רקע כללי
יסודותיו של שירות המדינה בישראל הונחו עם קום המדינה: שירות בעל אופי ממלכתי, מקצועי ונטול זיקה פוליטית שנשמרת בו ההפרדה בין קובעי המדיניות ובין הסגל המקצועי המממש אותה. רוב בעלי התפקידים בו אינם מתחלפים עם חילופי השרים. על בסיס תפיסה זו, נחקק חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959 (להלן - חוק המינויים). בראש הפירמידה ההיררכית והמקצועית שבשירות המדינה עומדים כ-2,100 עובדים בכירים.
בג"ץ קבע כי חובת המכרז היא גולת הכותרת של חוק המינויים ומגלמת את תכליתו המרכזית, שהיא בחירת הטובים ביותר למשרה, תוך שמירה על שוויון הזדמנויות ועל היעדר שרירות ומשוא פנים ותוך ניתוק הבחירה משיקולים בלתי ענייניים ומהקשרים פוליטיים .
חוק המינויים הכיר בסייגים מסוימים לחובת המכרז כדי לענות לצרכים מיוחדים הנלווים לתפקידים מסוימים בשירות המדינה, על שום אופיים הייחודי, וב-1999 קבעה הממשלה לראשונה אמות מידה למתן פטור מלא ממכרז או לאיוש באמצעות ועדה לאיתור מועמדים (להלן - ועדת איתור). בשנת 2015 היו כ-360 משרות בכירות בשירות המדינה, אשר איושן היה פטור מחובת מכרז.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-יולי 2015 בדק משרד מבקר המדינה נושאים הנוגעים למינויים זמניים של עובדים בכירים בשירות המדינה בשנים 2014-2011 ולבחירה ולמינוי של עובדים בכירים בשנים 2014-2013. בין היתר נבדקו עבודתן של שתי ועדות העוסקות במינויי עובדים בכירים וכן של ועדת שירות המדינה. הביקורת נעשתה בנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם). בדיקות השלמה נעשו במשרדים שונים ובכללם במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם) - לרבות במזכירות הממשלה - במשרד המשפטים, במשרד האוצר, במשרד החינוך ובמשרד הפנים. יצוין כי הביקורת לא עסקה בשלב המיון המוקדם של מועמדים לפני שהחליטו אם לזמנם לוועדת הבוחנים.
בראש נש"ם עמד ברוב התקופה המבוקרת נציב שירות המדינה (להלן גם - הנציב) עו"ד משה דיין, שמונה לתפקידו במאי 2011. כמה שנים לפני מינויו, ב-2006, פרסם מבקר המדינה ממצאי ביקורת על מכרזים לאיוש משרות בכמה משרדי ממשלה (להלן - הדוח הקודם) , וב-2011 פרסם ממצאי ביקורת על ועדות איתור בשירות הציבורי (להלן - הדוח הקודם על ועדות האיתור) . עם כניסת הנציב לתפקידו עמדו לפניו כמה אתגרים משמעותיים ובכללם גיבוש ויישום של תכנית רפורמה רחבת היקף לשיפור מנגנוני ניהול ההון האנושי בשירות המדינה, לרבות רפורמה במערך הגיוס והמיון. הביקורת נערכה בתקופה שבה יישמה נש"ם, בהובלת הנציב, את הרפורמה.
הליקויים העיקריים
מינויים זמניים
מינויים זמניים מאפשרים למשרד לאייש משרות עד שיושלם ההליך המכרזי ובכך מסייעים לו להמשיך בעבודתו, וזאת בייחוד במשרות בכירות, שהן חיוניות מטבען. ואולם המינוי הזמני עלול לפגוע בהליך שוויוני לבחירת המועמד המתאים למילוי קבוע של המשרה, שכן ניתנת לעובד הזדמנות להוכיח את יכולותיו למלא את התפקיד ואף נוצרים קשרי עבודה ומעין "ציפייה הדדית" להמשך העסקתו.
