סוגיות בפיקוח על מזון - משרד הבריאות

רקע כללי

בשנים האחרונות חל גידול ניכר בייבוא מוצרי מזון לישראל. מוצרי מזון פגומים עלולים לפגוע בבריאות הצרכנים. בשנים האחרונות חלה גם עלייה במודעות הציבור בארץ להיבטים הבריאותיים של המוצרים שהם צורכים, בעיקר לאחר "פרשת רמדיה"  שנחשפה בנובמבר 2003 והייתה אבן דרך בהעלאת המודעות לחשיבות הפיקוח על ייבוא מוצרי מזון.

בעת הביקורת ובשנים הרבות שקדמו לה, התבצע הפיקוח על המזון בעיקר מכוח פקודת בריאות הציבור (מזון) [נוסח חדש], התשמ"ג-1983 (להלן גם - פקודת המזון), חוק התקנים, התשי"ג-1953, חוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, התשי"ח-1957 וכן תקנות וצווים. לקראת סיום הביקורת (בנובמבר 2015) נחקק חוק הגנה על בריאות הציבור (מזון), התשע"ו-2015 (להלן - החוק החדש למזון) שהוא חוק מקיף העוסק בהסדרה של נושאים רבים ומגוונים בתחום המזון.

שירות המזון הארצי (להלן גם - שירות המזון) הוא יחידת מטה בהנהלת משרד הבריאות (להלן גם - המשרד) המופקד בין השאר על פיקוח על מזון המיוצר בישראל והמיובא אליה. יש עוד גופים העוסקים בפיקוח על המזון, בעיקר: משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן גם - משרד החקלאות); משרד הפנים בתחום של רישוי עסקים, וכל הרשויות המקומיות בתחום של רישוי עסקי מזון; משרד הכלכלה בתחום של יישום התקנים הנקבעים בידי מכון התקנים; מכון התקנים בתחום של קביעת תקני הבטיחות למוצרי מזון ; המעבדות לבריאות הציבור שמפעיל משרד הבריאות וכן מעבדות פרטיות שהמשרד הכיר בהן, שמבצעות באופן שגרתי בדיקות של מזון לסוגיו.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-נובמבר 2015 בדק משרד מבקר המדינה סוגיות בנושא הפיקוח על המזון שמבצעים משרדי הבריאות, החקלאות והרשויות המקומיות, וכן את פעילותן של חמש המעבדות לבריאות הציבור שמפעיל משרד הבריאות. בעיקר נבדקו הנושאים האלה: ביזור הסמכויות בתחום הפיקוח על המזון שגורם, בין היתר, לכפל פיקוח ולהחלטות מנוגדות; ליקויים בפעילות השלוחות של שירות המזון בנמלים בנוגע לייבוא מזון ולבדיקות הנעשות בו וההשלכות מהיעדרה של מעבדה לאומית אחת לבריאות הציבור. הבדיקה נעשתה במשרד הבריאות: בשירותי בריאות הציבור, בשירות המזון הארצי, במחלקה למעבדות, במעבדות בריאות הציבור (תל אביב, ירושלים, חיפה, באר שבע ובמרכז הרפואי שיבא) ובלשכות המחוזיות דרום וחיפה ובמשרד החקלאות. בירורים נעשו גם עם יבואני מזון.

הליקויים העיקריים

ביזור סמכויות בתחום הפיקוח על המזון

הפיקוח על תחום המזון בישראל נעשה בידי גורמים רבים. פיקוח מבוזר, ריבוי תקנות וצווים ודרישות שונות של גורמי פיקוח שונים עלולים להגדיל את עלויות הייצור והייבוא של המזון, לייקרו ולהשפיע באופן ישיר על יוקר המחיה . ביזור זה מוביל גם לנטל בירוקרטי גובר, לבזבוז משאבים רבים וליישום הנחיות שעלולות לסכן את בריאות הציבור. לדוגמה - במחלבה מסוימת היו בעיות תברואה קשות בייצור החלב ובאחסונו (חרקים ברחבי המפעל ועובש במקום האחסון). משרד החקלאות החליט לשלול מהמחלבה את היתר הייצוא, אך משרד הבריאות לא ביטל את רישיון היצרן והתיר לה לשווק את המוצרים לשוק המקומי.

