה לגורם ממלכתי אחר, ואולם בעת סיום הביקורת, מרס 2007, עדיין הייתה האחריות בידי פיקוד העורף; במרוצת השנים התקבלו החלטות ממשלה נוספות, והוכנו עבודות בנושא ארגונם מחדש של הגופים המטפלים בעורף, אך החלטות הממשלה לא הביאו לשינוי, ומסקנות העבודות והמלצותיהן נותרו כאבן שאין לה הופכין.

משרד מבקר המדינה סבור כי האיומים האפשריים והערכות המצב שהתגבשו בעקבות המלחמה מחייבים את הממשלה לקבל החלטות ולהיערך בטווח הקצר בתחומי ההתגוננות האזרחית, וכן לקחת בחשבון את הצורך הלאומי לארגן מחדש בטווח הארוך את מערך הגופים המטפלים בעורף במצבי חירום שונים.

מאז קום המדינה הייתה האוכלוסייה בעורף נתונה לאיום של אויבי ישראל, והוא הלך והתעצם במרוצת השנים. הסכנה הנשקפת לאוכלוסייה באה לידי ביטוי ממשי במלחמת לבנון השנייה, שהביאה לאבדות בנפש ולפצועים בעורף, כתוצאה מירי של כ-3,900 רקטות. מיגון העורף והכנתו לאיומים הנשקפים לו עשויים להציל חיי אדם ולצמצם את מספר הנפגעים, בד בבד עם הגברת חוסנו של העורף, שיש לו השפעה מן המעלה הראשונה על החלטות הקברניטים הנוגעות להשגת היעדים הצבאיים והמדיניים. אשר על כן, הכרח הוא כי מקבלי ההחלטות יביאו בחשבון בתהליך של קבלת החלטות על דרכי פעולה צבאיות גם את ענייני האוכלוסייה בעורף.

אשר להיערכות הנדרשת לטווח הקצר לטיפול באוכלוסייה בעורף בעת חירום, על הממשלה לעשות כל אשר לאל ידה כדי להבטיח את תיקונם הדחוף של הליקויים העולים מדוח זה תוך לימוד התחקירים שנעשו בעניין העורף ובהם ליקויים ארגוניים מהותיים.

העיסוק במגוון התחומים הקשורים בהתגוננות האוכלוסייה בעורף בעתות שגרה ובעתות חירום הוא מורכב ביותר ומתייחס לתחומים אזרחיים וביטחוניים רבים הדורשים התמחות והתמקצעות, כמו חילוץ והצלה, טיפול בחומרים מסוכנים, טיפול באסונות המוניים, ייעוץ והנחיה בענייני מקלוט והתגוננות אזרחית, מדיניות המיגון בשגרה וחירום וסיוע לאוכלוסייה השוהה במקלטים וקיום קשר הדוק עם משרדי הממשלה ורשויות אזרחיות רבות. נוכח האמור לעיל וכל זמן שפיקוד העורף מופקד על הטיפול באוכלוסיית העורף בעתות חירום, יש חשיבות עליונה לשימור הזיכרון הארגוני לאורך זמן ומן הראוי כי כהונתו של מפקד פיקוד העורף תהיה ארוכה דייה כדי להבטיח המשכיות והתמקצעות שלו עצמו ושל החיל שהוא עומד בראשו.

אשר לטווח הארוך - בהסתמך על אחד הלקחים החשובים של המלחמה ועל העבודות שנעשו בעבר בעניין ארגון העורף מחדש, ראוי שהממשלה תדאג לכך שגוף מרכזי לאומי אחד יאחד אחריות וסמכות ויוכל לרכז קשב ומאמץ ולרכז את כל הטיפול בעורף של מדינת ישראל בעתות שגרה ובעתות חירום - לרבות גיבוש התפיסה בתחום זה, בניין הכוח המיועד לכך ותרגולו - ולהבטיח מיצוי מיטבי של יכולותיהם של כל הגופים העוסקים בתחום זה ושל כל התקציבים בנושא זה . כמו כן, כחלק מההיערכות בטווח הארוך לטיפול בעורף בעתות חירום, על הממשלה ליזום הסדר חקיקתי מקיף, מאוחד ומתואם אשר ירכז את כל הנושא, יעגן ויבהיר את מדרג הסמכויות ותחומי האחריות של כל אחד מהגופים המטפלים בעורף בעת חירום, וכן יגדיר את קשרי הגומלין ביניהם.

בהתחשב בקצב ההתחמשות של מדינות האזור ושל ארגוני הטרור, האיומים על העורף משתנים במהירות, וראוי, על כן, להכין ולהוציא לפועל תכנית רב-שנתית, אשר תתמקד בשיפור משמעותי של אמצעי מקלוט ומיגון ומענה רב-תחומי להצלת חיים ולטיפול באוכלוסייה.

על כל זאת מבקש משרד מבקר המדינה להדגיש, כי בעתות מלחמה, כמו בזמן משברים חמורים, בייחוד כאשר יש עמימות ואי-בהירות בנוגע לתחומי אחריות וסמכות, היעדר תכניות או נהלים, נושאים ה"נופלים בין הכסאות" ושינויים של המצב הבסיסי - כפי שאירע בתקופת המלחמה - ראוי כי הגופים הממלכתיים המובילים ינקטו גישה מבצעית, ארגונית וערכית מרחיבה של נטילת אחריות - ולא גישה מצמצמת, שלפיה כל גוף פועל אך ורק על פי אחריותו הלכאורית; זהו המבחן החשוב של מנהיגות ומצביאות.