היקף המינויים הזמניים
ב-2014-2011 נעשו 318 מינויים זמניים למשרות בכירות, ובהם מונו בסך הכול 277 עובדים - כמחצית מהם במשרד המשפטים, שמרבה להשתמש במינויים זמניים, עד כדי פי ארבעה מרוב משרדי הממשלה. קרוב לרבע מהעובדים האלה מונו ליותר משנה.
מינויים זמניים למשרות בכירות בחלוקה למשרדים (2014-2011)
התרשים בקובץ המצורף
יתרון במכרזים לעובדים שמונו במינוי זמני
כשני שלישים מעשרות העובדים שמונו במינוי בפועל לתפקידים בכירים והתמודדו במכרזים שהתפרסמו בשנים 2014-2011 על התפקיד שבו כיהנו, זכו בתפקיד; במשרד האוצר ובמערכת הבריאות זכו כמעט כל העובדים שהיו במינוי זמני. נתונים אלה עשויים ללמד על היתרון שמקנה מינוי זמני למי שמונה באמצעותו, שכן סיכויו לזכות במכרז גבוהים.
תיעוד הנתונים וזמינותם
מממצאי הביקורת עולה חשש כי מינהל הסגל הבכיר בנש"ם אישר בקשות מבלי שבדק אותן לעומק ומבלי שנימק את החלטותיו. פעולות נש"ם בנושא זה אינן עולות בקנה אחד עם כללי המינהל התקין.
הגורמים המאשרים את המינויים הזמניים
במשרד המשפטים מונו בשנים 2014-2011 111 פרקליטים במינויים זמניים. משרד המשפטים מאשר בעצמו את המינויים, מבלי לקבל את אישור נש"ם. נש"ם מצדה אף אינה דורשת ממשרד המשפטים לקבל מידע על המינויים.
מידת התחרות במכרזי בכירים
במשרדים מסוימים מידת התחרות במכרזי בכירים, ובייחוד במכרזים פנימיים, היא מועטה, והדבר בא לידי ביטוי במועמדים מועטים שראיינו ועדות הבוחנים. התופעה בולטת במשרדי האוצר והמשפטים ובמערכת הבריאות.
משך הזמן לאיוש משרות בכירות באמצעות מכרז
נש"ם לא קבעה לוחות זמנים לתהליכים הנדרשים טרם פרסום המכרז, ובכללם בדיקת פרטי המכרז ועדכניות תיאור התפקיד.
במועד סיום הביקורת, נש"ם לא קבעה זמני תקן למרבית סוגי המכרזים - מכרזים פנימיים ובין-משרדיים. בנוגע למכרזים פומביים קבעה זמני תקן בסוף 2015, אולם אלה נגעו רק לחלק משלבי ההליך המכרזי ורק למכרזים שבהם אין יותר מ-200 מועמדים.
ההליך לאיוש משרה בכירה בשירות המדינה אורך בממוצע ארבעה חודשים אם האיוש נעשה באמצעות מכרז פנימי, וחמישה חודשים במכרז פומבי. מאחר
שבכ-40% מהמכרזים הפנימיים למשרות בכירות לא נבחר זוכה, ולכן מתקיימים גם מכרזים פומביים, אורך בממוצע הליך האיוש הכולל של משרה באמצעות מכרז פומבי זמן ניכר - כתשעה חודשים, בתוספת פרק זמן לא ידוע להכנת המכרזים האלה.
ההליך הטרום-מכרזי
ככלל הבקשות של המשרדים לשינוי תיאורי תפקיד והנימוקים של נש"ם לאישור או לדחיית הבקשות אינם מפורטים. זאת אף על פי שהבחינה של נוסח הגדרות תפקיד במכרזי כוח אדם וההחלטה בעניינו הן רגישות, שכן הן עלולות לשנות הגדרות קיימות משיקולים זרים ולקדם מועמדים מסוימים.
נמצאו הבדלים באופן שבו נוהגים רפרנטים בנש"ם - יש המאפשרים לפרסם מכרז לאיוש משרה עוד בתקופת הניסיון של ממלאה במשרה אחרת, ויש המאשרים לפרסם מכרז רק לאחר תום תקופת הניסיון.
