תקציר
רקע כללי
הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה קריית אתא (להלן - הוועדה המקומית או הוועדה) הוקמה מכוח סעיף 18 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה או החוק), החל על מרחב תכנון מקומי הכולל תחום של רשות מקומית אחת בלבד. באוגוסט 1969 הכריז שר הפנים כי התחום של עיריית קריית אתא הוא מרחב תכנון מקומי לפי סעיף 18 לחוק ולכן מועצת העיר תהיה גם הוועדה המקומית.
מועצת העיר מונה 17 חברים, והם גם חברי הוועדה. שטח מרחב התכנון של הוועדה הוא כ-17,435 דונם, ובנובמבר 2018 היה מספר התושבים בתחומה כ-70,000. ראש העירייה מר יעקב פרץ משמש גם יו"ר הוועדה. בהתאם לסעיף 18(ה) לחוק, הקימה הוועדה ועדת משנה לתכנון ולבנייה שחבריה חמישה מחברי מועצת העיר, ובהם יו"ר ועדת המשנה. מהנדס העירייה מר שמעון דניאל משמש גם מהנדס הוועדה מכוח סעיף 5(ג) לחוק הרשויות המקומיות (מהנדס רשות מקומית), התשנ"ב-1991. נוסף על היועץ המשפטי של העירייה, שאמור לשמש יועצה המשפטי של הוועדה, התקשרה העירייה עם יועץ משפטי חיצוני לוועדה.
הוועדה פועלת מכוח הסמכויות שניתנו לה בחוק התכנון והבנייה ובתקנות שהותקנו על פיו. עם תפקידיה נמנים תכנון המרחב שלה באמצעות תכנון מתארי כולל או תכנון מפורט; דיון בבקשות הבנייה המוגשות לה ואישורן; הנפקת היתרי בנייה בגין בקשות הבנייה שאישרה; פיקוח על הבנייה; ואכיפת החוק.
פעולות הביקורת
בחודשים מאי עד אוקטובר 2018 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת על פעולות עיריית קריית אתא (להלן - העירייה) והוועדה המקומית בשנים 2015 - 2018 בתחומים האלה: תכנון, רישוי בנייה, פיקוח ואכיפה, התקשרויות עם נותני שירותים לוועדה וחשש לניגוד עניינים.
הליקויים העיקריים
תכנון
תוכנית המתאר הכוללנית של קריית אתא, שהכנתה החלה ב-11.11.12, טרם הופקדה בוועדה המחוזית אף על פי שעברו כמעט שש שנים מתחילת הכנתה. היעדרה של תוכנית מתאר כוללנית עלול לפגוע בפיתוחה ובתכנונה של העיר.
רישוי הבנייה - תמ"א 38
בשנת 2013 נתנה הוועדה היתר בנייה להקמת מבנה מגורים בן עשר קומות מעל קומת מרתף ובו 40 דירות, לאחר שאישרה הקלות מספר, שחלקן אושר בניגוד לתקנות התכנון והבנייה. הוועדה אישרה תוספות בנייה שבוצעו במבנה על סמך תוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה (להלן - תמ"א 38), אף על פי שהוראות התוכנית אינן חלות על הבנייה שבוצעה במקרה זה.
במקרה אחר, בניגוד לתוכנית המפורטת התקפה ובניגוד לתקנות, אישרה הוועדה הקמת מבנה מסחרי בשטח שהבנייה המותרת בו למסחר הוגבלה ל-50% משטח המבנה. בניגוד להוראות התוכנית המפורטת החלה באזור זה אישרה הוועדה גם הסדרת חלק נכבד ממקומות החנייה עבור המבנה מחוץ למגרש.
פיקוח ואכיפה
הוועדה אינה עוקבת באופן שוטף אחר עבודת המפקחים כדי להגביר ולייעל את הפיקוח ואת האכיפה במרחב התכנון שלה, ונמצא כי הטיפול בתיקי הפיקוח נמשך במידה בלתי סבירה. הוועדה אינה פועלת ליישום מדיניות האכיפה שלה במלואה ובאופן עקבי.
הוועדה לא פעלה כראוי לאכיפת הדין על גורמים שעברו עבירות בנייה במרחב התכנון שלה, ולעיתים הסתפקה בפעולות אכיפה חלקיות בלי למצות עימם את הדין. אשר לעבירות שנפתחו תיקים בעניינן בעקבות פעולות פיקוח יזומות של מפקחי הוועדה - רובן אותרו רק בתום הבנייה, והדבר הגביל את פעולות האכיפה שהוועדה רשאית לנקוט.
