כללי
1. ב-7 בספטמבר 2004 התקיימו בחירות ב-13 רשויות מקומיות: אבו סנאן, אלעד, ג'ולס, זרזיר, חורה, יאנוח-ג'ת, ירכא, כסיפה, כעביה-טבאש-חג'אג'רה, לקיה, מזרעה, ערערה-בנגב ושגב-שלום. ב-21 בספטמבר 2004 התקיימו בחירות חוזרות לבחירת ראש הרשות בג'ולס, בלקיה ובשגב-שלום.
2. לפי סעיף 23(א) לחוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג-1993 (להלן – החוק ), על מבקר המדינה למסור ליושב ראש הכנסת, לא יאוחר מתום שמונה חודשים אחרי הבחירות לרשויות המקומיות, דוח בדבר תוצאות ביקורת החשבונות של הסיעות והרשימות שהשתתפו בבחירות. תקופה זו מסתיימת לגבי הבחירות האמורות ביום 8.5.05.
3. הדוח עוסק בביקורת החשבונות של חמש סיעות אם, דהיינו - סיעות בכנסת שיש להן סיעות בת ורשימות בת שהשתתפו בבחירות - ו-96 סיעות ורשימות מקומיות שאינן סיעות בת או רשימות בת (להלן - סיעות מקומיות).
4. עם מתן מימון ממלכתי, הוטלו על הסיעות הגבלות בקשר להוצאותיהן ולהכנסותיהן, וחשבונותיהן עומדים לביקורת מבקר המדינה. בדוח, שעל מבקר המדינה למסור לפי החוק, עליו לקבוע: אם הסיעות ניהלו מערכת חשבונות בהתאם להנחיות מבקר המדינה; אם הוצאות הבחירות שלהן היו בגבולות התקרה שנקבעה בחוק; ואם ההכנסות שקיבלו היו בגבולות שנקבעו בחוק.
5. לפי סעיף 7(ב) לחוק, כל סיעה זכאית לקבל 85% מסכום המימון הממלכתי המגיע לה מיד לאחר פרסום תוצאות הבחירות. אם הדוח של מבקר המדינה חיובי, זכאית הסיעה לקבל את יתרת המימון הממלכתי (15%) מיד לאחר מסירת הדוח. כאשר מבקר המדינה קובע, כי הדוח אינו חיובי (מחמת אי-עמידה באחד משלושת התנאים האמורים) - מוטלת על הסיעה סנקציה כספית, המתבטאת בכך, ששר הפנים מורה כי יתרת המימון הממלכתי לא תשולם לה. אולם למבקר המדינה שיקול דעת להמליץ לשר להקטין את הסנקציה הכספית (להלן - סנקציה), בהתחשב באופי החריגה, בהיקפה ובנסיבות המקרה, כך שחלק מיתרת המימון ישולם והשר יורה לשלם את הסכום בהתאם להמלצת המבקר.
אשר לסיעה שאינה זכאית למימון, בין מחמת שלא זכתה במספר הקולות הדרושים ובין מחמת שלא מילאה תנאים מוקדמים מסוימים הקבועים בחוק - אין החוק קובע סנקציה שתוטל עליה בשל דין וחשבון שאינו חיובי. נמצא, כי מחד גיסא קיימת על הסיעה חובת הגשת דין וחשבון, ומאידך גיסא אין סנקציה לדין וחשבון לא חיובי. מן הראוי שהמחוקק ייתן דעתו לעניין זה.
לגבי 26 סיעות מקומיות, שהדוח בעניינן אינו חיובי והן זכאיות למימון, קבעתי, כי תושת עליהן סנקציה. בנוגע ל-12 סיעות מקומיות, שהדוח בעניינן אינו חיובי אולם הן אינן זכאיות למימון, לא הוטלה סנקציה, שכן, כאמור, אין משמעות לסנקציה שתוטל עליהן.