ישנם מכרזים למשרות בכירים שבהם הוגדרו תנאי הסף באופן סובייקטיבי, כך שההחלטה אם המועמד עומד בתנאים אלו מחייבת הערכה ושיקול דעת.
הליך המכרז
סדרי מינהל תקין מחייבים כי הגורם שידון בערר על החלטה מינהלית לא יהיה הגורם שהחליט. אף על פי כן, אותם עובדים בנש"ם שבודקים את עמידתם של מועמדים בתנאי הסף שנקבעו במכרזים למשרות בכירות, בוחנים גם את העררים של המועמדים על אי עמידתם בתנאי הסף.
נש"ם נוהגת להעביר את מסמכי המועמדים לנציג המשרד בוועדת הבוחנים כמה שבועות טרם כינוס הוועדה, ואילו לשאר חברי הוועדה היא מעבירה את המסמכים רק חצי שעה לפני הכינוס. פרק זמן זה אינו מספיק לבחינה מעמיקה של המסמכים, וכן עלולה להיפגע מידת ההוגנות של המכרז כלפי כלל המועמדים.
נמצא כי זמן הטיפול הממוצע בהשגות על החלטות ועדות הבוחנים שנבדקו עמד על 124 ימים, וכי משך הזמן הממוצע הארוך ביותר הוא בין קבלת התייחסות חברי הוועדה לקבלת חוות דעת משפטית של נש"ם.
מינוי עובדים למשרות הפטורות ממכרז
בעקבות הדוח הקודם על ועדות האיתור, פרסמה נש"ם נהלים להקמה של ועדת איתור ולעבודתה, וגיבשה אמות מידה לפטור ממכרז. אולם היא לא בחנה באופן מקיף את כל המשרות הבכירות שכבר ניתן להן פטור ממכרז, כפי שהתחייבה בדוח.
ועדת שירות המדינה
ועדת שירות המדינה (להלן - ועדת השירות) נועדה לשמש כגוף מקצועי-ציבורי המוסמך להחליט או להמליץ על נושאים עקרוניים, מערכתיים ורגישים ובהם הענקת פטורים ממכרזים וקביעת הרכבי ועדות איתור. במועד סיום הביקורת ארבע חברות בוועדת השירות ששימשו נציגות ציבור, כיהנו בתפקידן כשש שנים, פרק זמן ארוך מזה שנקבע בחוק המינויים. משרד רה"ם לא הגיש הצעת החלטה לאישור הממשלה בדבר המנגנון לחילוף של נציגי הציבור בוועדת השירות, כנדרש.
על פי פסיקת בג"ץ, ועדת השירות הממליצה בפני הממשלה לפטור משרות מסוימות ממכרז, תשקול את התאמת המשרה להיות פטורה ממכרז, ותשקול גם את ההצדקה לסטייה מעקרון המכרז, ללא קשר למועמד כלשהו; רק כך תובטח ענייניות, רצינות, אובייקטיביות וממלכתיות ויימנע מצב של– "יריית החץ וסימון המטרה לאחר מכן, בחירת המועמד המועדף פוליטית ושרטוט מעגל המשרה לאחר בחירתו" .
נמצא כי בשני מקרים התקבלו החלטות ממשלה שיש בהן כדי לפגוע באופן ממשי במעמדה של הוועדה וביכולתה לפעול כוועדה מקצועית, עצמאית ובלתי תלויה ולבחון באופן אובייקטיבי את מידת הצורך בפטור ממכרז למשרות בכירות: (א) החלטה בדבר מינוי יו"ר מטה הדיור: עוד לפני שהסתיימו ההליכים הנדרשים בין נש"ם למשרד האוצר כדי לפטור את המשרה ממכרז וכדי לאיישה, כבר הוכתר לכאורה יו"ר המטה . (ב) החלטה בדבר מינוי ראש רשות החשמל המאוחדת: עולה חשש שהממשלה גיבשה את מנגנון המינוי של מנהל מינהלת ההקמה ושל ראש הרשות הראשון בפטור מלא ממכרז, מבלי שאלה נבחנו קודם על ידי ועדת השירות, והעבירה את פרטיו לאישור ועדת השירות כעובדה מוגמרת.
