רקע כללי
המכינות הקדם-אקדמיות (להלן - המכינות) מכשירות את תלמידיהן ללימודים אקדמיים או ללימודים על-תיכוניים אחרים, ובד בבד מאפשרות להם להשלים בחינות חסרות בתעודת הבגרות ולשפר את ציוני התעודה. בשנת התשע"ה פעלו 48 מכינות בפיקוח משרד החינוך, כאשר 46 מתוכן פעלו במוסד אקדמי מוכר. על פי הנתונים הידועים, מספר הסטודנטים במכינות המפוקחות בכל שנה הוא כ-11,000.
שלושה גורמים מממנים את הסטודנטים הלומדים במכינות: האגף לחינוך מבוגרים במשרד החינוך (להלן - האגף לחינוך מבוגרים), הקרן והיחידה להכוונת חיילים משוחררים במשרד הביטחון (להלן - הקרן לחיילים משוחררים) והמועצה להשכלה גבוהה (להלן - המל"ג) באמצעות הוועדה לתכנון ולתקצוב (להלן - הוועדה לתכנון ולתקצוב או הוות"ת).
משרד החינוך אחראי למכינות, ובתוקף זאת מופקד על תכנון פעילותן ומפקח עליהן. היחידה במשרד החינוך העוסקת בכך היא האגף לחינוך מבוגרים. חלק מתפקידיו מבצעת חברה זכיינית, שכיום היא "מַרמָנֶת - ארגון וניהול פרויקטים בע"מ" (להלן - מרמנת או הזכיינית). לפיקוח הכולל ולהתוויית המדיניות אחראית ועדת ההיגוי העליונה (להלן - ועדת ההיגוי). בראש ועדת ההיגוי עומדת מנהלת האגף לחינוך מבוגרים, ושותפים בה גם נציגים מהקרן לחיילים משוחררים והמל"ג.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-יולי 2015 בדק משרד מבקר המדינה את תחום המכינות. הביקורת חלה על אופן הפעלתן, הפיקוח עליהן וההיערכות לקראת יישום הרפורמה למעבר המכינות לאחריות המל"ג. הבדיקה נעשתה באגף לחינוך מבוגרים, במשרדי המל"ג ובמשרדי הוועדה לתכנון ולתקצוב. בדיקות השלמה נעשו בקרן לחיילים משוחררים ובאמצעות שאלונים שנשלחו ל-43 מכינות.
הליקויים העיקריים
פיקוח ובקרה חלקיים
משרד החינוך לא פעל על מנת לאכוף את הנחיותיו בנושאים שבהם פעלו המכינות בניגוד למדיניותו. דוגמא בולטת לכך היא החלטה שהתקבלה בעבר לגבי גודלה המזערי של מכינה ומספר התלמידים המזערי והמרבי בכיתה. ואולם, מאסדרי מערך המכינות - האגף לחינוך מבוגרים וּועדת ההיגוי - לא פעלו על מנת לאכוף את ההחלטות הללו.
מימון בלתי אפקטיבי
שיטת המימון הנוכחית תלויה במספר התלמידים. מאחר שמספר התלמידים משתנה מדי שנה ואף במהלך שנת הלימודים, על המוסדות להתמודד עם חוסר ודאות תקציבי, ויכולתם לתכנן נפגעת.
מימון המכינות ותלמידיהן הוא מסורבל ומתחלק בין הגורמים המממנים ללא כל נורמה כתובה.
שכר הלימוד של התלמידים שבהגדרתם אינם ראויים לסיוע נקבע באופן עצמאי על ידי כל מוסד ואינו מפוקח. באופן זה קיימת שונות גדולה בין המכינות בגובה שכר הלימוד השנתי.
הפחתת הנגישות להשכלה גבוהה
אין הכרה הדדית מלאה בתעודות סיום מכינה. דהיינו, מוסד להשכלה גבוהה אינו מחויב להכיר בתעודות סיום מכינה שנתנו מכינות במוסדות אחרים. הדבר מגביל את האפשרויות העומדות בפני הסטודנטים במכינות להתקבל ללימודים במוסד אחר להשכלה גבוהה.
משרד החינוך לא התווה מדיניות בנוגע למספר המכינות הנדרש ולפריסה הגאוגרפית הכוללת של מערך המכינות. כתוצאה מכך, הן מרוכזות באזורים מסוימים, ואילו באזורים אחרים אין כלל מכינות, או שאין תחרות.
היעדר כלים לבדיקת הישגי המכינות
משרד החינוך, המל"ג, הקרן לחיילים משוחררים והמכינות לא קבעו יעדים מדידים לפעילות המכינות שיאפשרו לבחון את ביצועיהן והצלחתן, וכן אינם אוספים את הנתונים ההכרחיים למדידת היעילות והמועילות של המכינות.
אי-יישום הרפורמה במערך המכינות
משרד החינוך, המל"ג והקרן לחיילים משוחררים לא קיימו את החלטת הממשלה משנת 2011 לבצע רפורמה במערך המכינות, כפי שהתוותה ועדה מקצועית לבחינת פעילותן של המכינות (להלן - ועדת אריאב). מחלוקות בין הקרן לוות"ת מעכבות את מימוש הרפורמה זה זמן ממושך ואינן מובאות בפני השרים הממונים – שר החינוך ושר הביטחון.
