היערכות שירותי הכבאות וההצלה לעתות חירום ותפקודם בעת מלחמת לבנון השנייה

שירותי הכבאות הם שירותים מוניציפליים במסגרת איגודי ערים ויחידות כבאות עירוניות, והם אחראים למתן מענה לאירועים המתרחשים בתחום השיפוט אשר בו הם פועלים. נציבות הכבאות וההצלה שבמשרד הפנים (להלן - נציבות הכבאות) היא גוף המטה המקצועי של שירותי הכבאות, ולה הסמכויות שהוענקו למפקח כבאות ראשי בחוק ובתקנות שהותקנו על פיו. היא אחראית להנחות את שירותי הכבאות, לפקח עליהם ולנהל את פעולותיהם המשותפות.

כארגונים אחרים הוכרזו שירותי הכבאות ב-1965 "ארגון עזר" . לכן הם כפופים בעת חירום לפיקוד העורף והוא המוסמך להפעילם.

בתקופה ספטמבר 2006 - מרס 2007 בדק משרד מבקר המדינה את היערכות שירותי הכבאות לעתות חירום ואת תפקודם במהלך מלחמת לבנון השנייה (להלן - המלחמה). הביקורת נעשתה במשרד הפנים - בנציבות הכבאות - ובאיגוד ערים לשירותי כבאות גליל מערבי; בדיקות השלמה נעשו במחלקת המבצעים שבפיקוד העורף.

 

1. מבנה ארגוני: לשם היערכות למתן שירותים חיוניים בעת חירום יש צורך בהגדרה ברורה של סמכויות ואחריות ובמבנה ארגוני המאפשר ניהול, שליטה ובקרה.

(א)  שירותי הכבאות בישראל מאורגנים במערך מוניציפלי מבוזר של 25 רשויות כבאות הכפופות לאיגודי ערים או לרשויות המקומיות שבהן הם פועלים. אין בנציבות הכבאות מערכת ארצית של פיקוד ושליטה, ועל כן אין ביכולתה לגבש תמונת מצב כללית ולהגיע לשליטה מלאה על הפעלת המשאבים - כוח אדם וציוד - הנדרשים במיוחד בעתות חירום.

בעיית המבנה הארגוני והקשיים הנובעים ממנו ידועים לגורמים הנוגעים בדבר זה כ-30 שנה. ועדות שהוקמו משנת 1976 לבחינת המבנה הארגוני של שירותי הכבאות חזרו והמליצו להסב אותם לשירות כבאות ממלכתי אחד, אולם המלצותיהן לא יושמו אף שחלקן אומץ בידי הממשלה.

(ב)  תקנות שירותי הכבאות מעניקות למפקח כבאות ראשי, שהוא גם נציב כבאות והצלה (להלן - נציב הכבאות), סמכויות לתת לרשות כבאות הוראות הפעלה, להורות לה להושיט עזרה לרשות כבאות אחרת ולהעביר כבאים או ציוד לרשות כבאות אחרת. אולם לנציב הכבאות אין כלים ואמצעים לעשות שימוש בסמכויות שהעניק לו החוק; אין בנציבות הכבאות יחידת מבצעים שיכולה להיות מפקדה עורפית לטיפול בהקצאת כוחות, בתגבור ובניוד כבאים. בימי המלחמה אף לא הוקם מטה מבצעי לפיקוד, לשליטה ולהכוונת כוחות הכיבוי.

2. הקמת מערך כבאות אחוד: בעתות חירום יש לפיקוד העורף סמכות להפעיל, להדריך ולכוון את שירותי הכבאות בהיותם ארגון עזר.