ועדות מינויים
הוועדה המייעצת למינוי תפקידים בכירים
תפקידה של הוועדה המייעצת למינוי תפקידים בכירים הוא לייעץ לראש הממשלה בעניין מינויים של שבעה תפקידים בכירים בשירות המדינה הנדונים בממשלה (להלן - הוועדה המייעצת), במטרה להבטיח את טוהר המידות של המינוי המוצע ולמנוע מינויים הנעשים מזיקות אישיות, עסקיות או פוליטיות לגורמים בממשלה. ב-2013 הסמיכה הממשלה את ראש הממשלה להביא לפניה הצעה בדבר הגבלת כהונתה של הוועדה הבאה שתתמנה, ואלו שאחריה, לתקופת כהונה אחת בלבד, ללא הארכה, ולקבוע את משכה. ואולם כשנתיים אחרי טרם הובאה הצעת החלטה כאמור לממשלה.
הוועדה המייעצת גיבשה הצעה למתווה פעולה חדש לפיו עליה לקבל כלים נוספים שיסייעו לה לבחון את טוהר המידות של המועמדים, והעבירה אותה לראש הממשלה באפריל 2013. אף על פי שראש הממשלה הודיע כי בכוונתו לבחון בעיון את ההמלצות, עד מועד סיום הביקורת לא התקבלה התייחסותו המסכמת למתווה המוצע.
ועדת המינויים בנש"ם
ועדת המינויים בנש"ם (להלן - ועדת המינויים) מוסמכת לבחון את המועמד ולקבוע אם הוא עומד בתנאי הכשירות שנקבעו למשרה. אם החליטה שאינו עומד בהם - מועמדותו נפסלת, ואם החליטה שהוא עומד בתנאים - היא ממליצה לשר למנותו . תפקידה גם להבטיח את טוהר המינוי המוצע. ההליך בוועדת מינויים כפוף לתכליתו העיקרית של חוק המינויים הבאה להבטיח כי המינויים בשירות המדינה ייעשו על פי אמות מידה שקופות ומשיקולים ענייניים ובהתחשב בכישוריו של המועמד ובהתאמתו לתפקיד, ולא יונחו ממניעים של זיקה פוליטית או משיקולים בלתי ענייניים אחרים. בסך הכול עומד מספר המשרות הבכירות הנבחנות על ידי ועדת המינויים על כ-60, ובהן משרות מנכ"לים במשרדי ממשלה.
הרכב ועדת המינויים
בראש הוועדה עומד נציב שירות המדינה, ובכל דיון יש הרכב של שלושה - הנציב ושני נציגי ציבור. את חברי הוועדה ממנה ראש הממשלה. עד מועד סיום הביקורת, טרם אייש משרד רה"ם את כלל נציגי הציבור בוועדת המינויים, כך שלוועדה חסרים ארבעה נציגי ציבור.
עבודת הוועדה
מבקר המדינה מציין לחיוב כי מאז כניסתו של נציב שירות המדינה הנוכחי לתפקידו, מתועדים בפירוט דיוני ועדות המינויים שבראשן הוא עומד.
ביוני 2015 הכריעה ועדת המינויים במועמדותה של יועצת ראש הממשלה לתפקיד המנכ"לית של משרד העלייה והקליטה. לוועדה נמסרה בין השאר גם חוות דעתו של היועץ המשפטי (להלן - היועמ"ש) בנש"ם, ובה נכתב כי המועמדת לא עונה על דרישת הסף בעניין "ניסיון בתפקיד ניהולי בכיר", ולחלופין אינה עונה על הדרישה לניסיון בתפקיד אחר בתחום פעילותו העיקרי של משרד זה. הוועדה קבעה כי למועמדת יש זיקה פוליטית לראש הממשלה, ולכן נדרשת הוועדה, על פי פסיקת בג"ץ, ליישם קריטריונים מחמירים של כשירות, לרבות בחינת ניסיון ניהולי בכיר. ניסיון כזה של המועמדת לא הוכח. אף על פי כן החליטה הוועדה לאשר את הצעת המינוי של המועמדת למנכ"לית המשרד הממשלתי, בהתאם לעמדתם של שני נציגי הציבור בוועדה ובניגוד לעמדתו של נציב שירות המדינה.
