רקע כללי
שתייה מופרזת ובלתי אחראית של משקאות אלכוהוליים עלולה להביא את צרכני המשקאות לתופעות של שכרות, תחלואה והתמכרות. צריכה כזו עלולה לגרום לנזק מיידי דוגמת תאונות ופציעות וכן לנזקים אחרים הקשורים ברמת אלכוהול גבוהה בדם. צריכת אלכוהול מופרזת נקשרת במגוון רחב של מצבי הרעלה ומקובל לראות בה גורם משמעותי לנזק בריאותי בטווח הארוך, להפרעות פסיכיאטריות ואף לתמותה. באוכלוסיות מסוימות הסיכון מצריכת אלכוהול גדול במיוחד: ילדים ובני נוער פגיעים יותר ממבוגרים לנזקי אלכוהול; בקרב נשים הרות צריכה מופרזת של אלכוהול עלולה לגרום להפרעה התפתחותית של העובר, המאופיינת במומים מולדים בעוברים, בפיגור בגדילה ובליקויים במערכת העצבים.
עלות הנזקים הכספיים של השימוש לרעה באלכוהול בישראל נאמדה על ידי הרשות הלאומית למלחמה בסמים ובאלכוהול במיליארדי ש"ח בשנה, ובכלל זה אבדן ימי עבודה כתוצאה מתחלואה, הוצאות רפואיות ישירות ועקיפות ועוד.
במחקרים נמצא כי קיים קשר הדוק בין השימוש באלכוהול ובין התנהגות אלימה: בארה"ב נמצא כי 40% מהפשעים האלימים בוצעו כאשר העבריין היה תחת השפעת אלכוהול. עוד נמצא כי שימוש באלכוהול מגדיל את השכיחות של אלימות במשפחה ואת חומרתה.
בישראל אין חוק האוסר על שתיית אלכוהול ובכלל זה אין איסור על קטינים לשתות אלכוהול. עם זאת, החקיקה בישראל אוסרת נהיגה תחת השפעת אלכוהול, מכירת אלכוהול לקטינים ושידול קטינים לשתיית אלכוהול, וקובעת מגבלות על צריכת אלכוהול במקומות ציבוריים ועל מכירת אלכוהול בשעות מסוימות ביממה.
בשנת 2009 החליטה הממשלה לאמץ תכנית לאומית לצמצום הצריכה המופרזת של אלכוהול ולצמצום נזקיו (להלן - התכנית הלאומית). הרשות הלאומית למלחמה בסמים ובאלכוהול משמשת גורם מתאם בין המשרדים השותפים לתכנית בכל הקשור לפיתוח מדיניות בתחום צמצום הצריכה המופרזת של אלכוהול.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-יולי 2015 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בטיפול משטרת ישראל (להלן - המשטרה) והרשות הלאומית למלחמה בסמים ובאלכוהול (להלן - הרשות למלחמה באלכוהול או הרשות) בתופעה של שתיית אלכוהול מופרזת ובצמצום ההשפעות השליליות של התופעה והיבטים ביישום התכנית הלאומית. הבדיקה נעשתה במשטרה וברשות למלחמה באלכוהול. בדיקות השלמה נעשו במשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ), במשרד המשפטים, במשרד העלייה והקליטה (להלן - משרד הקליטה), במשרד החינוך, במשרד הבריאות ובמשרד הכלכלה והתעשייה (להלן - משרד הכלכלה). בדיקה קודמת בנושא נגעי הסמים והאלכוהול נעשתה ב-2009 ופורסמה בדוח ביקורת על השלטון המקומי.