המבנה הארגוני של מערך הכבאות מקשה את ההיערכות גם על פיקוד העורף שבעת חירום עלול להצטרך לעמוד בקשר עם מספר רב של רשויות כבאות ולא עם מערכת פיקוד מרכזית אחת. על כן, בין היתר, הקימו ב-1998 מפקד פיקוד העורף דאז, האלוף גבי אופיר, ונציב הכבאות דאז, מר אורי מנוס, ועדה לבחינת מכלול הנושאים הקשורים לשיתוף הפעולה של פיקוד העורף, נציבות הכבאות ושירותי הכבאות ולגיבוש המלצות להפעלת מערך כיבוי אחוד. הוועדה המליצה להקים מערך כיבוי אחוד שיושתת על שירותי הכבאות ויתוגבר בחיילי מילואים . בהתאם לכך ב-2001 הוכנה בפיקוד העורף פקודה לארגון מחדש של מערך הכיבוי האחוד בעורף בעתות חירום (להלן - פקודת ארגון).

הועלה שלא הושלמה הקמתו של מערך הכיבוי האחוד, כמפורט להלן:

(א) על מנת להבטיח שכבאים חייבי שירות ביטחון לא יגויסו בעת חירום לצה"ל לתפקידים אחרים קבעה פקודת הארגון כי תוקם יחידה מחוץ לסדר הכוחות הצה"לי (ימ"ל) שבה יוצבו כבאים חייבי שירות ביטחון, ובעת חירום ירותקו ריתוק משקי למקומות עבודתם במקום שיגויסו לשירות מילואים. זאת - בתנאי שתחנות הכיבוי יוכרזו מפעלים חיוניים על פי חוק שירות עבודה בשעת חירום, התשכ"ז-1967. עוד נקבע כי בפיקוד העורף יוקמו יחידות תגבור שיכללו חיילי מילואים שיוכשרו כ"כבאי עורף".

הועלה שהכבאים האזרחיים חייבי שירות ביטחון לא שובצו בימ"ל, ושירותי הכבאות לא אושרו כמפעלים חיוניים. חלק מהכבאים חייבי שירות ביטחון הוצבו ביחידות התגבור בפיקוד העורף, אך אחרים עדיין היו מוצבים ביחידות צה"ל השונות. במהלך המלחמה גויסו למילואים (בצווי חירום) יותר מ-30 כבאים, ונציבות הכבאות לא הצליחה לשחררם. עוד הועלה שביחידות התגבור שהוקמו בפיקוד העורף לא תאם תקן כוח אדם את המפתח שנקבע בפקודת הארגון, והיה פער של 477 תקנים בין תקן חיילי המילואים ביחידות התגבור לבין התקן הנדרש עפ"י פקודת הארגון.

(ב) כדי להפעיל בעת חירום את מערך הכיבוי האחוד ולגבש תמונת מצב עדכנית למפקדי פיקוד העורף הוקמו מכלולי כיבוי  ונקבעו בעלי תפקידים לאיושם. אולם מיוני 2004 - לרבות במלחמה זו - הם לא הופעלו. לוּ הופעלו מכלולי הכיבוי, היה הדבר מקל על נציב הכבאות לשלוט בכוחות הכיבוי ולפקד עליהם.

(ג) כדי להבטיח את תקינות הפעלתו של מערך הכיבוי האחוד בעת חירום נדרש פיקוד העורף לפרסם עד סוף שנת 2000 נוהל לשיתוף פעולה בינו ובין שירותי הכבאות. ואולם התברר כי עד מועד סיום הביקורת לא פורסם נוהל כאמור; פיקוד העורף ונציבות הכבאות גם לא גיבשו תורת הפעלה למערך הכיבוי האחוד להבטחת פעילותו התקינה.

(ד) קצין הכיבוי הפיקודי במפקדת פיקוד העורף הוא אלוף משנה במילואים, שאחראי לשורה ארוכה של משימות בתחום הכיבוי בעת רגיעה ובעת חירום. הועלה כי מאוגוסט 2003 לא זומן קצין הכיבוי הפיקודי לפיקוד העורף לדיונים שוטפים בנושאי מערך הכיבוי.

