רקע כללי
במסגרת תפקידיו של הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל (להלן - הפיקוח על הבנקים או הפיקוח) הוא עשוי להידרש לפקח על פעילותם של בנקים מסחריים ישראליים בחו"ל. הצורך במעורבותו התעורר נוכח פעילותם של כמה בנקים מסחריים ישראליים בחו"ל שהביאה לידי חקירות של רשויות אמריקאיות נגדם בעקבות חשד לסיוע ללקוחות אמריקאים להתחמק מתשלום מס. החקירות נמשכות זה יותר משלוש שנים.
פעולות הביקורת
בחודשים דצמבר 2014 - יוני 2015 בדק משרד מבקר המדינה את הצעדים שנקט הפיקוח על הבנקים בעניין פעילותם של בנקים מסחריים ישראליים, שעל פי הדין האמריקאי מהווה לכאורה סיוע ללקוחות זרים להתחמק מתשלומי מס. בדיקות השלמה נעשו באגף החשב הכללי שבמשרד האוצר (להלן - אגף החשכ"ל), ברשות המסים בישראל (להלן - רשות המסים) וברשות ניירות ערך.
הליקויים העיקריים
הפיקוח על שלוחות של בנקים ישראליים בחו"ל - היעדר מדיניות
הפיקוח על הבנקים לא קבע מדיניות מנחה מתי הוא נדרש לבצע ביקורות בשלוחות הבנקים בחו"ל על הפעילות בחו"ל, וזאת אף שהדבר נדרש על פי עקרונות ועדת באזל.
אי-בדיקת חלק מהסוגיות שעלו מהשינוי במדיניות רשויות החוק והמס בארצות הברית
מבדיקת משרד מבקר המדינה עולה, כי עד לפתיחת החקירה נגד הבנקים בשווייץ ב-2011 לא בדק הפיקוח על הבנקים חלק מהסוגיות שעלו מהשינוי שחל במדיניות של רשויות החוק והמס בארצות הברית.
הפיקוח על הבנקים לא דרש מבנקים ישראליים בחינה ודיון ברמת הדירקטוריון
נמצא כי עד לפתיחת החקירה נגד הבנקים בשווייץ ב-2011 לא דרש הפיקוח על הבנקים מבנקים ישראליים לבחון ולדון ברמת הדירקטוריון בסיכונים ובהשלכות הנובעים מפעילות חוצה גבולות של לקוחות אמריקאים לנוכח השינויים שחלו במדיניות רשויות החוק והמס בארצות הברית משנת 2008.
אי-הסדרת מסגרת בקרה נאותה ובלתי תלויה על שלוחות חו"ל
לא נמצא כי הפיקוח על הבנקים פעל כדי לוודא כי בנק א' פעל להסדרת מסגרת פנים-בנקאית לבקרה נאותה ובלתי תלויה על שלוחות חו"ל, ובכלל זה שינוי מבנה הפיקוח והבקרה עליהן.
השימוש בחשבונות ממוספרים במערכת הבנקאית
הפיקוח על הבנקים לא בחן אם בנק א' פעל לפי נוהל בנקאי תקין 411, ולפיו חשבונות ממוספרים לא ישמשו להסתרת זהות הלקוח ממערכת הציות והביקורת או מרשויות הפיקוח.
תיאום ושיתוף פעולה הלוקים בחסר בין הפיקוח לבין רשות ניירות ערך
המפקח על הבנקים דאז מר דוד זקן (להלן - המפקח על הבנקים) לא עדכן את הרשות לניירות ערך על הנחיותיו לביצוע הפרשות בדוחות הכספיים של בנק ב' ובנק ג' אף שההפרשות נרשמו תחת הפרשה להפסד בגין התחייבות תלויה. רק בשלהי 2014 עם הפרסומים בתקשורת הנוגעים לחקירה, גילתה הרשות לניירות ערך, באמצעות פנייה יזומה לבנקים, את קיומן של ההפרשות.
אי-הסדרת תשתית משפטית ליישום הסכם ה-FATCA
משרד מבקר המדינה מעיר כי בעקבות חתימתה של ממשלת ישראל על הסכם ה- FATCA על משרד האוצר לקדם ביחד עם משרד המשפטים ביתר נחישות את תיקון החקיקה לשם הסדרתה של תשתית משפטית בתחום זה שתאפשר ליישם את ההסכם. מאחר שהתשתית הקיימת מבוססת על פרשנותו של הפיקוח על הבנקים בלבד, כלל הגופים הפיננסיים שההסכם חל עליהם, ובהם הבנקים, עלולים שלא לקיים את ההסכם, ובסופו של דבר - אף לשלם את המחיר על כך.