איוש באמצעות ועדות איתור
בהחלטת ממשלה מ-2002 נקבעו עקרונות כלליים להקמה של ועדת איתור ולעבודתה. עוד נקבע בהחלטה כי הוועדה תוכל לפנות ביוזמתה למועמדים פוטנציאליים ולהזמינם להגיש מועמדות. במועד סיום הביקורת, כלל תקנון שירות המדינה (להלן - תקשי"ר) כ-100 משרות בכירות שיש לאייש באמצעות ועדות איתור. 19 ועדות איתור פעלו בשנים 2014-2013.
הזמן הממוצע לניהול ועדת איתור בשנים אלה עמד על יותר משבעה חודשים. בממוצע פרק הזמן שנדרש לעבודת ועדת איתור היה ארוך בכ-75%-40% מפרק הזמן שנדרש לצורך בחירת מועמד במכרז לתפקיד בכיר.
הרכבן של שתי ועדות איתור אושר בנש"ם, מבלי שאלה עמדו בעיקרון שנקבע בהחלטת הממשלה, שכן כל אחד מהם כלל שני עובדים בכירים במשרד המשפטים.
נש"ם קבעה עיקרון לפיו ועדת איתור תקבע את אמות המידה לשם הערכת המועמדים וקבלת החלטה קודם לעיון במסמכי המועמדים, זאת על מנת להבטיח מיון אובייקטיבי, הוגן ושוויוני ולמנוע קביעה של אמות מידה בזיקה לנתונים של מועמד ספציפי. נמצא כי בארבע ועדות איתור שנוהלו במשרד המשפטים לתפקידים של משפטנים, מהבכירים בשירות המדינה, חרג משרד המשפטים מהעיקרון הזה, באישור נש"ם, ומסר את מסמכי המועמדים לחברי הוועדות, לפני שהוועדות קבעו אמות מידה לאיוש המשרה. בכך סוכלה תכלית העיקרון שנועד להבטיח הליך אובייקטיבי, הוגן ושוויוני.
מיון המועמדים וזימונם לראיון
כל 12 ועדות האיתור שזימנו לראיון רק חלק מהמועמדים שעמדו בתנאי הסף, לא נימקו בפרוטוקולים את הנימוקים להחלטותיהן. כך אי-אפשר לדעת מהפרוטוקולים מדוע זימנו הוועדות האלה מועמדים מסוימים לראיון ולא זימנו אחרים. זאת בניגוד לעקרונות היסוד של קבלת החלטות ברשות מינהלית.
החלטות של ועדות איתור ותיעודן
בפרוטוקול ועדות איתור לשתי משרות - האחת במשרד האוצר והשנייה במשרד המשפטים - לא הייתה כל התייחסות לדיון בנושא הייצוג ההולם, כנדרש.
בישיבת ועדת האיתור לבחירת נציב הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות (נבת"ם), דיווח היועמ"ש לממשלה, ששימש כיו"ר הוועדה, על קשרי חברות שיש לו עם מועמדת. הנושא לא הועבר לבחינת היועמ"ש בנש"ם, שהוא הגורם המוסמך על פי נוהל העבודה של ועדת האיתור לבחון אם ישנו חשש לניגוד עניינים ולהנחות את הוועדה כיצד לנהוג. הוועדה התייעצה בטלפון עם המשנה ליועמ"ש לממשלה, והיא הודיעה שאין לפסול את השתתפות היועמ"ש לממשלה בריאיון או בחלקו, כיוון שהקשר הוא מקצועי. בפרוטוקול ההחלטה של ועדת האיתור לא תועד דבר ההיכרות שעליה דיווח היועמ"ש לממשלה, ולא תועדה התייעצות הוועדה עם המשנה שלו.
