מיגון ומקלוט ברשויות המקומיות בצפון - מלחמת לבנון השנייה

34 ימי מלחמת לבנון השנייה (מ-12.7.06 עד 14.8.06) חשפו למעלה ממיליון תושבים בעשרות יישובים לירי מתמשך של רקטות. במלחמה זו גברה הלכה למעשה חשיבותם של אמצעי המיגון בכלל ושל המקלטים בפרט. אמצעי המיגון העיקריים נגד רקטות, פצצות וטילים הם מחסות ציבוריים, מקלטים ציבוריים ומקלטים שכונתיים, מקלטים פרטיים וממ"דים או ממ"קים.

קיומם של מקלטים ומרחבים מוגנים במידה שתספק את צורכי כל האוכלוסייה המאוימת ותחזוקתם השוטפת והתקינה חיוניים ליכולת עמידתם של התושבים מול איום שמטרתו לפגוע בחייהם וביכולתם להמשיך בשגרת חייהם.

בעקבות לקחי מלחמת המפרץ הראשונה הוקם בשנת 1991 פיקוד העורף , ונקבע כי הוא יהיה בעל הסמכויות העיקריות להכין ולבצע את תכניות ההתגוננות האזרחית של המדינה. פיקוד העורף משמש "רשות מוסמכת"  כמשמעותה בחוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951 (להלן - חוק הג"א) בנושא המקלוט.

בחוק הג"א נקבע כי האחריות להתקנת המקלטים הציבוריים ולתחזוקתם, להבטחת התקנתם של המקלטים הפרטיים ולתחזוקתם התקינה בידי בעליהם של בתים ומפעלים, מוטלת על הרשויות המקומיות.

בחודשים ספטמבר 2006 - מרס 2007 בדק משרד מבקר המדינה ברשויות המקומיות בצפון את אופן התקצוב של הקמת המקלטים, הטיפול בהם והתאמתם לייעודם. הבדיקה נעשתה בשמונה רשויות מקומיות (עיריית טבריה שבראשה עומד מר זוהר עובד; עיריית צפת שבראשה עומד מר ישי מימון; עיריית קריית שמונה שבראשה עומד מר חיים ברביבאי; המועצה המקומית גוש חלב שבראשה עומד מר הנרי עלם; המועצה המקומית חורפיש שבראשה עומד מר ריכאד חיראדין; המועצה המקומית מר'אר שבראשה עומד מר זיאד דג'ש; המועצה המקומית שלומי שבראשה עומד מר גבריאל נעמן; והמועצה האזורית מרום הגליל שבראשה עומד מר שלמה לוי). כמו כן נבדק הנושא ב-13 רשויות מקומיות שלא מהמגזר היהודי  באמצעות שאלונים שנשלחו לראשיהן. בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים, בפיקוד העורף ובפיקוד הצפון.

(א)  פיקוד העורף חייב להתבסס, בין היתר, על נתונים בדבר פערי המקלוט הקיימים כדי לקבוע סדר עדיפויות ולנצל ביעילות את הקצאת המשאבים השנתית המיועדים להשלמת פערי המקלוט והמיגון ולהכנת תכנית אב שתספק מקלוט ומיגון לכלל התושבים. בנתונים אלה יש לשים לב הן להיבט של התושבים שעבורם לא קיים כל פתרון בתחום המיגון, והן להיבט של רמת תשתיות המקלוט הקיימות ומידת ההגנה שהן מספקות לתושבים בעת התקפה.

בביקורת נמצא כי חרף העובדה שידוע כי חלק ניכר מאוכלוסיית מדינת ישראל חשוף לפגיעה של ירי רקטות, טילים ופצצות, טרם ערך פיקוד העורף מיפוי מלא של פערי המקלוט במדינה. הפעולות שנעשו בתחום זה עד היום היו חלקיות וחסרות.

(ב)  בתיקי האב  נכתב כי לכל רשות מקומית צריכים להיות נתונים בדבר מקלטים ציבוריים, שטחי מרחבים מוגנים, מקלטים פרטיים ומרחבים מוגנים במוסדות ציבור, וכן נתונים על פערי המיגון הקיימים; כמו כן על הרשות המקומית להכין תכנית של חלוקת התושבים שאין ברשותם מקלט למקלטים ציבוריים לפי נתוני פערי המקלוט. בבדיקת הנושא בעיריית צפת ובעיריית טבריה עלה שאין להן כל נתונים על המקלטים שאינם ציבוריים (מקלטים פרטיים ומקלטים בבתים משותפים); לא נערך סקר למיפוי פערי המקלוט בעיר, וממילא אף לא תוכננה חלוקת התושבים למקלטים ציבוריים לפי הנחיות תיק האב.

