ההיערכות והמוכנות של הרשויות המקומיות לעתות חירום - מלחמת לבנון השנייה

מקומה האמור של הרשות בעתות חירום קיבל ביטוי במערכת הנורמות שנקבעו בידי גופי החירום הממלכתיים, וכן במבנה הארגוני והתפקודי שאמור לפעול בעתות חירום. המסגרת הנורמטיבית להיערכות הרשויות המקומיות לעתות חירום התהוותה במהלך השנים ונקבעה בעיקר בחוקים (דיני הרשויות המקומיות), בהחלטות ממשלה, בנוהלי משק לשעת חירום (להלן - מל"ח) ובחוזר מנכ"ל משרד הפנים.

הרשות המקומית המספקת את צורכי התושבים בעת רגיעה אמורה להמשיך ולספק את מרבית הצרכים בעתות חירום וגם למלא משימות נוספות הנובעות מהמצב. ככלל, ההיערכות הנדרשת להפעלת המשק בעת חירום, שנקבעה בנהלים של מל"ח, היא הבסיס לתפקוד הרשויות המקומיות במצבי חירום שונים.

היערכות הרשות המקומית לעת חירום כוללת מכלול של מערכים תפקודיים שאמורים לפעול בתיאום ביניהם . המדובר, בין היתר, בהקמת תשתית ארגונית בתחומים האלה: אספקה של שירותים חיוניים לרבות חלוקת מזון; טיפול באוכלוסייה נזקקת; העברת מידע לציבור, הסברה ודוברות; מתן שירותים חיוניים בתחום ההנדסה והתשתיות (מים, ביוב ובינוי); פינוי אוכלוסייה למרכזי פינוי; הפעלת מערכת החינוך בהתאם למדיניות הממשלה.

לצורך הפעלת המערכים הללו נדרשת הרשות להקים ולהפעיל מרכזי הפעלה, מוקדי מידע, וחפ"ק (חבורת פיקוד קדמית). למילוי המשימות האמורות נדרשת היערכות נרחבת בתחום כוח האדם (ריתוק עובדי הרשות המקומית, הקמת מערך מתנדבים, והסתייעות בכוח אדם צבאי), ובתחום הלוגיסטי (אמצעים וכלי רכב). כן נדרשת מידה רבה של תיאום עם גופי החירום הממלכתיים, ואלה העיקריים שבהם: מל"ח שבמשרד הביטחון, פיקוד העורף ויחידות ההגנה המרחבית בפיקודים המרחביים בצה"ל (להלן - ההגמ"ר) ומשטרת ישראל; וכן עם האגף לשירותי חירום במשרד הפנים.

לאופן שבו נערכו הרשויות המקומיות לעת חירום הייתה השפעה על מידת התפקוד של העורף במהלך ימי מלחמת לבנון השנייה (להלן - המלחמה) בקיץ 2006. היערכות זו אמורה להיות תוצאה של פעילות מובנית ומתמשכת של הרשויות המקומיות ושל גופי החירום הממלכתיים. פרק זה "ההיערכות והמוכנות של הרשויות המקומיות לעתות חירום" משיק לפרק "תפקודן של הרשויות המקומיות בעת המלחמה". יש מתאם בין מידת ההיערכות והמוכנות של הרשויות המקומיות לעתות חירום לבין מידת התפקוד שלהן במהלך ימי המלחמה. המסקנות שפורטו בשני הפרקים האמורים צריכות אפוא לשמש כלי שיסייע לראשי הרשויות, למל"ח, לפיקוד העורף, לפיקוד צפון ולמשרד הפנים בתהליך תיקון הליקויים ושיפור ההיערכות של העורף לקראת שעת מבחן.

בחודשים ספטמבר 2006 - מרס 2007 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא ההיערכות והמוכנות של הרשויות המקומיות לעתות חירום. נבדקו התחומים האלה: הטמעת נוהלי החירום ברשויות המקומיות; הפערים בין נוהלי החירום לבין ההיערכות של הרשויות ערב המלחמה; תרגול הרשויות לעתות חירום; פעילותן של ועדות מל"ח ברשויות; יחסי הגומלין בין צה"ל ובין הרשויות; פעילות משרד הפנים בנוגע להיערכות הרשויות לשעת חירום.