הליקויים העיקריים
חֶסר בנתונים על צריכת אלכוהול
עקב היעדר נתונים עדכניים בנושא היקף צריכת אלכוהול בקרב אוכלוסיות שונות, אי-אפשר למפות את חומרת התופעה והיקפה ואי-אפשר לקבוע יעדים מדידים להצלחת תכניות להפחתת השימוש באלכוהול. הרשות למלחמה באלכוהול עשתה את הסקר המקיף האחרון בשנת 2009; בשנת 2011 עשתה הרשות סקר שבדק את דפוסי השימוש באלכוהול בקרב בני נוער, אך הסקר נעשה רק בקרב אוכלוסיית תלמידים ולא כלל אוכלוסיות הנמצאות בסיכון כדוגמת נוער שאינו לומד במסגרות החינוך הפורמלי ונוער מנותק.
משרדי ממשלה, כגון משרד החינוך, משרד הקליטה, משרד הבריאות ומשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), וגופים נוספים כמו המוסד לביטוח לאומי ומכוני מחקר, אוספים נתונים על צריכת אלכוהול והנזקים שהוא גורם, אולם נתונים אלו הם חלקיים בלבד, וכל גוף בוחן את הנתונים לפי תחומי האחריות שעליהם הוא מופקד. הרשות אינה יוצרת מנתונים אלו בסיס נתונים לאומי עדכני וממוחשב לצורך ניתוח הנתונים וקבלת החלטות מיטבית ולצורך ביצוע הערכה לגבי מדיניות הרשות.
מדידה והערכה חסרות בנוגע ליישום יעדי התכנית הלאומית והשגתם
שיתוף הפעולה במסגרת התכנית הלאומית בין משרד הקליטה ובין הרשות למלחמה באלכוהול היה לקוי; לא נעשו פעולות לקבלת תמונת מצב כוללת ועדכנית בדבר היקף השימוש באלכוהול בקרב אוכלוסיית העולים, אף שנתונים משנת 2010 על השימוש באלכוהול של בני נוער מאוכלוסיית העולים הצביעו על הרגלי שתייה ועל שיעורי צריכת אלכוהול גבוהים לעומת בני נוער ילידי הארץ.
לפי החלטת הממשלה משנת 2009, התכנית הלאומית הייתה צריכה להיות מלוּוה במחקר הערכה שיבחן את יעילותה (להלן - מחקר הערכה מלַוֶוה או המחקר). למרות זאת חוזה העסקה עם עורך המחקר נחתם רק למעלה משלוש שנים לאחר שהתכנית החלה לפעול. דוח מסכם של המחקר הוגש לרשות רק ביוני 2015 ועד דצמבר אותה שנה טרם אושר.
כחלק מהתכנית הלאומית, בסוף שנת 2009 ובמהלך שנת 2010 יצאה הרשות למלחמה באלכוהול במסע פרסום והסברה נגד צריכה לא אחראית של אלכוהול. לטענת הרשות חל שיפור בעמדות בני נוער לגבי המסוכנות של אלכוהול, אך הסקרים שהיא עשתה - ואשר תמכו בעמדתה - היו חלקיים בלבד, שכן הם נעשו רק בקרב נוער לומד הנמצא במסגרות חינוכיות. הסקרים לא נעשו בקרב נוער מנותק או נוער שאינו לומד במסגרות החינוך הפורמלי אף על פי שנוער זה נמצא בסיכון מוגבר לצריכה מופרזת של אלכוהול. מתוצאות מחקר הערכה מלַוֶוה עולה כי פעילויות התכנית היו פחות יעילות בקרב קבוצות נוער שהוגדרו כאוכלוסיות בסיכון.
צמצום מקרי האלימות הנובעים מצריכה לא אחראית של אלכוהול וצמצום מקרי התחלואה והמוות הקשורים לשתיית אלכוהול מופרזת נקבעו כיעדים להשגה בתכנית הלאומית, אולם מאחר שלא נקבע אופן המדידה שלהם לא ניתן היה לבחון אם הושגו. למרות זאת, הרשות למלחמה באלכוהול הציגה הצלחה בעמידה ביעדים אלה.
נמצא כי במאי 2012 ובאוגוסט 2013 החליטה הממשלה להאריך את התכנית הלאומית בשנתיים ובארבע שנים, בהתאמה, עד 2017, אך בשתי ההחלטות לא היו לפני הממשלה תוצאות מחקר הערכה מלַוֶוה.