החל מאוגוסט 2013 אצל נציב שירות המדינה באמצעות הוראת שעה, את הסמכות לניהול ועדות האיתור בהיבט הריכוזי והלוגיסטי למשרדי הממשלה שבהם יש צורך לאייש משרות. הוראת השעה הוארכה מאז ארבע פעמים, מבלי שהיה לנציב מידע לגבי האופן שבו נוהלו ועדות האיתור במשרדים.
ההמלצות העיקריות
1. על נש"ם לנקוט פעולות מעשיות שיצמצמו באופן ניכר את השימוש במינויים הזמניים ויבטיחו כי מינויים כאלו ייעשו רק בנסיבות מיוחדות שבעטיין היה הכרח למנות אדם לתפקיד, עד עריכת המכרז. יש לפעול מבעוד מועד ובאופן מתוכנן ומושכל לאיוש משרה כדי לא להיקלע למצב של דחיפות והכרח למינוי זמני. נוסף על כך עליה לבקר באופן שיטתי ומעמיק את השימוש של משרדי הממשלה במינויים זמניים, ולוודא שמינוי זמני יאושר רק במקרים שבהם פעל המשרד כנדרש לאיושו באמצעות מכרז. עוד עליה להקפיד שמשך המינוי הזמני יהיה קצר ככל האפשר.
2. על משרד המשפטים, מערכת הבריאות ומשרד האוצר לצמצם מאוד את מספר המינויים הזמניים בקרבם.
3. על נש"ם לוודא שכל הבקשות למינויים זמניים של עובדים בכירים ייבחנו רק על ידה. כמו כן עליה להעמיד בסיס נתונים לגבי מינויים זמניים לרשות מינהל הסגל הבכיר. על מינהל הסגל הבכיר לפעול על פי כללי המינהל התקין, ולהקפיד שכלל המסמכים שיאפשרו בקרה שיטתית ואפקטיבית על המינויים הזמניים יהיו נגישים לו.
4. על מנכ"לי משרד האוצר, משרד הבריאות ומשרד המשפטים לעודד את התחרות על המשרות הפנויות, ובכלל זאת מוטל עליהם לוודא שהמכרזים בהם מתנהלים על פי תכלית המכרזים והכללים שנקבעו להם, בהגינות ובשוויוניות וכן בשקיפות הנדרשת.
5. על נציב שירות המדינה לקבוע כללים לבדיקת בקשות לשינוי תיאורי תפקיד ולתיעודן, ולוודא שהרפרנטים מיישמים אותם. על נש"ם לקבוע כללים ברורים למועד שבו יש להתחיל בהליך המכרזי, לפרסמם ולוודא שהמשרדים נוהגים בהתאם. כמו כן, עליה לקבוע מדיניות אחידה וברורה בדבר איוש משרות השמורות לעובדים בתקופת ניסיון.
6. על נש"ם להקים מאגר מידע שיכלול אסמכתאות של הפעולות לאיוש המשרה, לרבות בשלבים שטרם פרסום המכרז. כמו כן עליה להשלים את התקן המחייב שבו יוגדר משך הזמן המרבי לכל שלב בהליך איוש המשרה, מהשלב שבו עולה הצורך באיוש המשרה ועד איושה, ולהשלימו עבור כל סוגי המכרזים. על נש"ם לקצר בכל האמצעים העומדים לרשותה את משך הזמן של כל שלב במכרז.
7. על נש"ם להקפיד לאשר תנאי סף אובייקטיביים, ולוודא כי הגורם הבוחן את נתוני המועמדים בדבר עמידתם בתנאי הסף לא יטפל בה בעת בעררים על ההחלטות.
8. על מנת להגביר את האפקטיביות של עבודת ועדות הבוחנים ולהבטיח שהן יבחנו באופן מעמיק את נתוני המועמדים אשר הובאו במסמכים, על נש"ם לקבוע פרק זמן מספק לצורך היכרות טובה עם נתוני המועמדים שמוצגים במסמכים, ולהקפיד להקצות פרק זמן זה לכל חברי הוועדה. כמו כן עליה להנהיג פנייה לממליצים ולמעסיקים קודמים אשר הציג המועמד, בייחוד במכרזי בכירים, לצורך השלמת המידע בעניינו וכתשתית להחלטה של ועדת הבוחנים.
