הפיתוח המקצועי של עובדי ההוראה

רקע כללי

הפיתוח המקצועי של עובד ההוראה נועד לשפר את עבודתו, לסייע לו לקדם תהליכי למידה משמעותיים ולהבטיח כי התלמידים ימצו את הפוטנציאל הגלום בהם . מערך הפיתוח המקצועי השתנה במידה ניכרת בשנים האחרונות במסגרת הסכמי "אופק חדש" ו"עוז לתמורה" שגיבש משרד החינוך (להלן גם - המשרד) עם ארגוני המורים. כדי לעודד עובדי הוראה להשתתף במסגרות לפיתוח מקצועי (להלן גם - השתלמויות) נקבעו בהסכמים מנגנונים לתגמול עובדי ההוראה עבור ההשתתפות בהן.

אגף א' לפיתוח מקצועי של עובדי הוראה (להלן - האגף לפיתוח מקצועי או האגף) במשרד החינוך ממונה על התוויית המדיניות הארצית בנוגע לפיתוח המקצועי. שבעה מפקחים על הפיתוח המקצועי במחוזות המשרד מופקדים על יישומה והטמעתה של המדיניות מתוך התאמתה לצורכי בתי הספר ועובדי ההוראה במחוזותיהם. 58 מרכזים לפיתוח סגלי הוראה (להלן - מרכזי פסג"ה) ברחבי הארץ הם הזרוע הביצועית המרכזית של המשרד לצורך הפעלת המסגרות לפיתוח המקצועי של עובדי ההוראה ולהטמעת תהליכי הפיתוח.

בכל שנה משתלמים כ-110,000 עובדי הוראה בכ-8,000 מסגרות לפיתוח מקצועי המתקיימות בבתי הספר, במרכזי פסג"ה, במוסדות האקדמיים או במוסדות הפיתוח המקצועי של ארגוני המורים.

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים פברואר-ספטמבר 2015 את מערך הפיתוח המקצועי של עובדי ההוראה בעקבות יישום הסכמי "אופק חדש" ו"עוז לתמורה". בין היתר נבדקו: יחסי הגומלין בין הגופים השונים העוסקים בפיתוח מקצועי; מאגרי המידע ומערכות המחשוב; סוגיות הנוגעות לפעילותם של מרכזי פסג"ה ולפיתוח המקצועי בבתי הספר; הבקרה על המסגרות לפיתוח המקצועי. הביקורת נעשתה במשרד החינוך: ברמת המטה - באגף לפיתוח מקצועי, וברמה המחוזית - במחוז תל אביב, במחוז המרכז ובמחוז הדרום. כמו כן ביקר צוות הביקורת במרכזי פסג"ה בבת ים, בנתניה וברחובות וניתח נתונים שנמסרו לו מ-36 מרכזי פסג"ה. ביקורת משלימה נעשתה באגף חברה ורוח שבמזכירות הפדגוגית של המשרד.

הליקויים העיקריים

היעדר נוהלי עבודה ומנגנונים להסדרת שיתוף הפעולה בין העוסקים בפיתוח מקצועי

האגף לא גיבש נוהלי עבודה המסדירים את יחסי הגומלין ואת שיתוף הפעולה בין הגופים במשרד העוסקים בפיתוח המקצועי ובינם לבין המוסדות האקדמיים והרשויות המקומיות. כפועל יוצא מכך, התיאום, שיתוף הידע ואיגום המשאבים בין כל הגופים לוקה בחסר. המשרד גם לא הקים את הפורומים הקבועים בחוזר המנכ"ל משנת 2007 לדיון בסוגיות הפיתוח המקצועי - לא ברמת המטה ולא ברמת המחוז. בנסיבות אלה תהליכי קבלת ההחלטות וגיבוש המדיניות חסרים ראייה כוללת.

היעדר מדדי יעילות של מערך הפיתוח המקצועי

אף שאחת המטרות המרכזיות בשינויים שהוביל המשרד בתכניות הפיתוח המקצועי היא שיפור הישגי התלמידים במערכת החינוך, האגף לא הגדיר מדדים לבחינת האפקטיביות של הפיתוח המקצועי והשפעתו על הישגי התלמידים וממילא לא חקר את הנושא. בחינה זו נדרשת לצורך קבלת החלטות מושכלות, שיפור תכנונו של המערך והבקרה עליו. בהיעדרה קיים חשש כי בהפעלת המסגרות לפיתוח מקצועי אין מנוצלים כהלכה שני משאבים יקרים ביותר - זמן המורים וכספי המדינה.