לצורך הבדיקה אסף משרד מבקר המדינה מידע ב-33 רשויות מקומיות בצפון ; נעשתה ביקורת פרטנית בעיקר בחמש רשויות: עיריית קריית שמונה, שבראשה עומד מר חיים ברביבאי; עיריית צפת, בראשות מר ישי מימון; עיריית עכו, בראשות מר שמעון לנקרי; עיריית נהריה, בראשות מר ג'קי סבג; ומועצה מקומית מג'אר, בראשות מר זיאד דגש. הביקורת נעשתה גם בצה"ל: בפיקוד העורף וביחידות ההגמ"ר של פיקוד צפון; במל"ח - מטה מל"ח ארצי, ועדת מל"ח פיקוד צפון, ועדות מל"ח מחוזיות גליל מערבי וגליל מזרחי ובאגף לשירותי חירום במשרד הפנים.

‏דוח ביקורת זה חושף תמונה עגומה שמראה כי רמת ההיערכות והמוכנות של הרשויות המקומיות לעתות חירום בכלל ולהתקפת רקטות או טילים ממושכת בפרט הייתה ירודה ביותר כשפרצה המלחמה. נמצא פער גדול ויסודי בין הנהלים וההנחיות שנקבעו בידי הגורמים הממלכתיים העוסקים בנושא לבין פעולות ההיערכות שנעשו במהלך השנים האחרונות. בחלק מהתחומים שנבדקו לא הונחה כלל תשתית ארגונית ותפקודית שהיא תנאי למתן הפתרונות הדרושים לאוכלוסייה בעורף.

בדוח מפורטים ממצאים קשים הנוגעים לתשעה תחומי היערכות מרכזיים: תרגול; כוח האדם; טיפול באוכלוסיות נזקקות; חלוקת מזון; דוברות והסברה; מרכזי השליטה וההפעלה; שיטת "חלונות הזמן" ; ועדות מל"ח המקומיות; היערכות לפעילות משותפת של צה"ל (פיקוד העורף ופיקוד הצפון) והרשויות המקומיות.

מציאות זו נוצרה בראש ובראשונה בשל מחדלי הרשויות המקומיות. ואולם לדעת משרד מבקר המדינה, גם אופי פעילותם ומעורבותם של הגופים הממלכתיים - מל"ח, פיקוד העורף, פיקוד הצפון ומשרד הפנים - הייתה לקויה ותרמה להיווצרות המציאות הקשה.

גופי החירום הממלכתיים הכינו בסוף שנת 2002 ובסוף שנת 2004 שני מסמכים מרכזיים שהסדירו את הקמת התשתית הארגונית להיערכותה ולתפקודה של הרשות המקומית בעתות חירום - תיקי אב להפעלת העיריות והמועצות המקומיות בעת חירום (להלן - תיקי האב); והנוהל הכללי של מל"ח לתכנון, ארגון, ותפעול מערך מל"ח ברשות המקומית (להלן - הנוהל הכללי). ביסודם של מסמכים אלו עומדים כמה מערכים ארגוניים ותפקודיים המהווים יחד תפישת הפעלה שלמה של הרשות המקומית בעת חירום.

(א)  נמצא כי הפעולות של משרד הפנים, פיקוד העורף, מל"ח ומרכז השלטון המקומי להכנת תיקי האב וקביעת הנוהל הכללי בעקבותיו נעשו בלי שנקבעה תכנית להטמעתם וליישומם ובלי שנקבע מי אחראי לכך.

(ב)  הרשויות המקומיות שנבדקו לא מילאו את חובתן הבסיסית בתחום ההיערכות לעתות חירום בכל הקשור לקביעת הנהלים הפנימיים לפעילותן במצבים האלה בהתאם למערך התפקודי שנקבע בתיקי האב ובנוהל הכללי. מל"ח, פיקוד העורף, משרד הפנים ומרכז השלטון המקומי לא עשו בקרה, כדי לבחון אם הרשויות קבעו נהלים בהתאם לעקרונות שנקבעו בתיקי האב. יודגש כי חובתן זו של הרשויות הממלכתיות מקבלת משנה תוקף נוכח העובדה שאחת המטרות העיקריות של תיקי האב היא לשמש בסיס לקביעת מתכונת להכנת נוהלי חירום ברשות המקומית.

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים, לפיקוד העורף, למל"ח ולמרכז השלטון המקומי כי פעולותיהם להכנת תיקי האב בלי שנקבעה תכנית להטמעתם וליישומם ובלי שנקבע מי אחראי לכך, היא פעולה שתרומתה לקידום היערכותן של הרשויות המקומיות לעתות חירום מוגבלת ביותר.