9. על נש"ם לקבוע פרק זמן מרבי לכל שלב משלבי הליך הטיפול בהשגה, ועליה ליידע את חברי ועדות הבוחנים בפרקי הזמן. בקביעת פרקי זמן אלה על נש"ם להביא בחשבון את הצורך בבירור יסודי של ההשגה, אך גם את הצורך לסיים את הבירור בהקדם כדי למנוע עיכוב גדול באיוש המשרה.
10. על נציב שירות המדינה ועל ועדת השירות לבחון את כל המשרות הפטורות ממכרז, ולקבוע לכל אחת מהן אם היא עומדת באמות המידה למתן הפטור ומהו המנגנון הנדרש לאיוש המשרה. לאחר מכן, על הנציב להביא את ממצאי הבחינה לפני הממשלה לצורך שינויים, אם יידרשו, לרבות החלה של חובת המכרז על משרות שעל פי הממצאים אין לפטרן מחובה זו, או החלה של חובת האיוש על סמך המלצה של ועדת איתור.
11. על משרד רה"ם בשיתוף משרד המשפטים ונש"ם, להשלים את איוש ועדת השירות ולהגיש לממשלה לאישור את המנגנון לתחלופת החברים בה.
12. על משרדי הממשלה לפעול בהתאם להוראות חוק המינויים ופסיקת בג"ץ, ולאפשר לוועדת השירות לדון באופן מקצועי ובלתי תלוי בכלל הנושאים המונחים לפתחה, ובכלל זה בבקשות לפטור משרות ממכרז. רק כך תוכל הוועדה לפעול על פי תכליתה.
13. על ראש הממשלה להביא לפני הממשלה הצעה בדבר הגבלת כהונתה של הוועדה המייעצת, בהתאם לעמדת היועמ"ש לממשלה.
14. על ראש הממשלה לשקול לשנות את מתווה עבודתה של הוועדה המייעצת, בהתאם להצעתו של יו"ר הוועדה או בהתאם לחלופה אחרת, כדי לתת בידי הוועדה את הכלים הנדרשים לעבודה מיטבית.
15. על משרד רה"ם למנות לאלתר נציגי ציבור נוספים לוועדת המינויים כדי לאפשר לנציב שירות המדינה להרחיב את מעגל מקבלי ההחלטות בוועדה. על נציב שירות המדינה, כיו"ר ועדת המינויים, לשקול למנות חברי ועדה נוספים בעלי מומחיות ייחודית בתחום המינוי המבוקש היכולים לסייע בבחינת ההתאמה המקצועית של המועמד, כאשר הדבר נדרש.
16. על נש"ם לאתר את "צווארי הבקבוק" הגורמים לעיכובים הניכרים בוועדות האיתור, הן בוועדות איתור המנוהלות אצלה והן באלה המנוהלות במשרדים. עליה גם לקבוע זמני תקן מחייבים באמנת שירות, בדומה לנעשה בנושא המכרזים, ולפעול לקיצור לוחות הזמנים בכל האמצעים העומדים לרשותה.
17. לנוכח ממצאי הביקורת, על נש"ם להקפיד שוועדות האיתור יפעלו על פי הכללים שקבעה ולהגביר את הפיקוח והבקרה עליהן. בד בבד על נציב שירות המדינה לשקול ליטול ממשרדים שכושלים באופן עקבי בניהול ועדות האיתור את סמכויות הניהול והביצוע שהועברו אליהם על פי הוראת השעה (על הארכותיה).
סיכום
רמתם ואיכותם של עובדי הציבור, ובייחוד אלה הנושאים בעמדות בכירות, הן תנאי להבטחת אמון הציבור בשירות הציבורי. קבלת עובדים לשירות המדינה באמצעות מכרז היא גולת הכותרת של חוק המינויים ומגלמת את תכליתו המרכזית, שהיא בחירת הטובים ביותר לכל משרה, תוך שמירה על שוויון ההזדמנויות ועל היעדר שרירות ומשוא פנים ותוך ניתוק הבחירה משיקולים בלתי ענייניים ומהקשרים פוליטיים.