ההמלצות העיקריות
על משרד החינוך להפעיל פיקוח ובקרה על מערך המכינות ולאכוף את החלטותיו.
על משרד החינוך לאכוף את התנאי של גודל מזערי למכינה. בזיקה לתנאי זה, על משרד החינוך לבחון את פריסת המכינות, ולנקוט צעדים שיאפשרו את נגישותן לכלל האוכלוסייה.
על הגורמים המממנים - משרד החינוך, הוועדה לתכנון ולתקצוב והקרן לחיילים משוחררים - לפעול לפישוט מנגנון המימון ולאסדרתו.
על משרד החינוך, כמאסדר של התחום, לפעול לקביעת קריטריונים ברורים ואחידים בנושא שכר הלימוד ולפקח על הנושא באופן שוטף.
על משרד החינוך והמל"ג לפעול לקידום ההכרה ההדדית והאחדת תכנית הלימודים והבחינות בכל המכינות.
על משרד החינוך לקבוע יעדים מדידים לביצועי המכינות ולאסוף נתונים שיאפשרו לבדוק את השגתם. נוסף על כך, עליו לפעול למדידה אפקטיבית של רמות ההתמדה והנשירה של הלומדים במכינות על מנת שניתן יהיה לקבל נתוני אמת על היקף התופעה.
על המל"ג והקרן לחיילים משוחררים לפעול ללא שהיות ליישוב המחלוקות ביניהן בנוגע ליישום הרפורמה, ובמידת הצורך על המל"ג לבקש משר החינוך לבוא בדברים עם שר הביטחון ואף לשוב ולהעלות נושא זה בממשלה. אך עד שתיושם הרפורמה, על האגף לחינוך מבוגרים וועדת ההיגוי לאמץ מדיניות עקבית, ולא להימנע מקבלת החלטות בשל הציפייה למימוש הרפורמה בשנה מיועדת כלשהי, ולהנחות את המכינות על פי מדיניות זו.
סיכום
במדינת ישראל יש קבוצות אוכלוסייה שנגישותן להשכלה הגבוהה נמוכה. נמנים עמן עולים חדשים, תושבי פריפריה גאוגרפית ופריפריה חברתית, חרדים ומגזר המיעוטים. כל אלה מתקשים לעמוד בתנאי הסף המאפשרים לימודים אקדמיים. מצב זה מגדיל את בידולן של קבוצות אלו מהחברה הישראלית, מקשה על שילובן בתוכה, ומנציח ומעמיק את הפערים החברתיים והכלכליים. כבר בשנות השישים הכירה מדינת ישראל בצורך לפעול לצמצום פערים אלה, בין היתר, על ידי הנגשת ההשכלה הגבוהה לכל חלקי האוכלוסייה. ביישום מדיניות זו, המכינות ממלאות תפקיד מרכזי.
ועדות שהוקמו בשנים 2010 ו-2011 הצביעו על ליקויים אינהרנטיים במערך המכינות. ליקויים אלה מבטאים חוסר יעילות, הגורם לאי-מיצוי של המשאבים המושקעים במערך זה ולפגיעה בשירות הניתן לתלמידים. מתברר ששיטת המימון הנהוגה אינה אפקטיבית, ומנגנון המימון עצמו מסורבל. זאת ועוד, הלימודים ברוב המכינות לא מאפשרים ללומדים בהן לבחור את מקום המשך הלימודים, מפני שקיימת שונות רבה בין המכינות, והסדרי ההכרה ההדדית בין המוסדות האקדמיים הם מעטים.
הממשלה אימצה במרץ 2011 את המלצת ועדת אריאב להקמת צוות לגיבוש מערך הפעלה מתואם שיאפשר איגום משאבים ויבטיח הקצאה מיטבית שלהם. אך ההמלצה הזו לא יושמה עד כה. האחריות לכך מוטלת בראש ובראשונה על המל"ג, שאמורה הייתה להוביל את הרפורמה כגוף שנועד להיות אחראי לתפעול המכינות. בין המל"ג לקרן לחיילים משוחררים התעוררו מחלוקות אחדות, והן לא השכילו ליישב אותן, ומנגד מל"ג-ות"ת לא הביאה אותן לידיעת שר החינוך כדי, שבמידת הצורך יעלה אותן לפני הממשלה.
נוכח הדחייה המתמדת ביישום הרפורמה, על משרד החינוך וועדת ההיגוי לקבל החלטות אופרטיביות הנדרשות לתפעול תקין של המכינות. בד בבד, על מנת לקדם את הנושא, על המל"ג לקבל את האחריות המלאה ליישום הרפורמה. כמו כן, ראוי שצוות התיאום שהוקם, בראשות מנכ"ל מל"ג-ות"ת, יפקח באופן הדוק על התקדמות ההיערכות ליישום הרפורמה.