במשך שנים רבות נעשו ניסיונות להסדיר את הפיקוח בכל הקשור לשרשרת הטיפול במזון בין המשרדים הנוגעים בדבר. ב-2005 הוקמה "מועצה עליונה למזון" כדי להסדיר את הפיקוח בתחום זה ולתאם בין משרדי הבריאות והחקלאות. בשנים האחרונות נעשו גם ניסיונות להקמת רשות לאומית למזון, שעיקר תפקידה לרכז את סמכויות הפיקוח והאכיפה, ולגבש את המדיניות בכל הקשור לתחום המזון. פעולות אלו לא צלחו. התכלית של החוק החדש למזון מ-2015 היא להסדיר את כלל הטיפול בתחום המזון, ואולם הוא אינו מייתר את הצורך שהטיפול עצמו יתבצע על ידי גוף מרכזי אחד - רשות לאומית למזון, כפי שנהוג במדינות מערביות מפותחות. זאת - מתוך ראייה מקיפה של תחום המזון כולו שהוא דינמי ומתפתח, שתבטיח את השמירה על בריאות הציבור.

הליקויים העיקריים בתהליכי הפיקוח בשלב שחרור המזון המיובא

בביקורת עלו ליקויים בהתנהלות משרד הבריאות הנוגעים לתהליכי השחרור של משלוחי מזון מיובא:   (א)  פיגור בשחרור מזון בעיקר בנמל חיפה (לאחר יותר משבוע במקום בתוך 24 שעות), ובעקבותיו העבירו יבואנים את מכולותיהם לנמל אשדוד על אף שמשרדיהם נמצאים בצפון הארץ;   (ב)  נוצר נטל בירוקרטי חריג על היבואנים. למשל, חוסר אחידות בתהליכי הטיפול בשחרור מזון מיובא בנמל חיפה ובנמל אשדוד - והיבואנים נאלצים להתמודד עם דרישות שונות בכל אחד מהנמלים;   (ג)  רשימת מוצרי המזון שהמשרד הגדירם כ"מוצרים רגישים"  ארוכה בהרבה מרשימת המוצרים הרגישים במדינות מפותחות אחרות;   (ד)  אין למשרד תכנית סדורה לניהול סיכונים שבה מפורטים המצבים והדרישות השונים לבדיקת סוגי המוצרים, לרבות מוצרים רגישים;   (ה)  שירות המזון משנה את נהליו ולעתים אין ליבואנים מספיק זמן להיערך לשינויים;   (ו)  בישראל קיימים תקנים ונהלים מחמירים יותר מהמקובל במדינות מערביות אחרות;   (ז)  מדצמבר 2015 תלוי ועומד ערעור של המשרד על קביעת בית משפט השלום שהמשרד גבה מיבואני המזון כ-200 מיליון ש"ח אגרות שלא כדין. יצוין שהנטל הבירוקרטי על יבואנים מגדיל את אי-הוודאות שלהם, גורם לעיכוב משלוחי מזון בנמלים ומגדיל את הוצאותיהם. הגדלת הוצאות זו באה לידי ביטוי בסופו של דבר בהעלאת מחיר המוצרים לצרכן.