הליקויים שנמצאו בהליכי המכרזים תואמים במידה רבה לממצאי דוח ביקורת קודם של מבקר המדינה, מלפני כעשור. ממצאי הביקורת מלמדים על שורה של ליקויים ביישום מכלול הכללים שקבעה נש"ם לצורך יישום ההוראה של חוק המינויים בדבר קבלת עובדים לשירות המדינה באמצעות מכרז. ליקויים נמצאו כמעט בכל שלבי הפעולה של נש"ם לאיוש משרות בכירות. שלושה מהליקויים אשר בולטים בחומרתם כרוכים ומשלימים זה את זה: האחד, פרק הזמן הארוך שנדרש להשלמת ההליך המכרזי. השני, מינויים זמניים רבים הנובעים בחלקם מהתמשכות ההליך המכרזי. תופעה זו בולטת במשרד המשפטים. והשלישי, מגמה של בחירה לתפקיד במי שכיהנו במינוי זמני, בייחוד במשרד האוצר ובמערכת הבריאות. לדעת משרד מבקר המדינה, שלושת הליקויים האמורים המתקיימים לאורך זמן עלולים לפגוע ביסודות השיטה ולחתור תחת עקרון המינוי באמצעות מכרז שוויוני והוגן.
חוק המינויים הכיר בסייגים מסוימים לחובת המכרז כדי לענות לצרכים מיוחדים הנלווים לתפקידים מסוימים בשירות המדינה, על שום אופיים הייחודי. מדוח זה עולה כי במהלך השנים פטרה הממשלה מאות משרות בכירות מחובת מכרז, וכיום כל משרה בכירה שישית פטורה ממכרז.
ועדת השירות נועדה לשמש מנגנון מאזן בין הצורך ליתן בידי הממשלה כלי מתאים להגשים את מדיניותה, ובין הצורך להימנע ממינויים פוליטיים או ממינויים בלתי ראויים אחרים. ממצאי הביקורת העלו חשש לפגיעה בעצמאות ועדת השירות, ועקב כך ביכולתה לבחון באופן מקצועי ובלתי תלוי את הבקשות לפטור משרות של תפקידים בכירים מחובת המכרז. הביקורת בדבר עבודתן של ועדות האיתור העלתה מקרים שבהם מונו בכירים ביותר בשירות המדינה בהליכים שהועלו בהם ליקויים.
בהתייחס לתשובת נש"ם לפיה "מונחת על שולחן הדיונים הרחבה דרמטית של מגמת הפטור ממכרז" ונש"ם נמצאת ב"קרבות בלימה", מעיר משרד מבקר המדינה כלהלן: הרחבה משמעותית של היקף המשרות הבכירות הפטורות ממכרז עלולה לערער את היסודות שעליהם הוקם שירות המדינה בישראל, ועלולה לשנות מהותית את אופיו כשירות ממלכתי, מקצועי ונטול זיקה פוליטית שנשמרת בו ההפרדה בין קובעי המדיניות ובין הסגל המקצועי המממש אותה. אשר על כן, לדעת משרד מבקר המדינה הרחבה משמעותית של מגמת הפטור היא סטייה מהעקרונות שעליהם מושתת שירות המדינה בישראל, ומגלמת בתוכה חשש לגידול בהיקף המינויים הפוליטיים בשירות המדינה.
על ראש הממשלה, שנש"ם היא יחידת סמך שבאחריות משרדו, ועל הממשלה לתת את הדעת לתהליך האמור המסתמן כבר כמה שנים. פעולות נחרצות של נש"ם ושל הנהלות משרדי הממשלה לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה ולמינוי עובדים בכירים לשירות המדינה ברוח חוק המינויים ופסיקות בג"ץ, חיוניות לצורך תקינות פעילותו של שירות המדינה ונדרשות לצורך השגת אמון הציבור בשירות המדינה ובעובדים הבכירים שבו.