(ה) פיקוד העורף אחראי לכשירותם המקצועית של הכבאים ביחידות התגבור שבפיקוד. ב-2003 אומן כל מערך הכיבוי של הפיקוד במסגרת כוננות שהוכרזה באותה תקופה, אולם מאותו מועד לא נעשה דבר בתחום האימונים. בנוסף על כך, בשנת 2006 הוחלט לקצר את קורס ההכשרה מחמישה ימים ליום אחד. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת הכשיר פיקוד העורף רק כמחצית מהכבאים.

3. היערכות למענה לתרחיש הייחוס: היערכות לעתות חירום מחייבת הגדרה ברורה של האיומים הצפויים לעורף והתכוננות לתרחישים הנגזרים מהם.

בהתאם לסמכותו בתחום ההתגוננות האזרחית פרסם בשנת 2004 פיקוד העורף תכנית - "מגן הארץ" - להיערכות להתמודדות עם ירי מטולי רקטות (מטלר"ים) ורקטות קרקע-קרקע (רק"ק) מלבנון לעורף מדינת ישראל. התכנית כוללת מידע כללי על איום קונוונציונלי ועל מסת ירי אפשרית לעבר יישובים אזרחיים בארבעה אזורי סיכון בצפון הארץ. בתכנית הוגדרו גם משימותיהם של שירותי הכבאות. באפריל 2004 העביר פיקוד העורף לנציגים משירותי הכבאות בצפון את תכנית "מגן הארץ".

 

(א)  על בסיס תכנית "מגן הארץ" הכינה נציבות הכבאות במהלך שנת 2004 טיוטה לפקודה "מגן הארץ" (להלן - טיוטת פקודה) לשם היערכות שירותי הכבאות בצפון הארץ להצלת חיים ולצמצום הנזק לרכוש תוך קבלת סיוע מפיקוד העורף. בטיוטת הפקודה תוכנן התגבור שיינתן לשירותי הכבאות בצפון מכל שירותי הכבאות ומפיקוד העורף. אולם נציבות הכבאות לא דנה בטיוטת הפקודה עם הגורמים הנוגעים בדבר בפיקוד העורף, בעיקר בכל הנוגע לתגבור שירותי הכבאות בחיילי מילואים, למרות שלהפעלתה יש השלכות על כך.

(ב) בפקודת הארגון שהוכנה בפיקוד העורף כדי לארגן מחדש את מערך הכיבוי האחוד בעורף בעתות חירום, נקבע שבכל אחד ממחוזות פיקוד העורף תוקם יחידת תגבור שתכלול חיילי מילואים שאינם כבאים והוכשרו למקצוע "כבאי עורף". יחידות אלה אמורות לתגבר בעתות חירום את שירותי הכבאות בכל הארץ על פי מפתח של 1:1, דהיינו לצד כל כבאי בשירותי הכבאות יוצב כבאי חייל. אולם לפי טיוטת הפקודה, מספר חיילי המילואים שנועדו לתגבר את שירותי הכבאות באזור הצפון היה קטן בהרבה מזה שנקבע בפקודת הארגון, והיה 1:0.6, 208 כבאים חיילים לעומת 345 כבאים בשירותי הכבאות בצפון.

(ג)  נציבות הכבאות קבעה כי בנובמבר 2005 ייערך "משחק מלחמה", ולקראת אותו מועד אמור היה להתגבש נוסח סופי לפקודה. ואולם טיוטת הפקודה לא אושרה עד אז וגם לא עד מועד סיום הביקורת, מרס 2007. בנציבות הכבאות לא היו מסמכי סיכום על התנהלות משחק המלחמה ועל הפקת הלקחים ממנו.

עפ"י נתוני שירותי הכבאות, במהלך המלחמה בצפון נפלו בשטח מחוזות חיפה והצפון כ-3,900 רקטות; שירותי הכבאות נדרשו לטפל בכ-2,500 אירועים.