בדיקות מעבדה חסרות

למעבדות לבריאות הציבור ולמעבדות הפרטיות בישראל אין יכולת לבדוק אם במוצר מזון כלשהו יש חיידקים ורכיבי מזון מסוימים שחלקם מסוכנים ואפילו מסרטנים. למשל:   (א)  המשרד לא מיפה את יכולת המעבדות לבדוק חומרים ורכיבים במזון העלולים להזיק לבריאות והוא אינו ערוך לבדקם ובכך קיימת סכנה לבריאות הציבור;   (ב)  חיידק הסלמונלה - יש ארצות שאינן מתירות לשווק כלל עופות הנגועים בסלמונלה (ארה"ב, דנמרק ושבדיה) ואילו בישראל מתירים לשווק עופות הנגועים בזנים שונים של סלמונלה;   (ג)  חיידק הקמפילובקטר - על אף שבשנת 2013 אותרו בישראל כ-8,000 איש הנגועים בחיידק הגורם להרעלת מזון ולפגיעה בבריאות - לא בחן משרד הבריאות את הדרישות הקיימות בנושא ולא קבע דרישה למצוא קמפילובקטר במזון, והוא אינו מנוטר;   (ד)  רעלנים במזון יכולים לגרום שלשולים קשים, הקאות ואף מחלות;   (ה)  הימצאותם של חומרי גלם משמרים או משפרים בתוספי מזון ובוויטמינים, מתיל כספית, ורכיבים מסוכנים ומזהמים בתוספי תזונה.

תקציב המעבדות לבריאות הציבור, הרכש שלהן ומצבן הפיזי

(א)  תקציב: משרד הבריאות אינו מתקצב את המעבדות בהתאם לפרמטרים אחידים כגון - כמות הבדיקות ומאפייניהן או היקף כוח האדם שמועסק בהם. הכנסות המעבדות מביצוע בדיקות בעבור גורמי חוץ אמורות לממן את ההפרש שבין תקציבן ובין הסכום הדרוש להן. לשם כך נאלצות המעבדות לעסוק בפעילות שיווקית ומסחרית לאיתור ולהרחבה של מאגר הלקוחות שלהן :

(ב)  רכש: במעבדות יש מכשור רב יקר ערך שחלקו נרכש לפני שנים רבות ואף לפני 40 שנה, והפעלתו מלווה בתקלות רבות. למשרד אין תכנית כוללת לחידוש ציוד המעבדות. המעבדות של המשרד אינן מנהלות רכש מרוכז שעשוי לאפשר חיסכון בהוצאות;   (ג)  מצבן הפיזי של המעבדות: בחמש המעבדות לבריאות הציבור יש ליקויים פיזיים, חלקם בטיחותיים. מצבה הפיזי של המעבדה בבאר שבע ירוד ביותר, והוא עלול גם לסכן את העובדים; בשיבא הוצבו בקומת המרתף שהגישה אליו חופשית, מקררים רבים שמאוחסנים בהם וירוסים. בתקרת המרתף יש צינורות של ביוב, מים וכדו' כשהם חשופים וחלודים, ועל הרצפה יש סימני נזילה. במקרה של חבלה, או נזילה או הצפה קיים סיכון לפיזורם של הווירוסים המאוחסנים במקררים. למשרד אין תכנית מעשית שמלווה בתקציב מתאים לשיפור מצבן של המעבדות.

בעיית כוח האדם במעבדות לבריאות הציבור והיעדר עתודה מקצועית

(א)   המשרד לא קבע למעבדות אלו מפתח תקינה ולוּ מזערי של כוח אדם, וקיימת בהן מצוקת כוח אדם;   (ב)  כמחצית מן העובדים הם עובדים ותיקים בני 55 ומעלה, ואולם המשרד לא הכין תכנית לקליטת כוח אדם חלופי לקראת פרישתם; (ג)  עובדים רבים פרשו בלי לבצע חפיפה עם עובדים חדשים מפני שאלו עדיין לא גויסו;   (ד)  עובדים בעלי השכלה גבוהה במיוחד מבצעים עבודות זוטרות במעבדות, ולעתים מנהלי מעבדות מבצעים בעצמם בדיקות מעבדה רבות; (ה)  מצוקת כוח האדם מקשה על המעבדות לבצע את כל הבדיקות הנדרשות מהן, כגון "סקר נתרן" לבדיקת תכולת המלח במוצרי מזון.