היעדר מידע מרוכז על המסגרות לפיתוח מקצועי

האגף אינו אוסף מהמחוזות בקביעות נתונים על המסגרות לפיתוח מקצועי המתקיימות במרכזי הפסג"ה ובבתי הספר. בהיעדר נתונים עדכניים ומלאים בנושאים מרכזיים נפגעת יכולתו של האגף לנתח את הצרכים, את הפערים ואת המגמות בתחום זה ולבנות על בסיסם מדיניות ארצית רלוונטית ומועילה.

מערכת המחשוב האינטרנטית לניהול ההשתלמויות שמפעיל המשרד אינה משמשת מאגר מידע איכותי ואמין, ולכן אינה מסייעת באפיון הצרכים של עובדי ההוראה ואינה מספקת כראוי את צורכיהם של מרכזי הפסג"ה. מלבד זאת, המערכת אינה מסונכרנת עם מערכות ממוחשבות אחרות במשרד, שגם בהן קיים מידע רלוונטי לתחום הפיתוח המקצועי, ומאגר המרצים המנוהל במערכת זו אינו מעודכן.

בעיות בהעסקת הצוות ותנאים פיזיים שאינם מתאימים לקיום השתלמויות במרכזי הפסג"ה

תקן הניהול (מנהל וסגן מנהל) במרכזי הפסג"ה לא נבחן ולא עודכן במהלך השנים מאז חתימת הסכם "אופק חדש", שהביא לעלייה במספר עובדי ההוראה המשתלמים בהם ולעלייה בהיקף משימותיהם של המרכזים בממשקי העבודה עם בתי הספר. זאת ועוד, למרות המקצועיות הנדרשת ממנהלי מרכזי הפסג"ה - המשרתים אלפי עובדי הוראה ומתמודדים עם משימות ואתגרים בהיקף רחב, לא בנה המשרד תכנית ייעודית להכשרתם לפני כניסתם לתפקיד.

במועד הביקורת אין תקן מחייב לתפקידי ההדרכה המקצועיים-פדגוגיים במרכזי הפסג"ה. אנשי הצוות מועסקים בהיקפי משרה נמוכים מדי ובמימון מתוך "סל" כללי של המחוז. היות שמדריכים במשרד החינוך מועסקים לתקופה זמנית, מנהל מרכז פסג"ה מתקשה לתכנן לטווח ארוך את הפיתוח המקצועי של צוותו.

במועד הביקורת אין תקן לצרכים המבניים של מרכזי הפסג"ה. מרבית המבנים אינם מתאימים לפעילות המרכז: בחלקם החדרים קטנים מדי לקיום השתלמויות, חלקם אינם מונגשים לבעלי מוגבלויות, וחלקם פועלים באזור שאינו מרכזי ונגיש לקהל המשתלמים.

היעדר בשלות של תכנית הגמישות הפדגוגית ומעורבות חסרה מצד מנהלי בתי הספר

תכנית הגמישות הפדגוגית מאפשרת למנהל בית הספר לקיים מסגרות מצומצמות לפיתוח מקצועי בתוך בית הספר: למידה באמצעות שיעורים מצולמים, שיעורים באינטרנט או קריאת ספרים, למידת עמיתים ועוד. נמצא כי האגף לא קבע יעדים עבור מטרות התכנית ולא מדדים לבדיקת השגתם; מחוזות המשרד לא הצליחו לצרף בתי ספר לתכנית בהיקף ובתמהיל שנקבע; התשתית להפעלת התכנית עדיין אינה מגובשת דיה, ובכלל זה הגדרת תפקידי הגופים המעורבים בה וביסוס תהליכי ההכשרה, הליווי והתמיכה בבתי הספר.

מנהלי בתי הספר אינם מעורבים במידה מספקת בהבניית תהליכי הפיתוח המקצועי של עובדי ההוראה, ברמת הפרט, בבית ספרם.

חוסר בשקיפות, ביעילות ובתיאום בפעולות הבקרה על תהליכי הפיתוח המקצועי

המשרד מבצע באמצעות חברה חיצונית (להלן - החברה המבצעת) פעולות בקרה על מסגרות הפיתוח המקצועי בהיבטים מינהליים וחינוכיים שונים. בהיעדר תרשומת אין לדעת מה הנחה את מקבלי ההחלטות בבחירת נושאי הבקרות ואם הם בחרו לפי קריטריונים כלשהם. עוד העלתה הבדיקה כי בשנת הלימודים התשע"ג לא חילק האגף את משאבי הבקרה ביעילות.