1. תגבור שירותי הכבאות בצפון בכבאים ובציוד ממקומות אחרים: כאמור, בהתבסס על תכנית "מגן הארץ" הכינה נציבות הכבאות טיוטת פקודה. המשימה שהוגדרה בטיוטת הפקודה היא היערכות שירותי הכבאות בצפון הארץ להצלת חיים ולצמצום הנזק לרכוש תוך קבלת סיוע מפיקוד העורף עפ"י תכנון מפורט של תגבור בכוח אדם ובאמצעים, ובכלל זה 140 כבאים ממרכז הארץ ומדרומה ו-53 כלי רכב ייעודיים.

בעת המלחמה לא פעלה הנציבות על פי טיוטת הפקודה שלה, ושירותי הכבאות תוגברו לפי הערכות מצב יומיות. יצוין כי אמנם תכנית "מגן הארץ" של פיקוד העורף לא הופעלה, אך כבאי יחידות התגבור גויסו, ו-201 מהם תגברו את שירותי הכבאות. כמו כן על פי טיוטת הפקודה, הפעלתה אינה מותנית בהפעלת תכנית "מגן הארץ" של פיקוד העורף. אמנם טיוטת הפקודה לא אושרה רשמית, אך היא הפקודה שהייתה לנציבות ואף תורגלה. בעת המלחמה הורה נציב הכבאות לכבאים ממרכז הארץ ומדרומה לתגבר את הצפון בכבאים לפי הצרכים, רק לאחר נפילת רקטות.

2. מעורבות משרד הפנים ושר הפנים: בנציבות הכבאות לא היו מסמכים על תהליך קבלת ההחלטות בעניין הפעלת טיוטת הפקודה ובכל הקשור לתגבור שירותי הכבאות בכבאים.

שר הפנים מסר למשרד מבקר המדינה כי במהלך המלחמה התקיים ערוץ ישיר בינו, מנכ"ל המשרד והנהלת המשרד לבין נציב הכבאות, התקבלו החלטות וגובשה מדיניות. אולם לא נמצאו סימוכין לכך שהדרג הבכיר במשרד הפנים - שר הפנים, מר רוני בר-און, ומנכ"ל המשרד, מר רם בלינקוב - זימן את נציב הכבאות לדיון בדילמות הנוגעות לתגבור מערך הכבאות ובמשמעויותיהן, בהיערכות לאפשרות להתפשטות המלחמה דרומה ובכל עניין אחר שהשר היה עשוי להידרש לו.

3. כשירות תפעולית: מערך הכיבוי בעתות חירום מושתת ברובו על המערך המופעל בשגרה. לכשירות התפעולית של המערך המופעל בשגרה יש אפוא השפעה מכרעת על תפקודו בעת חירום. הועלו ליקויים הנוגעים לפריסת תחנות כיבוי, למחסור בציוד ובכלי רכב ולמחסור בכבאים בעתות רגיעה; דברים אלה השפיעו על תפקוד שירותי הכבאות במלחמה, כמפורט להלן:

(א) במהלך המלחמה היה צריך לפרוס תחנות משנה לתחנות הכיבוי על מנת לקצר את זמן התגובה לאירועים. הועלה כי נציבות הכבאות לא הכינה "תכנית מגירה" בעניין זה, לכן נפרסו תחנות המשנה בצורה מאולתרת.

(ב) תקן הרכב שנקבע לשירותי הכבאות הוא 359 כלי רכב מסוגים שונים. במועד הביקורת הייתה המצבה 360 כלי רכב. 101 כלי רכב סווגו כ"על-תקניים" בשל היותם מיושנים, מהם 64 שגילם 20 שנה ויותר. תקן כלי הרכב שנקבע לשירותי הכבאות בצפון היה 63, אולם המצבה מנתה 40 כלי רכב. אשר לציוד - לאחר המלחמה ציינו מפקדים שהיה מחסור בקסדות, בשחפ"צים, במסכות להגנה על הנשימה בשרפות יער, במפות שטח ובמכשירי קשר נישאים; דבר זה פגם בפעילות בשטח, והיה צורך לסגור את הפער תוך כדי מלחמה.