שפיכת אלכוהול
חוק המאבק בתופעת השכרות, התש"ע-2010, נועד להתמודד עם תופעת השכרות על היבטיה והשפעותיה השליליות, בין היתר באמצעות הגבלת הצריכה של משקאות משכרים. לפי החוק שוטר רשאי לשפוך או להשמיד אלכוהול במקום ציבורי בתנאים מסוימים. אף שבחוק יש התייחסות מיוחדת לקטינים לנושא שפיכת אלכוהול, הרי שאת מרבית הפעולות של שפיכת אלכוהול (כ-86% מהן) עשתה המשטרה נגד בגירים ורק 14% מפעולות השפיכה היו נגד קטינים. בולט במיוחד מחוז חוף של המשטרה, שבו 93% מפעולות שפיכת האלכוהול ננקטו נגד בגירים ורק 7% נגד קטינים.
אכיפת איסור מכירת אלכוהול לקטינים
חוק העונשין, התשל"ז-1977, אוסר על מכירת משקאות משכרים לקטינים ובין השאר קובע עונש של חצי שנת מאסר בגין עברה זו. בהחלטת הממשלה בדבר התכנית הלאומית נקבע כי המשטרה תוביל תכנית ממוקדת לטיפול במקומות לממכר אלכוהול. נמצא כי בשנת 2014 סגרה המשטרה למעלה ממחצית מתיקי החקירה בנושא מכירת אלכוהול לקטינים בעילות של חוסר עניין לציבור או בשל חוסר ראיות.
הפעלת סוכנים קטינים היא דרך פעולה שמשמשת את המשטרה בתדירות גבוהה בכל הנוגע לפעולות האכיפה הנוגעות לאיסור מכירת אלכוהול לקטינים. מצב זה אינו עולה בקנה אחד עם עקרונות הפעלתם של סוכנים קטינים ולפיהם ההפעלה תיעשה במקרים חריגים בלבד, ועם טענת המשטרה בדיון שהתקיים בוועדה לזכויות הילד בספטמבר 2010, ולפיה הפעלת קטינים כסוכנים היא חריגה מאוד.
הולכת ומתפתחת תופעה ולפיה בני נוער רוכשים אלכוהול באמצעות רשת האינטרנט והרשתות החברתיות בלי שהם נדרשים להציג תעודה מזהה. נתיב זה עוקף את מסלול הרכישה הרגיל, ובכך הופך את כּלֵי האכיפה הנוגעים לאיסור מכירה ואספקה של אלכוהול לקטינים לבלתי רלוונטיים. המציאות המתפתחת מחייבת את הרשות למלחמה באלכוהול לעדכן את התכנית הלאומית ולהתאימה להתמודדות גם עם תופעות אלה.
אלכוהול מזויף
בשנים האחרונות חלה עלייה בייצור, ייבוא ומכירה של משקאות אלכוהוליים מזויפים. משקאות אלה מיוצרים בתנאים תברואתיים ירודים ותוך שימוש בחומרים זולים אשר עשויים להיות רעילים ולגרום לסכנות בריאותיות חמורות ואף לסכנת חיים. חלק מצרכני המשקאות המזויפים הם בני נוער. במשטרה אין נתונים על כתבי אישום בגין אספקה, מכירה והפצה של משקה מזויף שהיווה סכנה לציבור.
ההמלצות העיקריות
על הרשות למלחמה באלכוהול כגוף מתכלל לאסוף בצורה שיטתית נתונים על צריכת אלכוהול והנזקים שהוא גורם מכלל הגופים הרלוונטיים ולהרכיב בסיס נתונים לאומי עדכני וממוחשב לצורך קיום הליכי ניתוח וקבלת החלטות מיטבית ולצורך ביצוע הערכה לגבי המדיניות שנוהגת הרשות.