מילוי מכלול המשימות המוטלות על הרשות המקומית בעתות חירום לפי נוהלי מל"ח ולפי תיקי האב, דורש היערכות נרחבת בתחום כוח האדם. ככלל, בנורמות בדבר תפקוד הרשות המקומית בעת חירום נקבעו שלוש קבוצות עובדים עיקריות שבאמצעותן היא אמורה למלא את משימותיה: עובדי הרשות, מתנדבים וכוחות צה"ל.

משרד מבקר המדינה העיר לרשויות שנבדקו, למל"ח, לפיקוד העורף ולפיקוד הצפון כי הממצאים שהועלו בנושא זה מעידים כי היערכות הרשויות להפעלת מערך כוח אדם שיספק את הצרכים הדרושים בעת חירום הייתה לקויה. אף אחת מהקבוצות האמורות - עובדי הרשות, המתנדבים וכוחות צה"ל - לא הייתה ערוכה כראוי.

(א)  ריתוק  עובדי הרשות המקומית בעת חירום דורש תדריכים ותרגילים שיבטיחו הבנה של תהליך הגיוס ומשמעויותיו בקרב כל אחד מהעובדים שאמורים להיות מרותקים. נמצא כי היערכותן של הרשויות המקומיות שנבדקו בתחום ריתוק העובדים לא כללה תדריכים ותרגילים.

(ב)  כמה מהרשויות המקומיות שנבדקו לא דיווחו למל"ח וליחידה לכוח אדם בשעת חירום במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה כי דאגו לתיקון הליקויים שעלו בביקורות שנעשו אצלם בשנים 2004-2006 בנוגע להיערכותן לעתות חירום בתחום כוח האדם. הליקויים בתחום זה הם מהותיים, שכן תחום זה הוא בסיס למערך פעילותה של הרשות בעת חירום.

(ג)  על הרשות המקומית להיערך להפעלת מתנדבים שנועדו לסייע לעובדיה ולחיילי צה"ל במילוי המשימות בעת חירום. נמצא שלא יושם נוהל בין-משרדי לארגון הפעלת מתנדבים ברשות המקומית לשעת חירום. הרשויות המקומיות בצפון רובן ככולן לא הקימו בשנים האחרונות מערך התנדבות על פי הנוהל.

(ד)  מל"ח ופיקוד העורף סיכמו בדצמבר 2004 כי במצב של תקיפה מתמשכת על יישובים שבעטיה משתנה שגרת החיים באופן מהותי יסייע פיקוד העורף לרשויות המקומיות בגיזרה שהוא מופקד עליה באמצעות יחידותיו גם בביצוע משימות, בכללן: חלוקת מצרכי מזון ומים, סיוע רפואי לנפגעים מפעולות אויב, טיפול באוכלוסייה במצבי לחץ ובאוכלוסייה השוהה במקלטים, סיוע במוסדות לקשישים וסיוע לאוכלוסייה חלשה. גם פקודת מטכ"ל מיוני 2004 המגדירה את תפקידי ההגמ"ר של פיקוד הצפון קובעת כי עליו לסייע למערך מל"ח באספקת שירותים חיוניים לאוכלוסייה האזרחית במצבי עימות שונים.

נמצא כי פיקוד העורף, פיקוד הצפון (ההגמ"ר) והרשויות המקומיות לא בחנו את צורכי הסיוע וכוח האדם בכל רשות ורשות. פיקוד העורף לא בחן מה הם הכוחות שיש להקצות לכל רשות בתרחיש של התקפת רקטות נרחבת על הצפון. בהיעדר ניתוח של צורכי הסיוע הנדרש בכל יישוב, וללא תכנון של הקצאת הכוחות והאמצעים למילוי המשימה נוצרה בימי המלחמה עמימות בעניין מחויבות פיקוד העורף להגיש סיוע לאוכלוסייה והיקפו.

בין היתר נמצא כי עם פרוץ המלחמה נחשפו במקרים מסוימים פערי תפיסה משמעותיים בין רשויות מקומיות לצה"ל בנוגע לאופן ההתארגנות ולחלקו של צה"ל במתן הסיוע לאוכלוסייה.

משרד מבקר המדינה העיר לפיקוד הצפון, לפיקוד העורף ולרשויות המקומיות כי תהליך הקצאת הכוחות של צה"ל למתן סיוע לרשויות המקומיות דורש בחינה יסודית.