(ג) תקן כוח האדם בכל שירותי הכבאות היה 1,532 כבאים; ערב המלחמה מנתה המצבה 1,375, דהיינו חסרו 157 כבאים. בנסיבות אלה ראוי היה לקבוע בטיוטת הפקודה, שמספר חיילי המילואים שנועדו לתגבר את שירותי הכבאות יהיה בהתאם לזה שנקבע בפקודת הארגון שהוכנה בפיקוד העורף ב-2001 לצורך הקמת מערך כיבוי אחוד, ולא קטן ממנו.

3. תקציב לעתות חירום: במהלך המלחמה נפלו רקטות רבות בשטחים פתוחים וגרמו שרפות שהתפשטו על פני שטחים רחבים. כבר מהיום הראשון למלחמה נדרשה הפעלה רציפה של מטוסים לכיבוי שרפות יער מהאוויר, בעיקר נוכח העובדה שמרבית כוח האדם בשירותי הכבאות הוקצה לטיפול בתוצאות נפילת הרקטות. נציבות הכבאות נתנה עדיפות לטיפול באירועים בשטחים עירוניים, ואילו בטיפול בשרפות היער נטלו חלק כבאים של הקרן הקיימת לישראל (קק"ל).

ב-1996 הוקמה קרן משותפת לנציבות הכבאות, למשרד האוצר, לקק"ל ולרשות שמורות הטבע (להלן - הקרן) למימון כיבוי שרפות מהאוויר; היא מנוהלת בידי קק"ל, ותקציבה השנתי הוא ארבעה מיליון ש"ח. הקרן כרתה חוזה עם חברת "כימניר" לכיבוי שרפות באמצעות מטוסי הכיבוי של החברה. במהלך המלחמה בצפון הופעלו מטוסי כיבוי רבים 114 שעות, ובמשך 215 שעות הוחזקו בכוננות להזנקה.

מנתוני נציבות הכבאות עולה, כי במהלך המלחמה הופעלו שמונה מטוסי כיבוי של חברת "כימניר" בעלות של כחצי מיליון ש"ח ליום, וכעבור כשבוע התקציב אזל. בגלל היעדר תקציב למימון הפעלת המטוסים הורה נציב הכבאות להשביתם במהלך המלחמה, ורק לאחר התערבות של מפקד פיקוד העורף, אלוף יצחק גרשון, אושר לקרן תקציב נוסף של ארבעה מיליון ש"ח.

בעיה נוספת שעלתה בנוגע לשריפות יער הייתה מחסור חמור באתרים למילוי מים בכלי הרכב באזורי היערות.

במערך הכבאות בישראל אין מערכת מרכזית של פיקוד ושליטה, וחסרונה בלט בתקופת המלחמה בצפון. על משרד הפנים לפעול ביתר שאת לקידום המהלכים לגיבושו של המבנה העתידי הרצוי של מערך הכבאות. כמו כן מן הראוי להשלים פערי ציוד חיוניים לצורך הבטחת כשירותם של שירותי הכבאות לעתות חירום.

מערך הכבאות בעתות חירום מבוסס בעיקרו על מערך הכבאות בשגרה ומתוגבר בידי חיילי מילואים של פיקוד העורף; מן הראוי להקפיד על קשר הדוק ורצוף בין נציבות הכבאות לבין פיקוד העורף. יש חשיבות רבה לקיום שגרת פעילות שוטפת הכוללת אימונים והכשרה כדי שבעת הצורך יופעל במיומנות מערך כיבוי אחוד. על נציבות הכבאות ופיקוד העורף להשלים במהרה את הקמת מערך הכיבוי האחוד, לקבוע גורם מתאם לפיתוח כשירותו של המערך בשגרה, למסד את הטיפול בנושאים המשותפים ולפרסם תורת הפעלה.

מן הראוי ששר הפנים, שר הביטחון ופיקוד העורף יפעלו לשיפור ההיערכות של שירותי הכבאות ולהשלמת הקמתו והכשרתו של מערך הכיבוי האחוד.