רקע כללי
מדי שנה מעניקים משרדי הממשלה תמיכה כספית למוסדות שונים שאינם מוסדות המדינה, הפועלים לקידום מטרות של חינוך, תרבות, שירותי דת, מדע, אמנות, שירותי רווחה, בריאות, ספורט וכד' (להלן - מוסדות ציבור או גופים נתמכים). התמיכה הממשלתית השנתית הממוצעת שאושרה לכלל מוסדות הציבור בשנים 2014-2011 הסתכמה בכ-2.4 מיליארד ש"ח.
בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - חוק יסודות התקציב), מוסדר נושא מתן התמיכות ונקבעו כללים ברורים להענקת תמיכת המדינה לגופים הנתמכים. ביסוד ההסדר שנקבע בחוק עומד עקרון השוויון בתמיכת המדינה בגופים השונים הפעילים באותו תחום. לשם השגת התכלית של הענקת תמיכה על פי עקרון השוויון חייב המחוקק את הממשלה לקבוע, בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, מבחנים שוויוניים (להלן - מבחני התמיכה) לחלוקת סכום התמיכה בכל נושא ונושא ולפרסם את המבחנים ברשומות.
כמו כן קבע בג"ץ בפסק דין משנת 1997 (להלן - בג"ץ תיאטרון ארצי לנוער) כי על המבחנים לקיים את עקרון השוויון בחלוקת כספי תמיכה, בהתאם לאמות מידה ברורות וידועות ובמידה ראויה של אובייקטיביות. מבחנים אלה נועדו בין היתר למנוע את התופעה הפסולה שבה שר יכול היה לתת תמיכות מתקציב משרדו לפי שיקול דעת סובייקטיבי ובאופן בלתי מבוקר (להלן - כספים ייחודיים).
אופן חלוקת התמיכות מוסדר בנוהל שר האוצר להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה ולדיון בהן (להלן - נוהל שר האוצר).
פעולות הביקורת
מאוגוסט 2014 עד אוקטובר 2015 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא תמיכות משרדי ממשלה במוסדות ציבור בשנים 2014-2011. הביקורת נעשתה במשרדים אלה: הביטחון; החינוך ; החוץ; הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה); התרבות והספורט; המשרד לשירותי דת; האוצר והמשפטים.
הליקויים העיקריים
אי-עדכון מבחני תמיכה לקויים
באפריל 2010 כתב המשנה דאז ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ), עו"ד מייק בלס, מכתב ליועצים המשפטיים במשרדי הממשלה השונים, ובהם משרד הביטחון, החוץ, החינוך, התרבות והספורט והרווחה (להלן - מכתב המשנה ליועמ"ש לממשלה משנת 2010) בנוגע למבחני תמיכה שנמצא כי הם לקויים ואינם עומדים בכללים שקבע בג"ץ תיאטרון ארצי לנוער. במכתב פורטו עשרות מבחני תמיכה שאינם מתיישבים עם הנחיות היועץ המשפטי לממשלה בנושא תמיכות המדינה במוסדות ציבור ועם הנורמות שנקבעו בעניין בבג"ץ תיאטרון ארצי לנוער, שניתן כעשרים שנה לפני מועד סיום הביקורת. רק בנובמבר 2015, לאחר מועד סיום הביקורת, גיבשה מחלקת ייעוץ וחקיקה (ייעוץ) במשרד המשפטים תמונת מצב בנוגע לעדכונם (ביטולם או תיקונם) של מבחני התמיכה שפורטו במכתבו.
נמצא כי במועד סיום הביקורת נותרו במשרד התרבות והספורט 27 מבחנים לקויים, 24 מהם כבר משנת 1992, וכי בשנת 2014 הקצה המשרד באמצעות מבחני תמיכה לקויים תמיכות בסך כולל של כ-146 מיליון ש"ח (כ-25%) מהתקציב שאישר המשרד לתמיכות בשנה זו; כמו כן נמצא כי במועד סיום הביקורת היו במשרד החינוך 33 מבחנים שאינם פעילים ויש לבטלם לאלתר, ועוד ארבעה מבחנים לקויים שיש לתקנם או להחליפם; וכן נמצא כי במשרד הביטחון נותרו שלושה מבחני תמיכה לקויים; במשרד הרווחה נותרו במועד סיום הביקורת 16 מבחני תמיכה, שכבר בשנת 2010 המשרד נדרש לבטלם או להחליפם. בעקבות ביקורת זו ביטל משרד הרווחה 15 ממבחנים אלה.