אי-יישום ההמלצה לעניין הוספת העלמת מס כעברת מקור
משרד מבקר המדינה מעיר לגופים האמונים על הנושא, בהם הנהלות משרד המשפטים ומשרד האוצר, כי מאחר שהוספת עברה של העלמת הכנסות במרמה ובערמה כעברת מקור נמנתה עם המלצותיהן של שתי ועדות שדנו בנושא: הוועדה הבין משרדית ממאי 2002 וועדת ארבלי שהמלצותיה הוגשו לשר האוצר בפברואר 2013, ומאחר שמבקר המדינה העיר על כך פעם נוספת בדוח שנתי 62, עליהם להמשיך ולפעול ביתר נחישות כדי ליישם את ההמלצה האמורה.
ההמלצות העיקריות
1. על בנק ישראל לפעול בהקדם להסדרה, בחקיקה, של סמכויות הפיקוח על הבנקים לקיים פיקוח ובקרה על שלוחות הבנקים הישראליים בחו"ל, כנדרש בין היתר על פי עקרונות ועדת באזל. כמו כן מן הראוי כי הפיקוח על הבנקים יבחן את התהליכים המשמשים אותו לאיתור סיכונים הנובעים מהפעילות בחו"ל, וכיצד היה עליו לפעול מבעוד מועד על מנת להפנים שינוי מדיניות של מדינות זרות ואת הסיכונים המשמעותיים הכרוכים בכך.
2. על הפיקוח על הבנקים לבחון את מדיניותו בנוגע לניהול חשבונות ממוספרים כפי שמופיעה בנוהל בנקאי תקין 411 ולהתאימה לשינויים בחקיקת ה-FATCA.
3. כדי למנוע מצב שבו הוראות ההתאמה ל-FATCA יהיו תלויות פרשנות בלבד, מן הראוי שמשרד האוצר יקדם עם משרד המשפטים ביתר נחישות ובהקדם את הסדרת החקיקה בנושא ה-FATCA.
סיכום
מערכת הבנקאות ממלאת תפקיד מרכזי בכל מדינה ובכל משק מודרני, ובידיה הציבור מפקיד את חסכונותיו הכספיים. פעילות הבנקים הישראליים שעל פי הדין האמריקאי מהווה לכאורה סיוע ללקוחות זרים להתחמק מתשלומי מס הביאה לידי הטלת קנסות כבדים על בנק אחד מצד המאסדרים בארצות הברית ועלולה להביא לידי הטלת קנסות נוספים גם על בנקים נוספים, שיביאו לפגיעה כלכלית באותם בנקים, ופגיעה באמון של הציבור במערכת הבנקאית.
נמצא כי עד לפתיחת החקירה נגד הבנקים בשווייץ ב-2011 לא בדק הפיקוח על הבנקים את כל הסוגיות שעלו כחלק מהשינוי שחל במדיניות רשויות החוק והמס בארצות הברית, ולא דרש מבנקים מסחריים ישראליים לבחון ולדון ברמת הדירקטוריון בסיכונים ובהשלכות הנובעים מפעילות חוצה גבולות של לקוחות אמריקאים.
לדעת משרד מבקר המדינה לצורך שמירה על יציבותה וחוסנה של המערכת הבנקאית ועל אמון הציבור בה, על הפיקוח על הבנקים לבחון את התהליכים המשמשים אותו לאיתור סיכונים והתנהלות בלתי תקינה, גם סיכונים הנובעים מפעילות הבנקים בחו"ל, ובכלל זה איתור סיכונים מוקדם יותר - במועד היווצרותם כסיכון משמעותי. לדעת משרד מבקר המדינה, על בנק ישראל לפעול בהקדם להסדרה, בחקיקה, של סמכויות הפיקוח על הבנקים לקיים פיקוח ובקרה על שלוחות הבנקים הישראליים בחו"ל, כנדרש בין היתר על פי עקרונות ועדת באזל; וכן עליו לנקוט צעדים מעשיים, באמצעות הפיקוח על הבנקים, שימנעו בעתיד התנהלות בלתי תקינה של הבנקים הישראליים.
הליקויים העולים מדוח זה מלמדים על התנהלות לקויה של בנק ישראל בנוגע לפיקוח על פעילותן של שלוחות בנקים ישראליים בחו"ל. על בנק ישראל להקפיד על מניעת פעילות בלתי תקינה של בנקים ושל לקוחותיהם שיש בה כדי להפר חוקים ו/או אמנות בין-לאומיות.