הלקח בדבר הצורך לטפל באוכלוסייה בעתות חירום נלמד במהלך התמודדות של קהילות ורשויות מקומיות עם מצבי חירום שונים. בדצמבר 1998 הכינה הוועדה הבין-משרדית לתיאום הטיפול באוכלוסייה בשעת חירום אוגדן נהלים בין-תחומי לרשות המקומית. באוגדן זה מרוכזים הנהלים הקיימים לכדי נוהל בין-משרדי אחיד שנועד להנחות את ראשי ועדות מל"ח ברשויות המקומיות בכל הקשור להתארגנות ולהפעלה של המערכות המיועדות לסייע לאוכלוסייה בשעת חירום. ההוראות העיקריות שנקבעו באוגדן האמור שולבו בתיקי האב. ההיערכות למתן סיוע לאוכלוסייה בתחומים שונים אמורה להיעשות לפי תיקי האב, באמצעות המחלקות והאגפים של כל רשות ורשות שיפעלו במסגרת מכלול הטיפול באוכלוסייה. רכיבי ההיערכות בתחום זה נקבעו בנוהל ייעודי של מל"ח ובתיקי האב.

הממצאים שהועלו מעידים שהיערכות הרשויות המקומיות למתן הסיוע האמור ברשויות שנבדקו וברשויות נוספות שמשרד מבקר המדינה אסף מידע בדבר היערכותן לעתות חירום היה לקוי. מכלול הטיפול באוכלוסייה לא הוקם, לא נקבעו נוהלי הפעלה לעתות חירום, לא נאסף מידע מפורט אודות האוכלוסייה הנזקקת ולא הוקמו צוותי התערבות רב-מקצועיים.

חלוקת מזון למקלטים דורשת היערכות נרחבת בתחום כוח האדם וכלי רכב שכן מדובר בהובלה וחלוקה של מצרכים לעשרות אלפי אנשים. תפקידה של הרשות המקומית בכל הנוגע לאספקה ולחלוקה של מזון לתושבים נקבעה בכמה נהלים של מל"ח. בתחום ההיערכות לחלוקת המזון נמצאו שלושה ליקויים עיקריים:   1.  לא נעשו פעולות ההיערכות שנקבעו בנוהל המזון;   2.  לא נעשתה בחינה של ממש בדבר התשומות הלוגיסטיות הנחוצות למילוי המשימות שנקבעו בנוהל המזון;   3.  לא היתה כלל היערכות לחלוקת מזון ביישובים שאינם בקו העימות.

(א)  ברשויות שנבדקו וברשויות רבות נוספות שמשרד מבקר המדינה אסף מידע בדבר היערכותן לעתות חירום ותפקודן בימי המלחמה, לא היתה היערכות מקדימה לחלוקת מזון לתושבים בעתות חירום. לא נבחן מהו היקף כוח האדם וכמה כלי רכב וזמן דרושים למילוי משימה זו. בחינה כזאת אמורה לקבוע את התשומות הנחוצות לגודל של אוכלוסייה מסוימת, לרבות היקף כוח האדם הדרוש למילוי המשימה; מספר כלי הרכב וגודלם; הזמן הדרוש למילוי המשימה.

(ב)  צה"ל (פיקוד הצפון ופיקוד העורף) אמור לסייע לרשויות המקומיות בכוח אדם וברכב כדי לספק את המצרכים הדרושים לאוכלוסייה השוהה במקלטים. נמצא כי ההיערכות של צה"ל ושתי רשויות בקו העימות - עיריות נהריה וקריית שמונה - למתן הסיוע האמור הייתה לקויה. שתי העיריות לא בחנו ולא קבעו אילו צוותים שלהן ואילו כלי רכב ואמצעים יוקצו לצורך זה.

(ג)  משרד מבקר המדינה מעיר לפיקוד העורף ולמל"ח, כי לפי נוהל בין משרדי מס' 146 "יחסי הגומלין ושיתוף פעולה מערך מל"ח - פיקוד העורף", ונוכח האפשרות שהעורף יותקף ברקטות במשך זמן רב, היה עליהם להיערך לחלוקת מזון למקלטים גם ביישובים שאינם בקו עימות אבל נמצאים בטווח הירי. ההיערכות כוללת הכנת נהלים מפורטים, הקצאת אמצעים לוגיסטיים, תיאום והכנת הרשויות המקומיות לאפשרות שיצטרכו לעסוק עם פיקוד העורף גם בחלוקת מזון למקלטים.