על המשטרה לכלול ברישומיה נתונים על מקרי אלימות שבוצעו בהשפעת אלכוהול לצורך שיפור היכולת לפעול באופן ממוקד למניעת אלימות מסוג זה.
על המשטרה לבחון מה הם הגורמים לשיעור האכיפה הנמוך של שפיכת אלכוהול בקרב ילדים ובני נוער ולוודא כי פעילותה עולה בקנה אחד עם הכוונה למקד את צמצום צריכת האלכוהול בקרב אוכלוסייה זו. כמו כן, עליה להקפיד ששפיכת האלכוהול לבגירים תיעשה רק אם יש חשד סביר כי שתיית המשקה המשכר עלולה להביא להפרת הסדר הציבורי כדרישת החוק.
על המשטרה לבחון, בשיתוף גורמים מקצועיים מגוונים, את נושא הפעלת סוכנים קטינים לשם אכיפת איסור מכירת אלכוהול לקטינים הן לעניין האפקטיביות של הפעלתם, והן לעניין ההשפעות הנלוות לכך. כל זאת תוך מתן דגש לסכנות אשר אליהן חשופים הקטינים בזמן הפעלתם ובתקופה שלאחר סיום הפעלתם.
על המשטרה לפעול באופן נמרץ נגד התופעה של הפצת משקאות אלכוהוליים מזויפים הן בהיבט הנוגע לבריאות הציבור והן בהיבט הכלכלי הנוגע להגנה על קניין רוחני.
על המשטרה ועל הרשות למלחמה באלכוהול לבחון את הדרכים להתמודדות עם אירועי שתיית אלכוהול של קטינים במרחב הפרטי, תוך פיתוח כלים ייחודיים לשם כך. כמו כן עליהן לתת דגש להתפתחות תחומים חדשים בכל הנוגע למכירה ואספקה של אלכוהול לבני נוער באמצעות האינטרנט והרשתות החברתיות. על הרשות לעדכן את התכנית הלאומית ולהתאים את יעדיה למציאות המתפתחת והמשתנה גם בתחומים אלו.
סיכום
בשנת 2009 החליטה הממשלה להפעיל תכנית לאומית לצמצום הצריכה המופרזת של אלכוהול ולצמצום נזקיו. חלק מהיעדים שנקבעו בתכנית הלאומית לא היו מדידים ולפיכך לא היה אפשר לבחון אם אכן הושגו. מתוצאות מחקר הערכה מלַוֶוה של התכנית עולה שאי-אפשר להכריע אם אכן התכנית השפיעה על הרגלי שתיית אלכוהול ועל הנזקים הנובעים ממנה. יתרה מזו, דווקא בקרב קבוצות נוער שהוגדרו כאוכלוסיות בסיכון נמצא כי פעילויות התכנית היו פחות יעילות ואף חלה עלייה בהיקפי שתיית האלכוהול שלהם.
משנת 2010 פעלו המשטרה ומשרדי הממשלה בנושא המאבק בתופעה של שתיית אלכוהול מופרזת, בין היתר נעשו פעולות הסברה ופעולות אכיפה ובכללן שפיכת אלכוהול. עם זאת, נוכח המציאות המשתנה, יש לעדכן את יעדי התכנית הלאומית ולהתאימם למצב כיום. על הרשות והמשטרה לתת את הדעת להתפתחות תחומים חדשים בכל הנוגע למכירה ואספקה של אלכוהול לבני נוער הנעשית באמצעות האינטרנט וכן למעבר של אירועי שתיית האלכוהול של קטינים מהמרחב הציבורי למרחב הפרטי ולגבש דרכים נוספות להתמודדות עם התופעה.
התכנית הלאומית סימנה את הצריכה הלא אחראית של אלכוהול כבעיה לאומית המחייבת הקצאת משאבים, הגברת מודעות ועידוד שיח מחקרי וציבורי בנושא. יש לשמר את המאבק בנגע האלכוהול כמשימה לאומית ולקדם שיתוף פעולה מלא של כל הגורמים שיש ביכולתם לתרום למאבק זה.