אי-פרסום סכום תקציב התמיכה במודעה על מבחן התמיכה
במבחני התמיכה שפורסמו באתרי המרשתת (האינטרנט) של המשרדים שנבדקו בביקורת הנוכחית לא פורסם הסכום המיועד לחלוקה לתמיכות על פי התקנה התקציבית הרלוונטית לכל סוג תמיכה, שלא כנדרש בנוהל שר האוצר.
ליקויים בפעילות ועדות התמיכות
שני פרוטוקולים של דיוני ועדת התמיכות של משרד התרבות והספורט נושאים את חתימתו לכאורה של סגן ראש מינהל הספורט, אולם הוא לא נכח בדיונים אלה; תמיכה של משרד התרבות והספורט שנועדה למוסד ציבור הועברה לחברה בת של מוסד זה, שלא לפי חוק יסודות התקציב.
בפרוטוקולים של ועדת התמיכות במשרד הביטחון לא פורטו הנימוקים להחלטות הוועדה, שלא לפי נוהל שר האוצר; ועדת התמיכות של משרד הביטחון אישרה תמיכה לעמותה בשנים 2013 ו-2014 עוד לפני שקיבלה מהעמותה מסמכים המאפשרים לבדוק אם היא עומדת בתנאי הסף של מבחן התמיכה.
תמיכה במוסדות ציבור "יחידים"
נתמך יחיד הוא מוסד ציבור יחיד או אחד משניים המקבלים תמיכה מכוח תקנה תקציבית אחת. בשנים 2013 ו-2014 למעלה ממחצית תקנות התמיכות של משרד החינוך תמכו בנתמכים יחידים, והתמיכה הכוללת בהם הסתכמה ביותר מ-25% מסך התמיכה של המשרד באותן שנים; במשרד החינוך לא התקיים דיון עקרוני בנושא התמיכה בנתמכים יחידים כדי לבדוק מהו שיעורה יחסית לכלל סכומי התמיכה שאושרו ואם התמיכה שניתנת באמצעות מבחני התמיכה לנתמכים אלה היא כורח המציאות.
67% מהתמיכות של המשרד לשירותי דת שחולקו בשנים 2014-2011 חולקו לחמישה מוסדות ציבור בלבד. הנהלת המשרד לא קיימה בשנים אלה דיון עקרוני בנושא זה ולא בחנה באופן מעמיק אם עמותות אלה הן היחידות העוסקות באותם תחומים.
בשנים 2013 ו-2014 כשני שלישים מתקנות התמיכות של משרד הביטחון תמכו בנתמכים יחידים, ולאותם נתמכים הוקצו כ-70% מסכום התמיכה שאושר.
תוספות תקציביות לתקנות תמיכה במשך השנה
העברות תקציביות בסכומים ניכרים המתבצעות במשך השנה עלולות לגרום לקושי בקביעת סדר העדיפויות האופטימלי של חלוקת תקציב התמיכות במשרדי הממשלה, שכן החלוקה מתבצעת בתחילת השנה, לפני שיש בידי המשרדים מידע מלא על היקף תקציב התמיכות בכללותו. הדבר עלול להקשות אף על מוסדות הציבור בגיבוש תקציביהם ובביצועם.
בדצמבר 2013 אישרה ועדת התמיכות של משרד החינוך תמיכה למוסד בגין פעילות שבוצעה לפני קבלת תקציב לתקנה התקציבית המממנת פעילות זו ואף לפני אישור מבחן התמיכה באוקטובר אותה שנה. מכאן שבעצם מדובר בשיפוי של המוסד בגין פעילות אשר בוצעה לפני שהחליטה המדינה לתמוך בה, שלא בהתאם למטרת התמיכה ולעקרון השוויון.
תוספות תקציביות לתקנות תמיכה על סמך הנחיות מפעילים פוליטיים - כספים "קואליציוניים"
חלק מתקציב התמיכות מועבר לתקנות תקציביות מכוח הסכמים קואליציוניים והסכמים פוליטיים אחרים (להלן - כספים קואליציוניים), ובהתאם להוראות שנותנים פעילים פוליטיים לרפרנט הרלוונטי במשרד האוצר. יש בכך טעם לפגם, בייחוד לנוכח העובדה שעל פעילים פוליטיים אלה לא חלים כללים שנועדו להבטיח את תקינות פעילות המינהל הציבורי וטוהר המידות.