(ד)  ועדות מל"ח המקומיות ביישובי קו עימות היו אמורות להכין מראש רשימה של כל המקלטים - ציבוריים ופרטיים  - ביישובים. רשימה זו תכלול, לפי נוהל המזון, את מספר המקלט, כתובתו, קיבולתו, שם האחראי למקלט וכמות משוערת של מצרכי המזון שיסופקו למקלט. נמצא כי לעיריות קריית שמונה ונהריה לא היו רשימות של המקלטים הפרטיים; היו להן רשימות של המקלטים הציבוריים אולם לא היו נתונים על קיבולת המקלטים וכמות המזון המשוערת הדרושה להם.

הרשויות המקומיות אחראיות לתכנון ולארגון המידע לציבור לקראת עתות חירום כדי להפיצו במסגרת הבטחת אספקה, מצרכים ושירותים חיוניים לאוכלוסייה בעת חירום. בנובמבר 1995 קבע מל"ח נוהל בנושא תכנון, ארגון ותפעול ברשות המקומית - מידע לציבור (להלן - נוהל המידע לציבור). אחד המכלולים שעל הרשות להקים, לפי תיקי האב, הוא מכלול מידע לציבור, הסברה ודוברות (להלן - מכלול המידע לציבור).

נמצא שרוב הרשויות המקומיות שנבדקו לא הקימו לפני המלחמה את הבסיס להפעלת מערך המידע לציבור: לא הוקמו מכלולי המידע לציבור, לא נעשו היערכויות להפעלת מוקדי החירום במתכונת שנקבעה בתיקי האב ולהפעלת לשכות מידע וצוותי מסבירים. כתוצאה מכך גובשו המערכים הללו בכל אחת מהרשויות במהלך המלחמה ודבר זה פגע ביכולתן לספק את השירותים האלה בצורה מיטבית.

במצב שבו נדרשים התושבים לשהות שהות ממושכת במקלטים רשאי הפיקוד המרחבי לקבוע באזור קו העימות פרקי זמן מסוימים במהלך היום (להלן - חלונות זמן) שבהם יוכל הציבור לצאת מהמקלטים ומהבתים לצורך הצטיידות במצרכים וקבלת סיוע בתחומים אחרים (להלן - שיטת חלונות הזמן).

נמצא כי ההיערכות של פיקוד צפון ומל"ח להפעלת שיטת חלונות הזמן הייתה לקויה. שני הגופים הללו לא הוציאו פקודה או נוהל המפרטים את כל ההוראות והתהליכים ליישום השיטה; במסגרת התרגילים של מל"ח שהתקיימו בשנים 2002-2006 ברשויות המקומיות באזור קו העימות לא תורגלה הפעלת השיטה במשותף עם כל הגורמים שאמורים להשתתף ביישומה; מל"ח לא תידרך ולא העביר לגופים המוסדיים והמסחריים שאמורים לספק צרכים חיוניים בעת חירום, חומר כתוב בנוגע לעקרונות ההפעלה של השיטה. תדריכים וחומר כאמור אף לא ניתנו לרשויות המקומיות באזור קו העימות; לא נעשה תכנון מפורט בעניין אופן הפצת הודעות בקשר לחלונות הזמן באמצעות מכלול המידע לציבור, אגב בחינת מרב האמצעים הקיימים להפצת המידע.

תרגול הרשויות המקומיות בידי מל"ח הוא נדבך מרכזי בהתכוננות העורף לעתות חירום בכלל ובהכנת הרשויות להתמודדות עם עתות חירום בפרט. הליקויים שהועלו בתחום זה הם מהותיים, להלן העיקריים שבהם:

(א)  ברשויות שנבדקו לא נעשו בחמש השנים האחרונות תרגילים ב"רמת השטח" (תרגיל משולב). יוצא אפוא כי הפעלת המערכים התפקודיים שאמורים לספק פתרונות בעתות חירום לא נבחנה הלכה למעשה ולכן לא התאפשר לגלות את נקודות החולשה של ההיערכות.

(ב)  בתרגילים של הרשויות שנבדקו לא ניתן ביטוי לחלק ניכר מן המרכיבים הארגוניים והתפקודיים שאמורים לפעול בעת חירום כפי שנקבעו בתיקי האב ובנוהל הכללי.