6. בסעיף 7(ג) לחוק נקבע, כי אם הוצאות הבחירות של סיעה מקומית היו נמוכות מהסכומים המגיעים לה לפי החוק, תוחזר היתרה לאוצר המדינה. להוראה זו יש השלכה מבחינת היכולת להטיל על סיעה מקומית סנקציה במקרים מסוימים של הפרת הוראות החוק. כאשר הדוח על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעה אינו חיובי, והוצאותיה נמוכות מהמימון המלא המגיע מאוצר המדינה בהפחתת הסנקציה עליה המליץ מבקר המדינה בהתאם לחוק, אזי אין משמעות לסנקציה זו, שהלא ממילא לא היתה הסיעה זכאית לקבל את הסכום ש"נלקח" ממנה.
ואכן, הדוח על תוצאות ביקורת החשבונות של ארבע סיעות, שהוצאות הבחירות שלהן היו נמוכות אף מ-85% של המימון המגיע להן, אינו חיובי. לכן עליהן להחזיר את היתרה לאוצר המדינה, ואין משמעות למתן סנקציה בגין דוח שאינו חיובי. כבר עמדתי בעבר על כך, כי מן הראוי שהמחוקק ייתן דעתו לכך (ראו התייחסותי לנושא בדינים וחשבונות על תוצאות ביקורת חשבונות של סיעות ורשימות שהשתתפו בבחירות לרשויות מקומיות , וכן בדוח על תוצאות ביקורת חשבונות המועמדים, שהשתתפו בבחירות לראשי מועצות אזוריות ).
7. (א) בחוק נקבע, כי על סיעות האם ועל הסיעות המקומיות למסור למבקר המדינה את חשבונותיהן ואת הדוחות הכספיים לתקופת הבחירות, בצירוף חוות דעת של רואה חשבון בדבר תקינותם ושלמותם ובדבר ניהול מערכת חשבונות בהתאם להנחיות מבקר המדינה.
(ב) על כל סיעות האם והסיעות המקומיות ברשויות המקומיות, שמספר בעלי זכות הבחירה בהן עולה על 5,000, הוטל למנות רואי חשבון בעצמן ועל חשבונן.
(ג) ברשויות מקומיות שמספר בעלי זכות הבחירה בהן אינו עולה על 5,000 - על מבקר המדינה למנות רואה חשבון לבקר את חשבונותיהן של כל הסיעות המקומיות בהן. שכרם של רואי חשבון אלה משולם מאוצר המדינה. לפיכך מיניתי, לביקורת חשבונותיהן של 78 סיעות מקומיות, ב-10 רשויות מקומיות שמספר בעלי זכות הבחירה בהן אינו עולה על 5,000, עשרה רואי חשבון.
8. הוראות החוק בדבר ניהול חשבונות, ביקורת חשבונות, הגבלת הוצאות והכנסות, וביקורת מבקר המדינה, חלות גם על סיעות ורשימות שלא קיבלו מימון, בין שלא ביקשוהו, ובין שלא היו זכאיות למימון מחמת שלא מילאו תנאים מוקדמים מסוימים הקבועים בחוק.
9. (א) דוח זה מתייחס, כאמור, לחמש סיעות אם ול-96 סיעות מקומיות שהשתתפו בבחירות.
(ב) שלוש סיעות אם ו-60 סיעות מקומיות מסרו למבקר המדינה דוחות כספיים לתקופת הבחירות בצירוף חוות דעת של רואה חשבון.
(ג) סיעת אם אחת ו-28 סיעות מקומיות הגישו תצהירים שלא היו להן הכנסות והוצאות בתקופת הבחירות.
(ד) סיעת אם אחת ושמונה סיעות מקומיות לא מסרו כלל למשרדי חשבונות ודוחות כספיים לתקופת הבחירות, חרף פניות חוזרות ונשנות. שתיים מהסיעות המקומיות האמורות קיבלו מימון מאוצר המדינה. לפי החוק עליהן להחזיר את כל הסכומים שקיבלו בתוספת הפרשי עליית המדד.