הפעלת המעבדות לבריאות הציבור בעת כשל נקודתי ומיגונן

(א)  כשל נקודתי: לכל המעבדות אין הסדרים לגיבוי שיבטיחו את רציפות התפקוד בעת כשל נקודתי, כמו תקלה בציוד במעבדה שיש קושי לתקנה בזמן סביר, וכך עלול להיווצר מצב שבו לא ניתן יהיה לספק שירות;   (ב)  אי-מיגון המעבדות: המעבדות לבריאות הציבור אינן עומדות בדרישות של תקנות ההתגוננות האזרחית הנוגעות להן, והן אינן ממוגנות כנדרש, ולפיכך אם ייפגעו - לא יוכלו להעניק שירות ראוי בעתות חירום.

הצורך במעבדה לאומית אחת לבריאות הציבור - מלב"ץ

(א)  המעבדות פועלות באתרים שונים ברחבי הארץ, ובכך נוצר ביזור של ידע וכוח אדם; אי-ניצול מיטבי של המשאבים, ופעילות נפרדת בכל אחת מן המעבדות; כמו כן נפגעת התפתחותן ויכולתן לתת מענה לצרכים מידיים ועתידיים;   (ב)  מצבם הפיזי והתשתיתי של המבנים, החדרים והציוד שבהם פועלות ומשתמשות מרבית מעבדות בריאות הציבור של המשרד נמצא לקוי;   (ג)  בשנים 2007-2001 פעלו חמש ועדות שמינה משרד הבריאות. כולן המליצו על ארגון מחדש של המעבדות לבריאות הציבור וההמלצה העיקרית של הוועדה מ-2007 הייתה לאחד את רוב פעילותן במעבדה מרכזית אחת. ואולם עד מועד סיום הביקורת (נובמבר 2015) לא היה שינוי במצב ועתיד המעבדות לוט בערפל. מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלות משרד הבריאות בעניין זה.

ההמלצות העיקריות

על משרד הבריאות ומשרד החקלאות להטמיע את דרישות החוק החדש למזון ולשתף פעולה ביניהם כדי לאפשר פיקוח מועיל על הייצור והייבוא של מזון. ראוי גם שהממשלה תבחן בחיוב את הצורך לרכז את סמכויות בקרת המזון והפיקוח עליו בידי גוף אחד, למשל - הקמת רשות מזון לאומית.

על המשרד לבחון את אופן תפקודו של שירות המזון ושלוחותיו בנמלים על כל דרגיו, ולחתור לצמצום זמני הטיפול בשחרור מזון מיובא בנמלים ולהקלת הנטל הבירוקרטי, כדי להשפיע על התחרות בענף. על שירות המזון לקבוע מהן בדיקות המזון ההכרחיות להגנה על ציבור הצרכנים מפני חומרים וחיידקים מסוכנים ולקבוע מדיניות בנוגע לבדיקות המזון כדי לוודא שכל מוצר נבדק באופן הראוי לו ולפי כללים שייקבעו לגביו.

אשר למעבדות לבריאות הציבור:   (א)  בשל מרכזיותן וחשיבותן של המעבדות לבריאות הציבור, ראוי שמשרד הבריאות ייקבע את המבנה הארגוני הראוי (איחודן למלב"ץ או השארת המצב הקיים) תוך התייעלות ושמירה על הידע המקצועי החיוני;   (ב)  על המשרד להבטיח את זמינותן ואת תקינותן של המעבדות ולוודא שהתשתיות שלהן יהיו ברמה נאותה. לפיכך ראוי שהמשרד יגבש תכנית הצטיידות רב-שנתית שתלווה בתקציב מתאים לפי סדרי העדיפות של צורכי המעבדות בעתיד. ראוי גם שהמשרד יבחן את אופן התקצוב המתאים למעבדותיו לפי סוגי הבדיקות והיקפן;   (ג)  על המשרד לגבש תכנית עבודה לגיוס כוח אדם ייעודי ולקליטתו מתוך ראייה מערכתית לטווח ארוך. לצורך זה חשוב שהמשרד יקבע מפתח תקינה ולוּ מזערי של כוח האדם, כישוריהם והשכלתם במעבדות, וינהיג תהליכי חפיפה מסודרים לקראת פרישת עובדים וקליטת עובדים חדשים במקומם;   (ד)  על המשרד לדרוש מן המעבדות לקבוע הסדרים לגיבוי שלהן במקרה של כשל נקודתי, כדי להבטיח את רציפות תפקודן;   (ה)  על האגף לשעת חירום במשרד למפות את המצב של מיגון המעבדות לבריאות הציבור ולעמוד על הפערים שבין מצבן כיום ובין דרישות המיגון המובאות בתקנות ההתגוננות.