(ג)  בתרגילי מל"ח שנעשו ברשויות שנבדקו ניתן ביטוי לתפקוד הרשות המקומית רק במצב מלחמה מלא, ולא במצבי ביניים, שאחד מהם מתייחס ל"מצב מיוחד בעורף". לא נעשו הפעולות לתרגול ולהטמעה של ההגדרות של כל מצב, המאפיינים התפקודיים בכל מצב והמעברים ממצב אחד למשנהו.

(ד)  על פי החוק  בראש ועדת מל"ח המקומית יעמוד ראש הרשות המקומית. נמצא כי כמה מראשי העיריות שנבדקו (עכו ונהריה), לא השתתפו בתרגילי מל"ח שנועדו בעיקר לתרגל את עבודת הוועדות. כמה מראשי העיריות שהשתתפו בתרגילים לא נכחו בהם מתחילתם ועד סופם, אף כי כל תרגיל נמשך כחצי יום עד יום שלם. בהיעדרותם של ראשי רשויות מקומיות מתרגילי מל"ח, שהם כלי עיקרי להכנת הרשות לעת חירום, יש כדי להעיד שמידת מחויבותם להיערכות הרשות לעת חירום מועטה.

(ה)  נמצא כי בשנים 2002-2006, מאז הוקמו יחידות הקישור לרשויות המקומיות (להלן - היקל"רים) , לא גויסו לתרגילי מל"ח, לבד ממפקדי היקל"ר, נציגים אחרים של היקל"ר לרבות הנציג שאמור למלא תפקיד במוקד העירוני של הרשות המקומית. עוד נמצא כי באחדים מתרגילי מל"ח שהתקיימו ברשויות שנבדקו לא השתתף שום נציג מהיקל"ר.

(ו)  בשנים 2004-2006 לא נעשו ברשויות המקומיות (למעט תרגיל אחד בחיפה במרס 2006) תרגילים לתרגול העבודה המשותפת עם כוחות פיקוד העורף בכל הקשור להגשת סיוע לאוכלוסייה בתחומים שונים.

(ז)  גדודי ההגמ"ר של פיקוד הצפון לא תורגלו בשנים 2004-2006 למילוי משימותיהם בתחום הרשויות המקומיות והסיוע לאוכלוסייה.

(ח) בתרגילים ובביקורות של מל"ח המתקיימים ברשויות המקומיות משתתפים חברי ועדת מל"ח המקומית ובעלי תפקידים בכירים במטה החירום, לפיכך יש חשיבות מרובה ללימוד ולהכשרה של כל עובדי הרשות המקומית המיועדים למלא תפקידים בעת חירום.

נמצא כי בחמש הרשויות שנבדקו לא נערכו על ידי הרשויות המקומיות, בשנים 2002-2006, תרגילים או השתלמויות במטרה להכין את עובדיהן למילוי תפקידם בעתות חירום.

ועדת מל"ח המקומית היא המסגרת הארגונית הבסיסית האחראית להיערכותה ולתפקודה של הרשות המקומית בעת חירום. למידת התפקוד של ועדות אלה יש השפעה ישירה ומכרעת על הסיוע שיקבלו התושבים בעורף בעת חירום. נמצאו ליקויים הנוגעים לעצם מינוי חברי הוועדות הללו ולהתכנסותן. הממצאים מעידים על מחדלים של הרשויות המקומיות שנבדקו: הן לא מילאו את תפקידן לקיים מבעוד מועד את כל הפעולות וההכנות הנדרשות להפעלתן בעתות חירום ולמתן הסיוע הנדרש לתושבים. האחריות בעניין זה נופלת, בראש ובראשונה, על ראשי הרשויות המקומיות שהם יושבי ראש ועדות מל"ח המקומיות שהזניחו את הטיפול בתחום זה במשך שנים.

ההערכות השנתיות של מל"ח בעניין איוש ועדות מל"ח המקומיות ותדירות ישיבותיהן , לא הצביעו על האיוש החסר ומיעוט הישיבות ברשויות המקומיות שנבדקו ובכך נמנעה נקיטת פעולות לתיקון הליקויים. יצוין שכבר בשנת 2001 נמצאו הליקויים האלה בביקורת שעשה משרד הפנים ברשויות מקומיות רבות, אולם לאהופקו לקחים ולא נעשה די לתיקון הליקויים, על אף שהם מעידים על כשל תפקודי יסודי שעלולות להיות לו השפעות על פעילות הרשויות המקומיות בעת חירום.