לדוגמה, הוועדה נתנה לבית קפה היתר לשימוש חורג לשנה, להקמת פרגולה וקירוי חורף ולהצבת ריהוט חוץ בצמוד למבנה בית הקפה, על שטח המוגדר כשטח ציבורי פתוח. הקירוי הזמני, שאושר להקמה בשנת 2008, משמש מאז הקמתו חלק קבוע ובלתי נפרד ממבנה בית הקפה שאליו חובר. אף על פי שפקע תוקפו של היתר הבנייה, לא פעלה הוועדה נגד בעליו של בית הקפה.
הוועדה לא הכינה תוכנית פיקוח שיטתית להסדרת פעולות הפיקוח, לא קבעה למפקחיה יעדי תפוקה כמותיים להכנת תיקי פיקוח שיועברו לתובע לשם הגשת כתבי אישום, ולא דאגה שמפקחיה יערכו פעולות יזומות בתחומי היישוב ובמחזוריות סבירה. הכנת תוכנית כזו היא חיונית במיוחד משום שהוועדה גייסה שני מפקחים חדשים.
נמצא כי הן מדור הפיקוח והן תובע הוועדה לא ניהלו רישום כלשהו של העברת תיקי הפיקוח ביניהם, ולפיכך אין למדור הפיקוח מידע מרוכז ועדכני על התיקים שהעביר לתובע ועל התיקים שקיבל ממנו לשם השלמה או לשם סגירה. גם לתובע הוועדה אין רישום מרוכז של התיקים שעברו בינו ובין מדור הפיקוח. הדבר מצביע על חוסר שיתוף פעולה ועל חוסר יעילות, ופוגע בבקרה על הטיפול בתיקים.
התקשרויות עם נותני שירותים
שנים רבות התקשרה העירייה עם שני שמאים ועם יועץ משפטי חיצוני שלא נבחרו בהליך תחרותי. קיום הליך תחרותי נועד להבטיח שירות איכותי, הזדמנות שווה לכל המעוניין להציע את שירותיו לעירייה, ותחרות בין המציעים שלא אחת מסתיימת בחיסכון לקופה הציבורית. בתיקי הוועדה לא נמצאו הסכמי ההתקשרות עם אחד השמאים.
חשש לניגוד עניינים של יועץ משפטי חיצוני
בעת התקשרותה עם היועץ המשפטי החיצוני לא שקלה העירייה את העובדה שהוא מייצג כמה יזמים וקבלנים הפועלים במרחב התכנון של הוועדה. העירייה אף לא ערכה עימו הסדר למניעת ניגוד עניינים, כנדרש, דבר שעלול היה להעמידו בנסיבות מסוימות במצב של חשש לניגוד עניינים מובנה. יצוין כי במהלך הביקורת, ביוני 2018, ערכה העירייה עם היועץ המשפטי החיצוני הסדר למניעת ניגוד עניינים.
בכמה מקרים נמנע היועץ המשפטי החיצוני מלהשתתף בישיבות הוועדה שנדונו בהן בקשות בנייה שהגישו קבלני בנייה שהם לקוחותיו, ובכל זאת העבירה הוועדה לידיו את החומרים שהיו קשורים בעררים הנוגעים להם בזמן אמת, לרבות תגובות הוועדה המקומית לערר, פרוטוקול הדיון בוועדת הערר וההחלטות שניתנו בערר. התנהלות זו של הוועדה המקומית בעייתית, ועלולה הייתה להעמיד את היועץ המשפטי החיצוני במצב של חשש לניגוד עניינים.
ההמלצות העיקריות
על הוועדה המקומית לפעול בשיתוף הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה חיפה (להלן - הוועדה המחוזית) לקידום תוכנית המתאר הכוללנית שהוחל בהכנתה עוד בשנת 2012, ולעמוד בהקדם בתנאים שנקבעו להפקדתה.
על הוועדה להקפיד על יישום הוראותיו של חוק התכנון והבנייה בכל הקשור למתן היתרי בנייה ובפיקוח על הבנייה בתחומה.
על הוועדה לגבש תוכנית פיקוח סדורה, לפעול לאכיפה שיטתית ולקיים מעקב אחר עבודת המפקחים.
