רקע כללי
החברה הממשלתית לתיירות בע"מ (להלן - החמ"ת או החברה) היא זרוע ביצועית של משרד התיירות שתפקידה ליישם את מדיניות המשרד בתחום פיתוח התשתיות הציבוריות לתיירות בישראל. תשתיות אלה (להלן - פרויקטים) כוללות אתרים היסטוריים ודתיים, אתרי עתיקות, אתרי טבע, מרפא, ספורט ונופש, מסלולי תיירות בעיר ועוד. יחסי הגומלין בין משרד התיירות לחמ"ת מוסדרים בהסכם המתעדכן אחת לכמה שנים. לפי הסכם זה, על החברה לפתח ולבצע פרויקטים לפי הזמנות עבודה שמשרד התיירות מעביר לה. המימון לפיתוח הפרויקטים מקורו בעיקר מתקציב משרד התיירות; לחמ"ת אין מקורות מימון עצמאיים.
החמ"ת מבצעת את הפרויקטים במיקור חוץ באמצעות קבלני משנה שהיא מתקשרת עמם. כמו כן, היא מתקשרת עם נותני שירותים לצורך פעילותה השוטפת. מאחר שהחמ"ת היא חברה ממשלתית, התקשרויותיה כפופות לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק חובת המכרזים), ולתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן - התקנות או תקנות חובת המכרזים).
פעולות הביקורת
בחודשים יוני-דצמבר 2013 לסירוגין בדק משרד מבקר המדינה כמה נושאים הנוגעים לניהול התקשרויות בחמ"ת, ובעיקר את פעילותה של ועדת המכרזים של החברה (להלן - ועדת המכרזים) בשנים 2013-2011. הביקורת נעשתה בחמ"ת, וביקורת השלמה נעשתה במשרד התיירות.
הליקויים העיקריים
בחינת הצעות של קבלנים במכרזים לביצוע פרויקטים
בשנים 2013-2011 ברוב המכרזים לביצוע פרויקטים בחרה ועדת המכרזים בקבלן הזוכה רק לפי הצעת המחיר הנמוכה ביותר, ושלא על סמך השוואה בין ההצעות לפי כל אמות המידה שפורסמו בטופסי המכרז. כמו כן, ככלל, החמ"ת לא פרסמה בטופסי המכרזים את המשקל היחסי של אמות המידה ואת אופן שקלולן. דרך פעולה זו פוגעת בשקיפות ההליך וביכולת להבטיח שוויוניות בעת בחינת ההצעות וביצוע התקשרויות באופן המיטבי.
ב-16 מכרזים היו ההצעות הזוכות נמוכות ב-21% עד 48% מהערכת שווי ההתקשרות (להלן - האומדן). נוהל החברה אינו קובע כיצד על ועדת המכרזים לפעול כאשר הצעות המחיר שהתקבלו נמוכות מהאומדן.
התקשרויות המשך
בשנים 2013-2011 אישרה ועדת המכרזים 25 פעמים, ב-14 פרויקטים, שינויים של תנאי ההתקשרות הראשונה עם קבלנים שזכו במכרזים לביצוע הפרויקטים; כל השינויים כללו הגדלה של היקף העבודה ושל סכומי ההתקשרות בשיעור כולל של עשרות אחוזים בכל פרויקט ונעשו בפטור ממכרז (להלן - התקשרויות המשך). בפרוטוקולים של ועדת המכרזים לעתים לא צוין אם תנאי התקשרויות ההמשך זהים לתנאי ההתקשרות הראשונה או מיטיבים עם החמ"ת ולעתים לא צוין מהן הנסיבות שלאורן ביצוע העבודות הנוספות באמצעות הקבלן שזכה במכרז נדרש מטעמי חיסכון ויעילות. לפיכך אי-אפשר לוודא שכל התקשרויות ההמשך אושרו כנדרש בתקנות; שהן היו עדיפות מביצוע מכרז חדש וחסכו לחמ"ת כספים; ושלא היה בהן משום מתן רווח חריג לקבלן המכסה על ההצעה הנמוכה המקורית שהגיש במכרז.
רשימות מציעים
רק במהלך הביקורת ובעקבותיה החלה החמ"ת לפרסם באתר האינטרנט שלה את רשימות הספקים בכוח (להלן - רשימות מציעים) שהיו ברשותה. בניגוד לנדרש בתקנות, החמ"ת לא פרסמה הודעות בדבר האפשרות להגיש בקשה להיכלל ברשימות המציעים. כמו כן, ניהול הרשימות נעשה ידנית ושלא בידי ועדת המכרזים, והרשימות לא עודכנו אחת לשנה.
בקרה על פרטי ההתקשרויות
בשנים 2013-2011 לא דיווחה ועדת המכרזים לוועדת הביקורת של החמ"ת על כל ההתקשרויות שהוחלט לבצען בפטור ממכרז, בניגוד לנדרש בתקנות. בידי החמ"ת גם לא היה להמציא למשרד מבקר המדינה את סכומי כל ההתקשרויות הללו. זאת ועוד, בשנת 2013 לא דיווחה הנהלת החמ"ת לדירקטוריון החברה על כל בעלי המקצוע שהיא מעסיקה ועל פרטי ההתקשרויות עמם, כנדרש בנוהל החברה. נציג משרד התיירות לא השתתף ברוב ישיבות ועדת המכרזים בשנים 2013-2011, אף שהוא רשאי להשתתף בהן כמשקיף ומטרתו לשמש כפיקוח חיצוני על פעילות הוועדה.