צה"ל מסייע לרשויות המקומיות שבצפון באמצעות שני פיקודים: פיקוד הצפון, הפועל באמצעות יחידות ההגמ"ר באזור "קו העימות" הסמוך לגבול הצפון; ופיקוד העורף, הפועל באמצעות יחידותיו באזורים האחרים שמדרום לתחום האחריות של פיקוד הצפון. בשני הפיקודים ישנן יחידות מילואים שאמורות לסייע לרשויות המקומיות בעת חירום.

ככלל, שני הפיקודים קבעו בפקודות ובנהלים כי בעת חירום על יחידותיהם לסייע לרשויות המקומיות בפעולות הסיוע לאוכלוסייה.

בשל הקשר הלקוי שנמצא בין פיקוד העורף לרשויות המקומיות הוקמו בשנים 2001-2002 היקל"רים.

נמצא כי רוב היקל"רים באזור הצפון לא היו מאוישים ערב המלחמה לפי תקן כוח האדם שנקבע להם. היקל"רים גם לא התאמנו בשנים האחרונות ולא השתתפו בתרגילי מל"ח שנעשו ברשויות המקומיות.

פיקוד העורף לא הכין במהלך השנים האחרונות את מערך היקל"רים שיבסס את העבודה המשותפת שלו עם הרשויות המקומיות בעת חירום, וזאת בלי שהתקבלה החלטה כלשהי בדרג המטה הכללי בדבר שינוי תפקידי המערך או צמצום פעילותו.

במסגרת יחידות הגמ"ר של פיקוד הצפון פועלים שלושה "גדודי עיר" האחראים להגנה המרחבית בערים שבאזור קו העימות (נהריה, קריית שמונה ומעלות) וכן שני גדודים האחראים לאזורי המרחב הכפרי.

נמצא כי בשנים 2003-2006 קציני המטה של גדודי העיר לא השתתפו בתרגילים, בביקורות ובדיונים שהתקיימו בערים. עובדה זו השפיעה ישירות על מידת המעורבות ושיתוף הפעולה בין יחידות ההגמ"ר ובין הרשויות המקומיות. קציני הגדודים לא הכירו את ממלאי התפקידים ברשות, את נוהלי החירום הרלוונטיים ואת אופי המשימות הצפויות.

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים ולשרי הפנים שכיהנו בתפקיד בשנים האחרונות, כי פעילותו של משרד הפנים בתחום החירום לקתה בכך שלא עמדה על מכלול פערים יסודיים בין רמת ההיערכות של כמה מהרשויות המקומיות לעתות חירום לבין הנורמות שנקבעו ואשר המשרד עצמו השתתף בקביעת חלק מהן. גם אם לעתים העלה האגף לשירותי חירום שבמשרד הפנים ממצאים המעידים על פערים מסוימים, הם לא הובילו לקיום הערכה כוללת ולהתרעה על קיומה של בעיה חמורה בדבר ההיערכות והמוכנות של הרשויות המקומיות.

לדעת משרד מבקר המדינה, אמנם לפי הוראות הדין משרד הפנים אינו נושא באחריות העיקרית להכנת העורף והרשויות המקומיות לשעת חירום, אולם אחריותו הכוללת לפעילותן ולתפקודן של הרשויות מגלמת בתוכה זיקה גם לפעילותן בתחום החירום. כמו כן למשרד הפנים זיקה ישירה לתחומים מסוימים הקשורים לנושא החירום, כגון תחום תקציבי הג"א ותחום המקלוט. גם פעולותיו והחלטותיו של המשרד בקשר לתחום החירום מלמדים שיש לו זיקה לנושא: מדובר, בין היתר, בתפקידים שהגדיר המשרד לאגף לשירותי חירום; בביקורות שקיים האגף במהלך השנים האחרונות; מעורבותו הישירה של המשרד בכתיבת תיקי האב; וחוזר המנכ"ל שכלל הנחיות של המשרד לרשויות המקומיות בעניין היערכותן לחירום.