על העירייה לפעול לבחירתם של נותני השירותים בהליך תחרותי שיאפשר לבחון כמה הצעות, להשוותן ולבחור בטובה וביעילה ביותר. עליה לחתום על הסכמי התקשרות כתובים עם כל נותני השירותים, לקצוב את תקופות ההתקשרות עימם ולבחון את ההסכמים מפעם לפעם.
בכל הקשור להעסקת היועץ המשפטי החיצוני על העירייה להקפיד על קיומן של הוראות הנוהל למניעת חשש לניגוד עניינים בהעסקת יועצים חיצוניים ברשויות המקומיות שפרסם משרד הפנים בחוזר מנכ"ל מס' 2/2011, ולקבוע הסדר למניעת ניגוד עניינים ליועצים שעלולים להיות במצב של חשש לניגוד עניינים עקב עיסוקיהם האחרים.
על העירייה לבחון מחדש את ההתקשרות הממושכת שלה עם היועץ המשפטי החיצוני ללא הליך תחרותי.
על ראש העירייה, המשמש יו"ר הוועדה המקומית, על חברי הוועדה ועל שומרי הסף בעירייה לתת את דעתם על הליקויים שנמצאו בכל הקשור לטיפול הוועדה בעבירות הבנייה בתחומה.
על היועץ המשפטי של העירייה לתת את דעתו על ממצאי הדוח, לפקח על עבודת היועץ המשפטי החיצוני ולוודא כי היא מתבצעת בהתאם לדין.
על הוועדה המחוזית והיחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבנייה (להלן - יחידת האכיפה הארצית) לתת את דעתן על ממצאי הדוח, לפי תחומי אחריותן וסמכותן, ולתקן את הכשלים, לשפר את תפקודה של הוועדה ולהבטיח את יעילות האכיפה, כדי למנוע בנייה בלתי חוקית ולהבטיח את יישומן של הוראות החוק והתקנות במרחב התכנון שלה.
סיכום
הביקורת שנעשתה בוועדה המקומית לתכנון ולבנייה קריית אתא העלתה ליקויים רבים, כמה מהם חמורים עד כדי פגיעה באמון הציבור בה. ממצאי הדוח מעידים על ליקויים בפעילותה של הוועדה במתן היתרי בנייה ובאי-הקפדה על אכיפת החוק במרחב התכנון שלה.
במרחב הוועדה בוצעה בנייה בלתי חוקית בלי שהוועדה עשתה די למיגורה של התופעה. במקרים רבים הסתפקה הוועדה בהתראות לעברייני בנייה בלי שנקטה פעולות אכיפה נוספות או אמצעים משפטיים להפסקת הבנייה הבלתי חוקית. בטיפולה הלקוי של הוועדה בבנייה הבלתי חוקית בתחומה יש משום פגיעה בשלטון החוק.
הליקויים בהתקשרויות העירייה לתקופות ממושכות עם שמאים ועם היועץ המשפטי יש בהם כדי לפגוע בעקרון השוויון, היעילות והחיסכון ואף בכללי מינהל תקין. העירייה כרתה הסכם למתן שירותים משפטיים עם יועץ משפטי חיצוני לוועדה המקומית, אך עד יוני 2018 לא ערכה עימו הסדר למניעת ניגוד עניינים שיגדיר את תפקידו ויסדיר אותו באופן שלא יפגע בחובת הנאמנות שלו כלפי הוועדה וכלפי הציבור, הגם שייצג קבלני בנייה במרחב התכנון. במצב דברים זה, עד לעריכת ההסדר למניעת ניגוד עניינים עלולה הייתה הוועדה להעמידו בפועל במצב של ניגוד עניינים.
על הוועדה להפיק לקחים מהליקויים שהועלו בדוח זה ולפעול לתיקונם ולמניעת הישנותם. כן עליה להקפיד, כרשות ציבורית, לפעול בהגינות, בשקיפות, ביעילות, במקצועיות וללא משוא פנים, תוך שמירה על כללי מינהל תקין, שמירה על הקופה הציבורית והתחשבות בצורכי התושבים המתגוררים במרחב התכנון שלה.
לנוכח הממצאים שהועלו בדוח בנוגע לתפקוד הוועדה, על הוועדה המחוזית, יחידת האכיפה הארצית ומינהל התכנון במשרד האוצר להפיק את הלקחים הנדרשים ולפעול לתיקון כל הליקויים שנמצאו.