המקלטים הקיימים, הציבוריים והפרטיים, נבנו לפי תפיסה שנקבעה בראשית שנות המדינה, לפיה מקלט ישמש מקום מוגן לתושבים לשהייה קצרה - משעות אחדות עד יומיים שלושה. יצוין כי במבנים חדשים למגורים שנבנו מאז שנות התשעים, הוקמו מרחבים מוגנים דירתיים (ממ"דים). שיטת מיגון זו נועדה גם לאפשר שהות ממושכת יותר במקלטים.

התפיסה האמורה אינה מתיישבת עם הצורך שהתעורר באירועים כגון מבצע "דין וחשבון" בשנת 1993, ומלחמת לבנון השנייה, שבהם נאלצו רבים מהתושבים לשהות זמן רב במקלטים . הפער בין התפיסה שלפיה נבנו המקלטים ובין הצורך שהתעורר במהלך המלחמה האחרונה, הביא לכך שבמהלך ימי המלחמה הוצפו מוקדי החירום של הרשויות המקומיות באלפי פניות של תושבים בדבר תקלות ובעיות במקלטים שאינן מאפשרות לשהות בהם פרק זמן ממושך.

לדעת משרד מבקר המדינה עלולה מציאות זו לפגוע ביכולת העמידה של העורף בתרחישים שונים של מצבי חירום ומצבי כוננות, לרבות תרחישים דוגמת אלו שאירעו במלחמת לבנון השנייה ובאזור עוטף עזה וחייבו אזרחים רבים לשהות במקלטים פרקי זמן ממושכים.

(א)  בשנים 2002-2006 לא מילא פיקוד העורף את תפקידו על פי חוק הג"א ונוהל הפעלת מקלטים לקיים פיקוח על מצב המקלטים . מפקדת מחוז הצפון בפיקוד העורף לא בדקה כלל, מאוגוסט 2001 עד פברואר 2006, את מצב המקלטים הציבוריים, פיקוד העורף אף לא הורה לרשויות המקומיות באיזו תדירות יש לקיים ביקורות במקלטים הציבוריים שבתחומיהן, ובאיזו מתכונת יש לתעד את תוצאות הביקורות ואת ממצאיהן. במהלך שנים אלו לא פנה פיקוד העורף לראשי הרשויות המקומיות בכתב בדרישה שינקטו פעולות להכשרת המקלטים הציבוריים לשעת חירום, ואף לא בחן את הצורך לפנות למשרד הפנים בנושא.

(ב)  להקצאת כוח האדם לאחזקת המקלטים יש השפעה ישירה על רמת ההיערכות של העורף בתחום המקלוט. בביקורת נמצא כי העיריות של צפת, טבריה וקריית שמונה העסיקו 20%, 33% ו-42% (בהתאמה) מכוח האדם הדרוש, והמועצה המקומית שלומי העסיקה כ-50% ממנו (על פי המפתח שנקבע בעניין זה בהנחיות תקציב הג"א מקומי שהוכנו על ידי משרד הפנים ופיקוד העורף).

(ג)  התחזוקה השוטפת של מקלטים ציבוריים היא באחריות הרשויות המקומיות. בדיקת פעולותיהן של ארבע רשויות מקומיות - קריית שמונה, צפת, טבריה ושלומי - העלתה כי אלו לא מילאו כראוי את תפקידן בנוגע לתחזוקת המקלטים ולתיקון ליקויים שהתגלו בהם עד פרוץ המלחמה. לדעת משרד מבקר המדינה מדובר במחדל המשקף את חוסר מחויבותן של רשויות אלה לנושא של הכנת המקלטים לשעת חירום.

(ד)  בדצמבר 2000 הושלמה בקריית שמונה התקנת מערכת בקרת מקלטים ציבוריים (להלן - המערכת), שנועדה לאפשר, בעת הצורך, פתיחה אוטומטית של המקלטים המחוברים אליה. המערכת נועדה לקצר את הזמן הדרוש לפתיחת המקלטים, שכן סמיכות העיר לאזור שממנו נורות רקטות אינו מותיר זמן מספיק למתן התראה. הביקורת העלתה כי במערכת התגלו תקלות חוזרות ונשנות שמנעו את פעולתה התקינה באירועי חירום שהיו בשנים האחרונות, ובכללם ימי המלחמה בצפון בקיץ האחרון. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את העובדה שבמשך כמה שנים לא פעלה המערכת כראוי, ולא נעשה דבר לתיקונה. זאת אף שבאירועים מסוימים נדרשו תושבי העיר להיכנס מיד למקלטים, ובשל אי תקינות המערכת בוזבז זמן יקר.