ב-24.4.14 קיבלה רכזת באגף התקציבים במשרד האוצר שתי הוראות משני פעילים פוליטיים מטעם ה"בית היהודי" להעברת תוספות לתקנות תקציביות במשרד החינוך, המשמשות לתמיכה גם בנתמכים יחידים. ההוראה שנתן אחד מהם הייתה לתת תוספת לתקנה תקציבית שממנה נתמכת עמותה אחת בלבד - שמייסדה הוא הפעיל הפוליטי השני. מתעורר חשש שהדבר היה בבחינת הקצאת כספים ייחודיים, לפי שיקול דעת סובייקטיבי ובאופן בלתי מבוקר, במסווה של תמיכה.
בנובמבר 2013 ביקש ראש מטה סגן שר החינוך דאז (להלן - הרמ"ט), איש "הבית היהודי" מהדרג המקצועי במשרד, להעביר תקציב בסך 2 מיליון ש"ח לתקנה תקציבית, התומכת בנתמך יחיד, אשר מייסדה וחבר האספה הכללית שלה כיהן באותן שנים כיו"ר ועדת החוקה של סיעת "הבית היהודי". העתק של בקשתו שלח הרמ"ט גם לפעיל פוליטי. גם במקרה זה מדובר לכאורה בהקצאת כספים ייחודיים במסווה של תמיכה.
לשתי עמותות שהיו בגדר נתמכים יחידים בתקנה שנתמכה על ידי המשרד לשירותי דת נמסר בשנת 2011 מידע על תקציבים שצפויים להתווסף לתקנה תקציבית זו. כאשר אושרה העברת התקציבים הקואליציוניים לתקנה התקציבית בדצמבר אותה שנה ניתנה לשתי העמותות תמיכה בסכום הגדול פי 16 מהסכום המקורי שהוקצה לתקנה התקציבית, תוך פגיעה קשה בעקרון השוויון.
בדצמבר 2013 הנחה יועץ המנכ"ל דאז במשרד לשירותי דת את הדרג המקצועי במשרד להעביר מיליון ש"ח לתקנה התקציבית בנושא "שירותי ייעוץ והפריה" אשר ממנה נתמכות שתי עמותות (נתמכים יחידים), וזאת בעקבות סיכום עם פעיל פוליטי מסיעת "הבית היהודי".
העברת עודפים לתקנות תמיכות במשרד החינוך
במשרד החינוך חולקו בשנת 2013 עודפי תקציב כתוספות לתקנות תמיכה על פי מסמך שכותרתו "רשימות שר - 2013", ובשנת 2014 חולקו עודפי תקציב כתוספות על פי מסמך שכותרתו "בקשות [סגן השר]". זאת בלא שהתקיימו דיונים בהשתתפות הדרג המקצועי בנושא קביעת הצרכים וסדרי העדיפויות לחלוקת העודפים. חלק מהעודפים האמורים הועברו גם לתקנות תמיכה שמכוחן תומך המשרד בנתמכים יחידים.
ההמלצות העיקריות
על משרד המשפטים לקיים מעקב רציף ומעודכן בנושא מבחני התמיכה של כלל משרדי הממשלה כדי לוודא שהם תקינים; על משרד המשפטים לקצוב לוח זמנים קצר ומוגדר לתיקונם או לביטולם של המבחנים האמורים. כמו כן, על משרד המשפטים להתנות את מתן התמיכות בביטול המבחנים שנמצאו לקויים או בתיקונם, שאם לא כן התהליך של חלוקת התמיכות על פי מבחנים שאינם שוויוניים עלול להימשך עוד שנים רבות. על המשרדים השונים לסיים לאלתר את הליך תיקון מבחנים אלה.
על מנת להגביר הן את השקיפות, כדי להביא לאחידות של המידע המוצג לכלל מוסדות הציבור, והן את השוויון, על המשרדים המתקצבים תמיכות לפרסם בזמן אמת את סכום התמיכה המיועד, כנדרש בנוהל שר האוצר. על החשב הכללי לשקול להנחות את משרדי הממשלה לפרסם בזמן אמת גם את התוספות התקציביות הניתנות במשך השנה.