סיכום

מוצרי המזון עלולים לפגוע בבריאות הצרכנים במקרים של תקלה בתהליך ייצורם, או שלא נשמרו כראוי, או שהוכנסו בהם רכיבים שאינם ראויים, או שהם מכילים רכיבים וחיידקים שנמצאו מסוכנים לבני אדם. החשש מהסכנות הקשורות לצריכת מזון והצורך בהגברת הפיקוח על ייצורם וייבואם הביאה גם לידי עלייה במודעות הציבור לסכנות אלו, והיא התחזקה בעיקר לאחר "פרשת רמדיה" שנחשפה בנובמבר 2003 והייתה אבן דרך בהעלאת מודעות הציבור לחשיבות הפיקוח על המזון.

האסדרה בתחום הפיקוח על מוצרי המזון ועל בדיקות המזון אינה יעילה: הפיקוח נעשה בידי גורמים רבים ובשל כך יש ריבוי תקנות, צווים ודרישות של גורמי פיקוח שונים המגדילים את הוצאות יצרני המזון והיבואנים וגורמים להתייקרות המזון. המעבדות לבריאות הציבור של משרד הבריאות פועלות באופן מבוזר ולא יעיל, ללא מיצוי של המשאבים שלהן וללא ראייה מערכתית כוללת. הן פועלות גם ללא הסמכה של הרשות הלאומית להסמכת מעבדות. למשרד אין תכנית לחידוש המעבדות ולהצטיידותן והן סובלות ממחסור בכוח אדם מקצועי ומאבדן מוקדי ידע. גם בהיבט הבריאותי עלו ליקויים:   (א)  המשרד מתיר, בניגוד למדינות מערביות, מכירת מזון הנגוע בחיידקים מסוכנים כמו סלמונלה וקמפילובקטר; (ב)  ישנם רכיבים וחיידקים מסוכנים במזון שמעבדות בריאות הציבור אינן יכולות לבדוק אותם והמשרד לא נתן לכך מענה; (ג) למוצרי מזון מסוימים יש תקנים אך הם לא עודכנו, ולאחרים לא נקבע תקן כלל.

הפיקוח של משרד הבריאות על המזון אינו יעיל, והוא גורם להכבדת הנטל הבירוקרטי ולהתייקרות המזון; למשל, המשרד אינו מפקח על כך ששחרור מזון מיובא מהנמלים ייעשה בתוך פרקי הזמן שנקבעו, ולכן מתארכת תקופת האחסנה; היקף המזון שהוגדר רגיש ומחייב התייחסות מיוחדת בפיקוח עליו, גדול במידה ניכרת מזה שבמדינות המערב המפותחות; אגרות מרובות מוטלות על ספקי מזון בשל התקנה המחייבת תשלום אגרה במעבר של מזון בכל רשות מקומית.

על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר - משרדי הבריאות, החקלאות, הכלכלה והאוצר - לפעול בנחישות יתרה כדי שתושבי ישראל יזכו למזון שאיכותו אינה מוטלת בספק. על משרד הבריאות להקטין את נטל הבירוקרטיה ולהקל על היצרנים והיבואנים, ולוודא כי המעבדות לבריאות הציבור יפעלו בסמכות, ביעילות, במקצועיות ומתוך שיפור מתמיד. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שהממשלה תבחן בחיוב את הצורך במרכוז סמכויות הבקרה והפיקוח על המזון בידי גוף אחד, למשל - הקמת רשות מזון לאומית.

​