ניהול המידע בקשר לפרויקטים
החמ"ת לא הקפידה לשמור במרוכז את המסמכים הרלוונטיים לכל פרויקט. עד דצמבר 2013 גם לא הוטמעה בחמ"ת מערכת מחשוב המאפשרת לקבל מידע מקיף על ניהול כל הפרויקטים שבאחריותה ועל כל פרויקט בנפרד.
ליקויים בהתקשרויות
החמ"ת לא המציאה למשרד מבקר המדינה תיעוד המצביע כי בעת קבלת ההחלטה לבצע התקשרות לשם קבלת שירותי תקשורת, ובעת קבלת ההחלטות על הארכותיה, נשקלו נחיצותה וכדאיותה הכלכלית של ההתקשרות.
החמ"ת שילמה את מלוא סכום ההתקשרות להכנת נהלים בלי שדירקטוריון החברה אישר את הנהלים כנדרש בהסכם ההתקשרות.
ההמלצות העיקריות
משבחרה החמ"ת לקבוע אמות מידה מסוימות לבחינת ההצעות במכרזים שפרסמה - וראוי שתנהג כך תדיר כדרך המלך, למעט במקרים מיוחדים וחריגים שנמצא בהם נימוק ענייני שלא לעשות כן - היא מחויבת להשתית את החלטותיה על השוואה סדורה בין כל המציעים לפי כל אמות המידה שפרסמה. על החברה לפרסם בטופסי המכרזים את המשקל היחסי של אמות המידה שמוצגות בהם ואת אופן שקלולן.
על החמ"ת לקבוע בנוהל כיצד תנהג ועדת המכרזים כאשר הצעות המחיר שהתקבלו במכרז נמוכות מהאומדן, ולבחון אם יש מקום לקבוע פער שבגינו אפשר לבטל מכרז במצבים כאלה. במקרים של הפרשים ניכרים בין ההצעות הזוכות ובין האומדן, כלפי מעלה או כלפי מטה, על החברה לשקול לברר את הסיבות להפרשים ואם נפלו פגמים בהכנת האומדן.
הליך האישור של התקשרויות המשך צריך לעמוד בכל התנאים הקבועים בתקנות חובת המכרזים ולהתבצע בשקיפות מרבית.
על החמ"ת להשלים בהקדם את טיפולה ברשימות המציעים על פי תקנות חובת המכרזים.
על ועדת המכרזים להעביר לוועדת הביקורת אחת לרבעון דיווחים על כל ההתקשרויות שאושרו בפטור ממכרז, ובאחריותה של ועדת הביקורת לעקוב אחר הדיווחים כנדרש בתקנות. על הנהלת החמ"ת לדווח לדירקטוריון בפירוט על כל בעלי המקצוע שהחברה מעסיקה, כקבוע בנוהל החברה. על משרד התיירות לנקוט את הפעולות הדרושות כדי שנציגו ישתתף דרך קבע בישיבות ועדת המכרזים.
על החמ"ת להקפיד לשמור במרוכז את כל המסמכים הרלוונטיים לכל פרויקט ולהשלים בהקדם את הקמת מערכת המחשוב שתאפשר לקבל מידע כולל על ניהול כל הפרויקטים שבאחריותה ומידע מלא על כל פרויקט בנפרד. על משרד התיירות לוודא שהטיפול בנושא יושלם בהקדם ושתינתן לו גישה למערכת.
על דירקטוריון החמ"ת לנקוט צעדים שיבטיחו כי החברה תוודא את נחיצותן של התקשרויות טרם חתימתן, וכי תשלומים ישולמו רק לאחר קבלת כל האישורים הנדרשים.
סיכום
בהסכם בין החמ"ת למשרד התיירות מתחייבת החברה לפעול במקצועיות, במיומנות, ביעילות, בחיסכון ועל פי הוראות חוק חובת המכרזים ותקנותיו. בעת טיפולה בהתקשרויות לא הקפידה החמ"ת לפעול על פי תקנות חובת המכרזים ובאופן שיבטיח את הגשמת תכליותיהן: שוויון הזדמנויות למציעים בכוח, יעילות כלכלית ושקיפות מלאה.
הוכחת היכולת המקצועית לבצע התקשרויות ומכרזים באופן מיטבי וכדין היא הכרחית לקיום פעילותה של חברה ממשלתית שתכלית עיסוקה היא פיתוח תשתיות ציבוריות. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הצעדים שנקטה החמ"ת במהלך הביקורת ובעקבותיה לשיפור פעולותיה בנושא, יחד עם זאת עליה להמשיך ולנקוט צעדים נוספים כדי שכל ההתקשרויות והמכרזים שלה יבוצעו על פי דין ובבקרה נאותה, וכדי שיתוקנו כל הליקויים שעלו בביקורת זו. על משרד התיירות ועל רשות החברות הממשלתיות לעקוב אחר תיקון הליקויים בידי החמ"ת. פעולות אלה יסייעו להבטיח כי כספי הציבור הרבים המופקדים בנאמנות בידי החברה ינוהלו בחיסכון, ביעילות ובאחריות.