בכל האמור לעיל היה כדי להביא לכך שמשרד הפנים ידרש לעקוב אחר רמת ההיערכות של הרשויות המקומיות בהתאם לנורמות שנקבעו בהשתתפותו. במעקב כזה היו נחשפים הפערים המהותיים בין הנורמות לבין רמת כשירותן והיערכותן של הרשויות והשפעתם על יכולתן למלא את המשימות המוטלות עליהן בעתות חירום, ובעקבות זאת היה המשרד יכול להתריע על כך לפני משרד הביטחון ובמידת הצורך גם לפני הממשלה.

ממלא המקום הקבוע של יו"ר ועדת מל"ח העליונה מגיש אחת לשנה לשר הביטחון דוח שעניינו "נתוני הערכת מוכנות רשויות מקומיות". מטרת הדוח היא להציג לשר נתונים בדבר מידת המוכנות של הרשויות במכלול של נושאים ולפי מדדים מוגדרים. בדוח נמסרים בין השאר פרטים על מצאי ציוד מל"ח, מרכזי ההפעלה של הרשויות וארגונם, תרגילים וביקורות שנעשו ברשויות והערכות של ראשי המטות של מחוזות מל"ח.

משרד מבקר המדינה העיר לממלא מקום הקבוע של יו"ר ועדת מל"ח העליונה, מר ארנון בן עמי, כי בחינת ההערכות, שניתנו לחמש הרשויות המקומיות שנבדקו, שהגיש מל"ח לשר הביטחון בשנים 2004 ו-2005 והשוואתן לממצאים שהעלתה הביקורת בעניין היערכותן, מלמדת שההערכות היו מוטות כלפי מעלה ולא שיקפו את המציאות.

היכולת של מדינת ישראל להתמודד עם עתות חירום ולהשיג מטרות במצבי משבר ובמלחמות תלויה במידה רבה במוכנות של העורף והרשויות המקומיות להתמודד עם עתות חירום.

ערב המלחמה, בשל כשלים שהיו בשנים האחרונות בתהליך היערכותן לעתות חירום, כמעט לא היו הרשויות המקומיות מוכנות להתמודד עם מצבים אלו. הליקויים האמורים נוגעים גם לגופים הממלכתיים הקשורים בעבודתם לרשויות.

הכשלים נובעים מהעובדה שבמשך השנים האחרונות לא פעלו הרשויות המקומיות כדי להקים את המערכת שעיקריה מפורטים בתיקי האב ואשר נועדה לאפשר להן התמודדות עם עתות חירום. רבות מהפעולות שנעשו ברשויות בשנים האחרונות בתחום ההיערכות לעתות חירום נשאו אופי טכני, ולא נבחן הפער בין מידת ההיערכות לבין הדרישות שנקבעו בנהלים ובהנחיות; גם לא נותחה כיאות היכולת של הרשויות להתמודד עם מצב חירום מתמשך כגון זה שהיה במלחמה.

ראוי שהרשויות המקומיות תהיינה ערות יותר לעניין מוכנותן לעתות חירום. עליהן לפעול בשיטתיות להקמה, לתרגול ולהפעלה של כל אחד מהמערכים שנועדו לפעול בעתות חירום. פעולות אלו צריכות להיעשות לפי ההוראות וההנחיות שנקבעו בתיקי האב ובנוהלי מל"ח.

כל תכנית לתיקון המצב בתחום זה צריכה להיעשות בהתחשב בהיקפן ובמורכבותן של המשימות הקשורות בהכנת הרשויות המקומיות לעתות חירום, במגבלות התקציב של רבות מהן וכל אלה דורשים מעורבות ממשית של הגופים הממלכתיים בתהליכים שנועדו להעלות במידה רבה את המוכנות. אופי המעורבות והפעילות של גופים אלו בשנים שקדמו למלחמה לא הביא לפתרון הבעיות הקיימות. מל"ח, צה"ל ומשרד הפנים חייבים לקיים יחד הערכות תקופתיות בדבר מידת המוכנות של הרשויות המקומיות לעתות חירום, ובמידת הצורך להעביר מידע רלוונטי בנושא זה לדרג המדיני.

המציאות שבה מתפקדות בשנים האחרונות רשויות מקומיות בישראל השפיעה בין היתר על התשומות שהן השקיעו בתחום ההיערכות לעת חירום. במקרים רבים נדחה תחום זה מפני היום יום. המציאות אליה נקלעו מאות אלפים מתושבי המדינה במלחמה מדגישה את חובתן של הרשויות המקומיות למלא תפקידן בתחום ההיערכות לעתות חירום וזאת גם תחת אילוצי השיגרה עימן הן מתמודדות.