על החשב הכללי ועל משרד המשפטים לוודא כי החשבים והיועצים המשפטיים במשרדי הביטחון, החינוך ושירותי דת בוחנים אם אין בקבוצות השוויון שהוגדרו במבחני התמיכה שמכוחם תומכים המשרדים בנתמכים יחידים כדי לשמר את התמיכה בגופים שכבר נתמכים ובכך גורמים להדרת מוסדות ציבור אחרים.
על משרד המשפטים ומשרד האוצר לשקול אם יש מקום לקבוע תנאים המגבילים את העברת תוספות התקציבים לתקנות התמיכה לאחר מועד מסוים שייקבע, וכן תנאים המגבילים את שיעור התוספת יחסית לבסיס התקציב של התקנה.
על היועץ המשפטי לממשלה לשקול לקבוע אילו בעלי תפקידים מוסמכים לתת לפקידי ממשלה הנחיות בנוגע להעברות תקציביות, וכן עליו להנחות את המשרדים בהתאם לכך. כמו כן, על אגף התקציבים במשרד האוצר לנהל רישום של מי שנותן הוראה לבצע שינוי תקציבי ולדווח על כך לחשב המשרד המקבל את התקציב, על מנת שהוא יוכל לוודא שאין מדובר בכספים ייחודיים.
יש להקפיד כי חובת הגילוי והפרסום תוחל גם על הסכמים פוליטיים שמכוחם משרד האוצר מבצע במהלך השנה שינויים תקציביים והעברות תקציביות של תקציבי תמיכות, כפי שהנחה היועמ"ש לממשלה בהנחייתו בנושא הסכמים פוליטיים, שניתנה במהלך ביקורת זו.
על החשב הכללי לקבל מחשבי המשרדים השונים בכל שנה דיווחים שנתיים על מוסדות ציבור שהם בגדר נתמכים יחידים ולקיים בקרה מיוחדת על תמיכות הניתנות להם.
סיכום
מוסדות ציבור ממלאים תפקידים משמעותיים, המשלימים בפעולותיהם את הפעולות הממלכתיות של המערכת הציבורית והממשלתית ותרומתם חיונית לחברה ולמדינה . הקצאה יעילה של כספי התמיכות חיונית לפעילותם השוטפת של מוסדות ציבור, ויש בה כדי לסייע להתפתחותם, לשפר את איכות השירותים שהם מספקים לאוכלוסיית המדינה ולהגדיל את היקפם של שירותים אלה. יש חשיבות עליונה לחלוקת כספי התמיכה תוך שמירה על עקרון השוויון ובהתאם לאמות מידה ברורות וידועות.
מתן תמיכות למוסדות ציבור התקדם כברת דרך ארוכה מאז רווח הנוהג הפסול של מתן כספים ייחודיים, ויש לברך על כך. עם זאת, הביקורת העלתה כי עדיין יש ליקויים שמצביעים על פגיעה בעקרון השוויון העומד ביסוד ההסדר שלפיו מעניקים משרדי הממשלה תמיכות ועל פגיעה ביעילותו של תהליך מתן התמיכות. הליקויים שהועלו בדוח זה מלמדים על כשל משמעותי של משרדי ממשלה המעניקים תמיכות ושל משרד המשפטים האמור לפקח על תהליך תיקונם של מבחני התמיכה; בין היתר לנוכח העובדה שבמועד סיום הביקורת טרם עודכנו מבחנים אשר כבר בשנת 2010 התעורר חשש שאינם שוויוניים, ואשר על פיהם משרדי ממשלה מעניקים תמיכות בסך מאות מיליוני ש"ח למוסדות ציבור. כספי תמיכה שמתווספים במשך השנה וכספים קואליציוניים מועברים במסגרת תקנות תמיכה לנתמכים יחידים, לעתים על פי הוראות של פעילים פוליטיים, באופן שמעורר חשש להעברת כספים ייחודיים במסווה של תמיכה.
לדעת משרד מבקר המדינה, על מנת להבטיח חלוקה שוויונית ויעילה של תמיכות מתקציבי הממשלה, על משרדי הממשלה השונים, בהכוונתם ובפיקוחם של משרד המשפטים ומשרד האוצר, לפעול כל אחד בתחומו לתיקון מבחני התמיכה הלקויים; לבחון את סוגיית ה"נתמכים היחידים"; ולהסדיר את נושא התוספות התקציביות לתקנות תמיכה הניתנות במשך השנה.