האחריות לתחזוקה תקינה של מקלטים בבנייני מגורים, או מקלטים המשמשים קבוצת בתים (להלן - מקלטים פרטיים), מוטלת על בעליהם של הבניינים והבתים. באוקטובר 1975 פורסם חוק עזר לדוגמה לעיריות ולמועצות המקומיות בדבר החזקת מקלטים (להלן - חוק העזר). בחוק העזר נכתב כי בעליו של נכס יחזיק את המקלט שברשותו במצב נקי ותקין המאפשר שימוש בו כל אימת שיהיה צורך בכך, וכן יעשה כל תיקון או שינוי הנחוץ לשם מילוי החובה האמורה, כפי שיידרש בכתב לפי חוק הג"א. בחוק העזר נכללה גם האפשרות להטיל עונש (קנס) על בעלים שאינם ממלאים את החובה האמורה.

בדיקת אופן הפיקוח על מצב המקלטים הפרטיים בעיריות של צפת, קריית שמונה וטבריה ובמועצה המקומית שלומי העלתה את הממצאים האלה:

(א)  שלוש העיריות והמועצה המקומית אמנם אימצו את חוק העזר בנושא החזקת מקלטים, אך לא קיימו ביקורות במקלטים הפרטיים, וממילא לא השתמשו בסמכויותיהם כדי לאכוף את האמור בו. יצוין כי גם ברשויות נוספות רבות שלגביהם אסף משרד מבקר המדינה מידע בנושא לא התקיים פיקוח על מצב המקלטים הפרטיים, והם לא נבדקו.

(ב)  פיקוד העורף לא היה מעורב בהכוונת הרשויות המקומיות ובפיקוח על מצב המקלטים הפרטיים ולא קיים בהם ביקורות כלל.

על פי נהלים והנחיות של פיקוד העורף צריך שיהיו במקלט, בין היתר, מטפים לכיבוי אש שמספרם נקבע לפי שטח המקלט, ציוד חילוץ ועזרה ראשונה על פי מפרט שנקבע, מכל מי שתייה בקיבולת שנקבעת לפי שטח המקלט, פנסים מטלטלים ואלונקות לפי שטח המקלט. הימצאותו של הציוד האמור חיונית להגנת השוהים במקלטים ולהגברת ביטחונם האישי.

ברשויות המקומיות שנבדקו לא היה במקלטים הציבוריים ציוד בכמות הדרושה לשהייה, או שהציוד היה מיושן ולא תקין.

במסגרת הבדיקה נעשתה ביקורת בשלוש מועצות מקומיות לא-יהודיות בצפון: גוש חלב, חורפיש ומר'אר, וכן נאסף מידע מ-13 רשויות אחרות בצפון. בביקורת עלתה תמונה עגומה על מצב המיגון והמקלוט במגזר הלא-יהודי. ב-13 הרשויות המקומיות שלגביהן אסף משרד מבקר המדינה מידע, ללמעלה מ-150,000 תושבים (שהם יותר מ-70% מהתושבים שבאותן רשויות) אין מענה בתחום המקלוט והמיגון.

המצב המתואר לעיל מצביע על הזנחה חמורה, מצד השלטון המרכזי והשלטון המקומי, בטיפול בכל הנוגע למקלטים לתושבים במגזר הלא-יהודי: משרד האוצר ומשרד הפנים, פיקוד העורף והרשויות המקומיות לא הקצו תקציבים לשם כך; במוסדות ציבור יש מעט מאוד מקלטים, ובאלו הקיימים חסר ציוד בסיסי; חסרים גם מקלטים פרטיים ומקלטים במוסדות חינוך. כתוצאה מכך לעשרות אלפי תושבים במגזר הלא-יהודי בצפון אין מקלטים לשעת חירום.

לפי תיקי האב, על הרשויות המקומיות להעמיד מטעמן בעת חירום צוותים מיוחדים לעבודות ולפעילויות דחופות, כגון: תיקון פגיעה בתשתיות, תיקון תקלות באספקה של חשמל ומים, אספקת מוצרים חיוניים בעת מחסור, מתן סיוע לנזקקים ולאנשים בעלי מוגבלות ולטיפול בהם.