מרכזי הפסג"ה מקיימים אף הם פעולות בקרה, אבל ממצאיהם משמשים אותם בלבד ואינם מועברים לגופים אחרים. האגף לא גיבש מתווה עבודה המסדיר את ביצוע תהליכי הבקרה במרכזי הפסג"ה מתוך תיאום עם תהליכי הבקרה שמבצעת החברה החיצונית, ואכן נמצאו כפילויות וחוסר תיאום בין שני הגופים.

ההמלצות העיקריות

על המשרד למסד בנהליו את שיתוף הפעולה ברמת המטה וברמת המחוז בין הגופים השונים העוסקים בפיתוח המקצועי, במשרד ומחוצה לו. מיסוד זה חיוני להכנת תכניות עבודה מתוך ראייה כוללת המבוססת על שיתוף ידע.

על האגף לבחון את יעילות הפיתוח המקצועי, ובכלל זה את השפעתו על הישגי התלמידים.

על האגף לקבוע תקן רלוונטי לתפקידים הפדגוגיים הנדרשים במרכזי הפסג"ה ולאיישם בהיקף משרה שיאפשר למרכזים למלא את המשימות הרבות המוטלות עליהם.

על האגף, בשיתוף הפיקוח הכולל, לחדד את ההנחיות בנושא הכנת תכניות בתחום הפיתוח המקצועי לעובדי ההוראה ברמת הפרט ולהרחיב את הבקרה על הכנתן ועל יישומן בפועל.

על האגף לפעול ליצירת מאגר נתונים ממוחשב שיספק את צורכי הפיתוח המקצועי ויסייע בהתוויית מדיניות ובמיפוי החזקות והחולשות במערך, ולתקצבו בהתאם לכך.

על האגף להקצות את המשאבים לבקרה יעילה של מערך הפיתוח המקצועי, להגדיר את תפקידם של מרכזי הפסג"ה בביצוע בקרות ולהסדיר את ממשקי העבודה בינם לבין הגופים האחרים השותפים לתהליכי הבקרה כדי למנוע כפילויות ובזבוז משאבים.

סיכום

מערך הפיתוח המקצועי של עובד ההוראה נועד, בין היתר, לסייע לו לקדם תהליכי למידה משמעותיים במערכת החינוך, כדי לאפשר לתלמידים למצות את יכולתם ולקדם את הישגיהם. הצורך בשיפור תהליכי הפיתוח המקצועי קיבל משנה תוקף לנוכח הישגיהם הנמוכים של תלמידי מערכת החינוך בישראל ביחס למדינות ה-OECD, כפי שמשתקף בבחינות הבין-לאומיות שישראל משתתפת בהן באופן קבוע בשני העשורים האחרונים. בעקבות זאת ובעקבות יישום הסכמי "אופק חדש" ו"עוז לתמורה" חלו בשנים האחרונות תמורות בתחום הפיתוח המקצועי. בין היתר, חלה עלייה במספר עובדי ההוראה הלומדים במסגרות לפיתוח מקצועי, וחל שינוי בתפיסות המשרד בנושא. שינוי זה בא לידי ביטוי בהעברת מוקד האחריות לתהליכי הפיתוח המקצועי ממרכזי הפסג"ה למנהלי מוסדות החינוך, וזאת משלב התכנון ועד שלב המעקב על הביצוע, ברמת הפרט וברמת הצוות.

כדי להבטיח כי הפיתוח המקצועי ייעשה במקצועיות וביעילות, על המשרד להתאימו לשינויים שחלו בתחום. הווי אומר, עליו למסד בנהליו שיתוף פעולה בין הגופים הרבים העוסקים בתחום הפיתוח המקצועי לצורך שיתוף הידע ועיצוב מדיניות על בסיס ראייה עדכנית וכוללת. על האגף לבחון את תרומתן של מסגרות הפיתוח המקצועי לשיפור הישגי התלמידים. עליו גם להבטיח כי משאבי הבקרה שלו מוקצים ביעילות ובשקיפות. על האגף גם לדאוג לכך שלמרכזי הפסג"ה יהיו הכלים הנחוצים לביצוע משימותיהם כגוף מתכלל ומסייע למנהלי מוסדות החינוך, כדי שאלה יוכלו לתכנן ולהוציא אל הפועל באופן מיטבי את הפיתוח המקצועי של צוותיהם.