תוצאות הביקורת
10. תוצאות ביקורת החשבונות של הסיעות נקבעו על פי הדוחות הכספיים שמסרו הסיעות; חוות הדעת של רואי החשבון שבדקו את החשבונות שנמסרו במצורף לדוחות הכספיים; בדיקות ובירורים משלימים שעשו עובדי משרדי; השלמות, תיקונים והסברים של הסיעות; ותצהירים של נציגי הסיעות שהתקבלו כראיה לפי סעיף 21(ה) לחוק.
11. קיומן של הנחיות מבקר המדינה
(א) לפי החוק, על הסיעות לנהל את מערכת החשבונות שלהן בהתאם להנחיות מבקר המדינה.
(ב) שתי סיעות אם ו-33 סיעות מקומיות ניהלו את מערכת החשבונות שלהן שלא בהתאמה מלאה להנחיות מבקר המדינה. החריגה מקיום הנחיות מבקר המדינה באה לידי ביטוי בכך: שלא כל ההוצאות נכללו בחשבונות; שבוצעו תשלומים במזומנים בסכומים גדולים מן המותר; שחסרו הזמנות והתקשרויות בכתב להוצאות שהוצאו וסכומן הכולל עולה על 1,500 ש"ח; ושלא נשמרו דוגמאות כל הפרסומים.
12. הוצאות
(א) החוק קובע תקרה להוצאותיהן של סיעות האם ושל הסיעות המקומיות, לפי נוסחאות המפורטות בו.
(ב) שתי סיעות מקומיות כללו בהוצאותיהן הוצאות שאינן הוצאות בחירות כהגדרתן בחוק.
(ג) פירוט הוצאות הבחירות של הסיעות, והמימון המגיע לכל אחת מהן בהתאם לתוצאות הבחירות, מובא בנספח.
13. הכנסות
(א) החוק מעניק לסיעות האם ולסיעות המקומיות זכאות למימון הוצאות הבחירות שלהן מאוצר המדינה, לפי נוסחאות, ועל בסיס יחידת חישוב, הקבועות בחוק. החוק מציב הגבלות לעניין קבלת תרומות. ככל שהדבר נוגע לסיעות אם, חלות עליהן בנושא זה כל ההגבלות שבחוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973 (להלן - חוק מימון מפלגות): איסור לקבל, במישרין או בעקיפין, תרומה מתאגיד, בין בארץ ובין בחוץ לארץ וכן ממי שאינו "בוחר" כמשמעותו בחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט-1969, והגבלת גובה התרומה שמותר לסיעות אם לקבל מאדם ובני ביתו הסמוכים על שולחנו. החל מחודש מרס 2004 עמד גובה התרומה המותרת על 900 ש"ח. באשר לסיעות מקומיות, החוק אסר קבלת תרומה מתאגיד, בין בארץ ובין בחוץ לארץ, והגביל את גובה התרומה מאדם ובני ביתו הסמוכים על שולחנו ל-5,000 ש"ח בין בחירות לבחירות.
(ב) מספר סיעות מקומיות סיימו את תקופת הבחירות בגירעון. לגבי חלק מהן קבעתי, כי בהיעדר נתונים על מקור הכספים לכיסוי הגירעון, חלה החזקה אשר לפיה בגירעון עצמו יש משום תרומה בניגוד להוראות סעיף 16 לחוק. ביתר המקרים, שבהם סברתי כי ניתן ללא קושי לכסות את הגירעון באמצעות תרומות בגבולות המותר, סברתי כי ניתן לקבוע שההכנסות היו בגבולות האמורים בסעיף 16 לחוק לעניין קבלת תרומות.
פירוט הממצאים לגבי כל אחת מהסיעות בקובץ המלא