ברשויות המקומיות שנבדקו, למעט קריית שמונה , לא היה בתחילת המלחמה ציוד מיגון אישי לעובדי הרשויות ולקבלנים שהועסקו על ידה. לפיכך נאלצו אותם עובדים חיוניים לעבוד ללא מיגון, כשהם חשופים לפגיעות בעת הפגזות. רק במהלך המלחמה רכשו הרשויות הללו, או קיבלו בתרומה, ציוד מיגון אישי, שהיה לעתים מיושן ולא מתאים, והעמידו אותו לרשות עובדיהם, אך לא לרשות הקבלנים המועסקים מטעם הרשות המקומית.

מאפייני אוכלוסייה בעלת צרכים מיוחדים מכתיבה צורכי מיגון שונים המותאמים ליכולתם להגיע בתוך פרק זמן מסוים למרחבים המוגנים או למקלטים, ולשהות בהם במשך זמן ממושך . בחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח - 1998 נקבע כי "אדם עם מוגבלות זכאי לנגישות של כלל השירותים הניתנים לציבור בקשר להתגוננות אזרחית ובקשר למצב חירום, לרבות אמצעי מחסה ופינוי.... ולרבות נגישות לאמצעי הגנה מיוחדים המותאמים לאנשים עם מוגבלות ולסוגי המוגבלות".

ברשויות המקומיות שנבדקו נמצא שהגישה למקלטים ציבוריים והתנאים הפיזיים שבהם אינם מתאימים לאנשים בעלי מוגבלות. כמו כן לא היו מחסות ציבוריים המותאמים לאנשים כאלה, והרשויות לא תכננו מראש כיצד לטפל בהם בשעת חירום. כתוצאה מכך, נאלצו אנשים בעלי מוגבלות לשהות במהלך הלחימה במקומות לא מוגנים, או במקומות מוגנים ששררו בהם תנאים פיזיים קשים.

לפער העמוק הקיים בין הרצוי והמצוי בתחום של המקלוט והמיגון במדינת ישראל יש שתי תוצאות הכרוכות זו בזו: האחת, חשיפת תושבים רבים לאיום ממשי על חייהם בעת התקפות של טילים ורקטות על העורף; והשניה - פגיעה ביכולת עמידתו של העורף בתרחישים שונים, העלולה להשפיע על מיצוי היכולות המבצעיות של כוחות הביטחון לצורך הכרעת המערכה.

כל התמודדות עם בעיית היסוד של פערי המקלוט העמוקים במדינת ישראל מחייבת, בראש ובראשונה, עריכת סקר מקיף ומפורט שממצאיו ינותחו על ידי גורמי הביטחון ויובאו לדיון בממשלה, כדי שתבחן את הצורך לקבל החלטות בדבר התהליך שיביא לסגירת הפערים. הקצאת משאבים לפתרונות מיגון שלא על בסיס מידע שלם ומדויק על המצב הקיים בכל רשות, עלולה להוביל להחלטות בלתי יעילות. מידע זה דרוש גם לצורך הערכת יכולת העמידה של העורף במצבי לחימה שונים ברמה הלאומית.

ההתמודדות עם נושא המקלוט והמיגון מחייב קיום תהליכים ניהוליים הכוללים עבודות מטה, קביעת סדרי עדיפויות, סיכום תכניות רב-שנתיות וקבלת החלטות מכריעות בעיקר בתחומים של התכנון והבנייה והתקציב. ללא טיפול בבעיות המיגון ברמה הלאומית לא ניתן יהיה להגיע לפתרון של ממש.

ממצאי הדוח מחייבים טיפול ברמה הלאומית, הן בפערי תשתיות המיגון החמורים, והן בליקויים הנוגעים לרמת המוכנות של התשתיות הקיימות והאופן שבו מתנהל הדבר ברשויות המקומיות. מאחר שמדובר בפיקוח נפש, על גופי השלטון המרכזי והשלטון המקומי לשתף פעולה כדי לתקן באופן ממשי כל אחד מהליקויים שעלו בדוח זה. לשם כך יש צורך בתכנון לטווח רחוק ובתהליך של עבודה רב-שנתית, אך גם בנקיטת פעולות מיידיות שיגשרו על פערים מסוימים ללא דיחוי.